關(guān)于海域資源調(diào)查核算與海域有償使用關(guān)系的思考

林霞，王鵬，于永海，趙博，閆吉順，3

(1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023；3.遼寧師范大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院 大連 116021)

關(guān)于海域資源調(diào)查核算與海域有償使用關(guān)系的思考

林霞1，2，王鵬1，2，于永海1，2，趙博1，2，閆吉順1，2，3

(1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023；3.遼寧師范大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院 大連 116021)

通過開展海域資源現(xiàn)狀調(diào)查，摸清海域資源稟賦基本情況，進行海域資源資產(chǎn)核算，建立實物賬戶和價值賬戶，是海域分等定級和價格評估的基礎(chǔ)，是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、保障海域使用金應(yīng)收盡收、實現(xiàn)海域國有資源性資產(chǎn)保值增值、履行國家海域資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的必要條件。文章針對我國現(xiàn)有海域資源調(diào)查核算不能滿足海域有償使用管理需要的具體問題，提出3點建議，包括：開展海域空間資源調(diào)查，建立資源實物賬戶；開展資源價值評估，建立海域資源價值賬戶；構(gòu)建海域資源資產(chǎn)-價值核算體系。

海域資源調(diào)查；資產(chǎn)核算；海域有償使用

1 背景

海域空間是各類海洋資源開發(fā)利用的載體，海域現(xiàn)狀是當(dāng)前海洋資源存量與開發(fā)利用規(guī)模、水平和特點的集中反映。對海域資源資產(chǎn)進行核算，掌握真實有效、系統(tǒng)完整的海域現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，是海域有償使用的基礎(chǔ)，同時也是確定國家海洋開發(fā)戰(zhàn)略定位、優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)布局、科學(xué)配置海域資源及實現(xiàn)生態(tài)用海的最基本要求。

改革開放以來，我國各類海洋開發(fā)利用活動日趨活躍，海域空間開發(fā)利用規(guī)模大幅度增長，確權(quán)利用海域空間累計達到333萬hm2，征收海域使用金約740億元，保證了交通、能源、臨海工業(yè)、濱海城鎮(zhèn)等國家和地方重大項目的用海需求。海洋生產(chǎn)總值由1978年的60多億元增加至2015年的6.5萬億元，2015年比上年增長7%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重9.6%，成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。

在我國海洋經(jīng)濟高速增長的同時，海洋開發(fā)強度、海域使用規(guī)?？焖倥蛎洠瑝嚎s了傳統(tǒng)海域空間，降低了海域資源的可持續(xù)利用能力，海域開發(fā)與資源保護的雙重壓力，要求國家必須掌握全面、準(zhǔn)確的海域現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。我國至今從未針對海域綜合管理需求開展過系統(tǒng)、完整的海域空間資源調(diào)查核算研究，只有2007年在“我國近海海洋綜合調(diào)查與評價專項”工作中開展過相關(guān)海域使用現(xiàn)狀調(diào)查，而海域使用現(xiàn)狀調(diào)查只是海域現(xiàn)狀調(diào)查的一部分，無法真實地反映海域資源的基本情況，且距今已近10年，以致目前我國海域資源現(xiàn)狀家底不清、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)。

當(dāng)前海域現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)已不能滿足國家在合理配置海域資源方面的宏觀調(diào)控作用，降低了海洋資源的開發(fā)能力，不利于海洋經(jīng)濟向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。同時由于缺乏對海域資源價值的合理評估，難以建立海域自然資源的資產(chǎn)價值賬戶，海域資源市場化配置推進緩慢，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下海洋經(jīng)濟發(fā)展與海域管理的新要求。

2 海域資源調(diào)查與海域有償使用的關(guān)系

在人類大規(guī)模進軍海洋之前，海洋還不成為經(jīng)濟學(xué)意義上的資源，不存在稀缺性，而當(dāng)人類大規(guī)模開發(fā)利用海洋之后，對海洋資源的需求不斷擴大，海洋資源的稀缺性也隨之而來。這種稀缺性在一些行業(yè)和區(qū)域范圍內(nèi)表現(xiàn)突出，重點表現(xiàn)在海洋資源供給總量與需求總量的矛盾、特別是一些資源品種的稀缺如岸線、水深、海灣資源，造成海域資源開發(fā)利用的矛盾。海域資源的稀缺程度決定了海域價格，海域價格又決定了海域資源資產(chǎn)的價值，只有利用和管理好海域資源，既能夠做到“物盡其用”，同時又能使海域資源在良好的生態(tài)環(huán)境中實現(xiàn)資源可再生和循環(huán)利用，才能促進海洋經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。因此，摸清海域資源現(xiàn)狀，按照海域資源區(qū)位、品質(zhì)、環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和需求等條件科學(xué)評價海域資源價值，是海域有償出讓的基礎(chǔ)，也是保障國家所有者權(quán)益的措施。

