理順地政 助力傳統(tǒng)村落保護的實踐與思考

□ 臨海市國土資源局 潘 霞

理順地政 助力傳統(tǒng)村落保護的實踐與思考

□ 臨海市國土資源局 潘 霞

傳統(tǒng)村落是我國農(nóng)耕文化遺產(chǎn)的重要載體，是不可復制的物質和非物質文化遺產(chǎn)，是民族傳統(tǒng)文化賴以生存、延續(xù)、發(fā)展的重要文化空間。習近平總書記說城鎮(zhèn)化要讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，保護好傳統(tǒng)村落就是保護好文化的根基，就是留住可以觸摸的鄉(xiāng)愁。傳統(tǒng)村落不只是一種生活的需求，也是一種文化的需要，文化的價值。

臨海是國家歷史文化名城和臺州歷史文化發(fā)祥地，素有“山清水秀之鄉(xiāng)、歷史文物之邦、名人薈萃之地”盛譽。在臨海的青山綠水間，散落著大量傳統(tǒng)村落和歷史建筑。近年來，臨海從理順土地政策入手，助力全市傳統(tǒng)村落和歷史建筑的保護和利用，做好悠久歷史文化的傳承。

一、臨海傳統(tǒng)村落保護的現(xiàn)狀

臨海自西漢設縣，現(xiàn)存?zhèn)鹘y(tǒng)村落中的建筑大多建于明、清時期，但其村落形成、布局、古道、古井以及歷史傳承卻始于宋、元，有的還可追溯到唐代甚至更早，如形成于元代以前的東塍鎮(zhèn)嶺根村，形成于元末明初的江南街道岙底羅村保護價值都非同一般。

在近年的建設活動中，由于缺乏對傳統(tǒng)村落價值的認識，或因沒錢維修被空置、倒賣等原因，傳統(tǒng)村落正在遭受有意無意的破壞，村落數(shù)量銳減，民宅破敗現(xiàn)象嚴重，總體現(xiàn)狀不容樂觀。根據(jù)《臨海歷史文化名城保護規(guī)劃》（2012-2020）以及臨海市第三次全國文物普查登記的不可移動文物名錄統(tǒng)計，臨海的傳統(tǒng)村落和歷史建筑正在以大約每年5%的速度遞減?，F(xiàn)存有63個傳統(tǒng)村落和12個傳統(tǒng)街區(qū)列入保護范疇，其中一類（國家級）18個，保存相對完整的僅31個左右，且大多在山區(qū)；歷史建筑近40%已被拆除，一些尚未拆除的也破敗嚴重。

為加快做好保護工作，臨海市組織對全市傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)街區(qū)、典型傳統(tǒng)建筑進行了大規(guī)模普查研究，開展村落建檔、分析研究、定量評價、分等定級等工作，建立了臨海傳統(tǒng)村落檔案，編制出臺了《臨海傳統(tǒng)村落調(diào)研與保護利用策略研究報告》和《臨海市歷史建筑保護規(guī)劃》，明確了全市傳統(tǒng)村落和典型傳統(tǒng)建筑名錄。

二、傳統(tǒng)村落保護的地政難題

1.“一戶一宅、拆舊建新”難題

根據(jù)《臨海市農(nóng)民住宅用地管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，要求村民拆舊建新。大部分傳統(tǒng)村落或歷史建筑年久失修、居住條件惡劣，無法滿足實際需求，原住戶既無力通過修繕自己的老宅改善居住環(huán)境又不能另外安排新宅基地，只能通過拆除老房建新房來改善自身的居住條件，導致部分有價值的歷史古建筑已經(jīng)坍塌或者瀕臨坍塌卻無人問津或者歷史建筑被拆除破壞。

2.“老村保護、新村建設”難題

臨海市傳統(tǒng)村落大部分在偏遠山區(qū)，集體存量建設用地少，傳統(tǒng)村落所屬村集體要想自行對整個村落進行保護開發(fā)，就需要為原住戶尋找合適的新村位置統(tǒng)一安排建房；但大規(guī)模整村搬遷安置涉及建設、國土、林業(yè)等部門，對農(nóng)村新增建設用地指標、新村開發(fā)建設資金等需求壓力巨大。

3.“保護名錄、范圍界定”難題

臨海傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)街區(qū)、典型傳統(tǒng)建筑涉及全市19個鎮(zhèn)（街道），分布范圍廣，類型復雜，一方面對保護名錄的確定及更新需要專家做出評定、審查后予以確定，周期長；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)村落、傳統(tǒng)街區(qū)列為保護的具體范圍界限界定困難，全市雖然已初步形成傳統(tǒng)村落和典型傳統(tǒng)建筑名錄，但無明確的紅線范圍。國土資源部門在用地審批中，如何做到公平公正、有據(jù)可依成為一大難題。