近10年來，我國海洋經(jīng)濟快速發(fā)展，海洋開發(fā)利用規(guī)模大、強度高，海洋資源環(huán)境情況已發(fā)生了較大變化。如果不能及時準(zhǔn)確地掌握海域資源現(xiàn)狀，不能對海域資源進行科學(xué)分類，則無法科學(xué)評價海灣、海岸線等海域空間資源數(shù)量、品質(zhì)、區(qū)位條件等，也就無法科學(xué)評價海域資源資產(chǎn)價值，從而影響海域有償出讓工作有序開展，也不能有效保障國家海域所有者權(quán)益。

當(dāng)前，一些學(xué)者在海域有償使用[1-5]和自然資源資產(chǎn)核算[6-9]方面已經(jīng)進行了一些研究。進行海域資源資產(chǎn)核算，建立實物賬戶和價值賬戶，是對海域自然屬性、經(jīng)濟屬性和社會屬性進行綜合評價的前提，是海域分等定級和價格評估的基礎(chǔ)，是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，保障海域使用金應(yīng)收盡收，實現(xiàn)海域國有資源性資產(chǎn)保值增值，履行國家海域資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的必要條件，兩個賬戶的建立，有利于全面、科學(xué)管理海域，更好地實現(xiàn)海域有償使用。

3 我國海域資源調(diào)查現(xiàn)狀

我國海洋調(diào)查工作始于20世紀(jì)50年代后期，70-90年代進行了一些較大規(guī)模的綜合調(diào)查。近期開展了一些目的不同的專項調(diào)查(表1)。

我國早期開展的海洋調(diào)查多屬普查，如“全國海洋綜合調(diào)查”，屬海洋環(huán)境基本狀況普查；“全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查”和“全國海島資源綜合調(diào)查”，屬環(huán)境資源綜合調(diào)整。但因受國家財力和技術(shù)條件的制約，各類調(diào)查資料實測數(shù)據(jù)少，精度普遍較低，基本圖件多屬編繪而成。

表1 我國主要海洋綜合調(diào)查項目

近期開展的海洋調(diào)查多為專項調(diào)查。1996—2002年、2001—2005年、2003—2007年期間開展了各類專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架專項調(diào)查，目的為了解大陸架、專屬經(jīng)濟區(qū)情況，為國家利益服務(wù)。另外，有關(guān)部門也相繼開展了一些區(qū)域性和專業(yè)性的海洋科學(xué)調(diào)查與國際合作研究。

最近一次開展的海洋調(diào)查是我國近海海洋綜合調(diào)查與評價(“908”專項)，于2003年9月獲國務(wù)院批準(zhǔn)立項，由國家海洋局組織實施。包括近海海洋綜合調(diào)查、綜合評價和“數(shù)字海洋”信息基礎(chǔ)框架構(gòu)建三大任務(wù)。國家累計投入經(jīng)費20.59億元，沿海省、市、自治區(qū)匹配經(jīng)費近3億元。在專項實施過程中，采用了世界先進的海洋調(diào)查儀器設(shè)備，動用大小船只500余艘，航程200萬km余?！?08”專項主要目標(biāo)是為優(yōu)化現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃，制定海洋保護規(guī)劃，促進我國海洋經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，實施海洋強國2020年階段性任務(wù)、目標(biāo)和措施提供技術(shù)支撐和科學(xué)依據(jù)[10]。

4 存在的問題

4.1我國現(xiàn)有調(diào)查資料不能滿足海域有償使用管理的需要

我國從20世紀(jì)50年代開始，陸續(xù)開展的各項海洋調(diào)查，一般都是目的明確，有的為了了解大陸架、專屬經(jīng)濟區(qū)基本情況，也有為了摸清家底，全面了解海洋資源屬性(“908”專項)。存在的問題主要有以下兩個方面。

(1)調(diào)查的目的性，如為了滿足海域有償使用管理的需要，主要需要了解海灣、海岸線、灘涂、水深地形等空間資源的詳細(xì)稟賦特征，需要的比例尺很大，需要調(diào)查的海域資源類型卻并不多，“908”調(diào)查的比例尺很小，調(diào)查的資源卻很多(包括海洋化學(xué)、生物、物理、經(jīng)濟等)，因為“908”專項主要目標(biāo)是為優(yōu)化現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃，制定海洋保護規(guī)劃，促進我國海洋經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，這就決定了不可能得到翔實的、可以滿足海域有償使用需要的數(shù)據(jù)，也可以說，無法準(zhǔn)確建立海域資源實物賬戶和價值賬戶。

(2)調(diào)查的現(xiàn)勢性，以土地調(diào)查為例，我國第一次土地調(diào)查于1984年5月開始到1997年年底結(jié)束，2007年7月1日起開展第二次全國土地調(diào)查，2009年上半年全部完成，2010年以后，全國每年進行一次土地變更調(diào)查，保持調(diào)查成果的現(xiàn)勢性。而海域資源自從2008年“908”專項結(jié)束后，沒有再開展過類似調(diào)查或更新調(diào)查，這是不科學(xué)也是不合理的。

2010年以來，海洋經(jīng)濟快速發(fā)展，以圍填海為代表的海域使用，迅速地改變了原有的岸線、海灣、灘涂和水深等資源環(huán)境。2010—2015 年，中國大陸海岸線長度增長最多，為1 224.98 km，海岸線受人為因素的影響非常顯著，人工岸線長度逐漸增加的同時，自然岸線銳減，已由2010年的6 353.5 km，減少至2015年的5 761.0 km[11]。

海灣受到圍填海的影響，面積也在逐漸萎縮。2010—2014年，全國海灣面積下降了2 000 km2，其中渤海海灣面積下降最多。2010 年，自然岸線比例超過60%的海灣已不足25%，自然岸線比例超過80%的海灣已不足5%，而至2014年，更有71%(89%)以上的海灣自然岸線的比例已經(jīng)小于40%(60%)[12]。

以上海岸線、海灣的數(shù)據(jù)變化，僅僅是利用遙感手段獲得的低精度數(shù)據(jù)，但已能說明空間資源的變化速度之快?？焖僮兓目臻g環(huán)境和陳舊的調(diào)查資料，影響了國家對海域開發(fā)利用的總體布局、總體規(guī)劃，在海域有償使用方面，無法用準(zhǔn)確的經(jīng)濟杠桿來控制，影響海域資源的可持續(xù)利用與海洋經(jīng)濟的有序發(fā)展。

4.2海域資源資產(chǎn)核算不能滿足海域有償使用管理的需要

4.2.1 缺少資源調(diào)查與核算，導(dǎo)致海域資源價值量不清

缺乏翔實的現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)，導(dǎo)致無法建立海域資源實物賬戶，更無法建立價值賬戶，因為現(xiàn)在還沒有科學(xué)合理的價值評估體系和標(biāo)準(zhǔn)，即使明確了某區(qū)域的資源量，也無法評估其價值量。雖然2013年國家海洋局發(fā)布了《海域評估技術(shù)指引》，為市場配置海域資源提供了初步政策與技術(shù)保障，滿足了對于單體項目的評估要求，但是區(qū)域的資源價值量和價值如何確定，現(xiàn)在仍然沒有技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)。目前海域價值評估工作尚不能滿足海域有償使用和市場化發(fā)展的需要，無論是海域使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓，還是招標(biāo)、投標(biāo)、掛牌、抵押等，都需要首先確定其價值，否則，家底不清，產(chǎn)權(quán)不明，后續(xù)工作難以開展。

4.2.2 缺少資源調(diào)查與核算，推進海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的支撐不足

只有準(zhǔn)確了解我國海域資源的基本情況，才能夠?qū)Ｓ蜻M行合理的評估和分等定級，才能準(zhǔn)確形成海域價格，實現(xiàn)海域的有償使用。

2007年，在依據(jù)當(dāng)時搜集資料的基礎(chǔ)上，國家對海域進行了分等，在全國確定了6個等別的海域，并在此基礎(chǔ)上確定了不同用海類型的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。海域使用金包括海域空間資源占用金和海域自然屬性改變附加金，其中海域空間資源占用金以大量樣點進行綜合計算，海域?qū)傩愿郊咏饎t通過一定的指標(biāo)體系進行加權(quán)計算，不管是樣點計算還是加權(quán)計算，都需要對海域資源進行詳細(xì)了解。

以當(dāng)時對海域資源的了解程度，在海域等別劃分上難免存在不完善之處，海域使用金采用的樣點跟土地價格形成采用的樣點相差較大，甚至不在一個數(shù)量級上。在“分等”之后的“定級”，更是因為缺乏相關(guān)調(diào)查支撐而無法進行，同一區(qū)域內(nèi)海域資源的優(yōu)劣無法進行價值體現(xiàn)，這樣就無法保證海域使用金能夠真正意義上反映該海域的價值。

4.2.3 缺少資源調(diào)查與核算，導(dǎo)致海域資源可供給量無法確定

2011年12月國家發(fā)展和改革委員會、國家海洋局聯(lián)合發(fā)布了《圍填海計劃管理辦法》，對圍填海進行年度計劃控制，但是圍填海僅僅是海域使用的特定用海類型和用海方式，占海域使用面積的比例并不高，其他用海類型如養(yǎng)殖用海、旅游娛樂用海等如何供給，每年的供給量指標(biāo)是多少，現(xiàn)在無法確定。以長?？h為例，管轄的6 000 km2海域，有95%以上已經(jīng)確權(quán)成為養(yǎng)殖用海，是否合適，未來如何發(fā)展。只有對海域資源及其價值進行翔實的調(diào)查和評估，才能夠確定海域資源的可供給總量和年度計劃供給量，實現(xiàn)海域的有償、有序使用。

5 具體建議

5.1 開展海域空間資源調(diào)查，建立資源實物賬戶

對典型的海域空間資源開展開發(fā)利用和資源存量調(diào)查，主要包括以下內(nèi)容。

(1)海灣、河口、灘涂調(diào)查。海灣、河口、灘涂是海域開發(fā)活動高度集中的區(qū)域，開展海灣、河口、灘涂分布、面積、類型調(diào)查，獲取其開發(fā)利用率、利用方式、產(chǎn)出效益等數(shù)據(jù)，掌握海灣、河口、灘涂資源的存量和自然、人為因素造成的歷年損失量或增長量。

(2)岸線調(diào)查。通過調(diào)查我國海岸線的長度、類型、資源稟賦，摸清海岸線長度及類型、岸線的開發(fā)利用率、自然岸線的存量及可恢復(fù)量等。并對海域使用活動對海岸線改變情況進行調(diào)查，包括圍填海形成海岸線的類型與長度、形成海岸線的形式等，掌握岸線變化規(guī)律，為制定岸線資源利用和保護政策提供依據(jù)。

5.2 開展資源價值評估，建立海域資源價值賬戶

按照先實物再價值、先存量再流量、先分類再綜合、先試點再推廣的原則，探索開展海域資源資產(chǎn)核算工作[9]。建立典型海域空間資源資產(chǎn)負(fù)債表，核算海域空間資源資產(chǎn)存量及其變動情況，全面記錄反映海域空間資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值活動，評估當(dāng)期海域空間資源資產(chǎn)實物量和價值量的變化。通過海域資源資產(chǎn)核算，將海域資源價值納入傳統(tǒng)核算范圍之內(nèi)，并與經(jīng)濟活動關(guān)聯(lián)起來，提高海域資源利用效率。

5.3 構(gòu)建海域資源資產(chǎn)-價值核算體系

5.3.1 構(gòu)建海域資源價值核算的技術(shù)方法體系

研究制定用于海域資源價值核算的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)程，包括海域現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程、典型海域空間資源分類標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)查技術(shù)規(guī)程、海域資源資產(chǎn)核算標(biāo)準(zhǔn)等。

5.3.2 建立海域資源計劃供給制度

沿海各省、市、區(qū)根據(jù)海洋功能區(qū)劃、海域資源特點、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展需求等實際情況，確定海域資源計劃供給10年總量，并依據(jù)年度需求制定年度供給指標(biāo)，以養(yǎng)殖用海為試點，逐步在全國實施。對于資源環(huán)境承載力低、位于海洋生態(tài)紅線區(qū)域的海域，劃定禁止供給的資源，嚴(yán)守生態(tài)用海紅線。

5.3.3 完善海域使用金形成和動態(tài)調(diào)整機制

通過調(diào)查獲取現(xiàn)勢性數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對全國海域的分等和定級，完善海域使用金形成和動態(tài)調(diào)整機制，更加科學(xué)合理地實現(xiàn)海域有償使用。

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TheRelationshipbetweenSeaResourcesInvestigationofAccountingandPaidUseofSeaArea

LIN Xia1，2，WANG Peng1，2，YU Yonghai1，2，ZHAO Bo1，2，YAN Jishun1，2，3

(1.National Marine Environment Monitoring Center,Dalian 116023,China；2.Key Laboratory of Sea-Area Management Technology .SOA,Dalian 116023,China;3.School of Urban and Environmental Sciences，Liaoning Normal University，Dalian 116021,China)

To find out the condition of the sea resources endowment,to make the sea resources asset accounting,and to establish real accounts and value accounts through the sea resources investigation,it is not only the basic of sea area classification and price evaluation,but also the requirement of improving natural resource property rights system,ensuring the collection of marine fee,realizing the value of sea area marine resources assets and performing the duties of national marine resources assets owner.This paper put forward 3 proposals according the concrete issue which the national sea resources investigation of accounting could not meet the paid use of sea area demand.They were:to investigate the marine space resource and establish the resource real accounts;to make the resource value assessment and establish the sea area resource value accounts;and to construct the sea area resources asset value system.

Sea resources investigation，Asset accounting，Paid use of sea area

2017-01-23;

2017-06-26

林霞，助理研究員，碩士，研究方向為海洋資源與環(huán)境評價

王鵬，副研究員，博士，研究方向為海洋綜合管理

P74

A

1005-9857(2017)09-0030-05