三、當前保護的主要做法

近年來，為積極做好傳統(tǒng)村落和歷史建筑保護工作，在土地管理方面，特別是解決和改善傳統(tǒng)村落和歷史建筑內(nèi)的原住戶居住條件方面臨海市做了積極探索，主要有以下幾個方面。

1.創(chuàng)新管理

2014年，臨海市政府出臺《臨海市規(guī)范農(nóng)民建房管理的意見》。意見提出將列為臨海市傳統(tǒng)村落和歷史建筑的宅基地收歸村集體所有并進行綜合保護，村民可不必拆除原住宅，并可異地重新建房，從而破解由于“一戶一宅、拆舊建新”的規(guī)定限制導致的居住在傳統(tǒng)村落和歷史建筑中的村民既無力修繕又不能另外安排新宅基地的困局。自意見實施以來，共有248間66200平方米涉及傳統(tǒng)村落和歷史建筑保護的宅基地收歸村集體所有后由村集體進行綜合保護，135戶原住戶重新異地建房215間31986平方米。

2.落實指標

近年來，臨海根據(jù)傳統(tǒng)村落保護需求，利用農(nóng)民建房專項指標、農(nóng)村土地綜合整治指標等，優(yōu)先解決傳統(tǒng)村落農(nóng)房安置、基礎設施、公共服務設施等新村建設指標需求。每年在下達全市農(nóng)民建房指標時，對列入臨海市傳統(tǒng)村落保護利用名單的行政村優(yōu)先考慮安排建房指標，目前已先后為東塍鎮(zhèn)嶺根村、江南街道岙底羅村等13個村落實農(nóng)民建房用地指標157畝，真正做到“還利于民，讓民做主”，進一步激發(fā)傳統(tǒng)村落村民自我保護意識。

3.特事特辦

一方面，根據(jù)《臨海傳統(tǒng)村落調(diào)研與保護利用策略研究報告》和《臨海市歷史建筑保護規(guī)劃》，建立全市傳統(tǒng)村落和歷史建筑檔案，形成保護名錄為農(nóng)民建房管理提供審批依據(jù)；另一方面，對未列入保護名錄的傳統(tǒng)村落或歷史建筑確需保護的，由建設規(guī)劃、文廣新、國土及所在鎮(zhèn)（街）組織專家實地踏勘和論證并形成統(tǒng)一意見后，參照列入保護名錄的辦法管理。按照特事特辦的原則，先后組織相關部門對大田街道老街街區(qū)、江南街道岙底羅村、東塍鎮(zhèn)上嶺村等地的實地踏勘，進一步明確保護的范圍界限，為加快辦理原住戶異地建房提供便利。

四、關于今后管理工作的思考

傳統(tǒng)村落和歷史建筑保護既是對文物和歷史文化的保護工作，又是一項涉及民生問題的管理工作，只有做好保護工作，附著于其上的各種文化才能夠得到動態(tài)的保護和傳承。

1.建立完善古村保護開發(fā)管理機制

從市級層面，出臺傳統(tǒng)村落保護的具體管理辦法，落實各有關部門責任義務，制定保護發(fā)展規(guī)劃，確定保護方式，出臺支持政策，建立完善的傳統(tǒng)村落保護和建設開發(fā)管理工作機制，成立傳統(tǒng)村落保護利用工作領導小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關工作，建立政策引導、技術支持、資金整合、考核督導等工作機制。從村級層面，各傳統(tǒng)村落所在村將保護建設工作納入村規(guī)民約，建立以村民自主保護為基礎，按照“一村一議”的方式，明確收回補償標準，收回后保護開發(fā)模式等，從而形成具有本村特色的保護模式。村建筑材料和建筑風貌選擇，做到老村和新村整體風貌一致，統(tǒng)籌發(fā)展的可持續(xù)性。

▲ 王綸故居與東塍鎮(zhèn)嶺根村新村相鄰

3.探索農(nóng)村宅基地有償退出機制

2.做好古村和新村建設的統(tǒng)籌規(guī)劃

雖然目前臨海已逐步形成村集體收回老屋進行綜合保護開發(fā)、原住戶搬遷安置到新村的模式，但老村和新村間的統(tǒng)籌規(guī)劃尚未明確。下階段應從老村和新村的不同發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，統(tǒng)籌定位老村和新村的不同功能，做好兩者的相互銜接。以臨海發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游為契機，一方面做好老村景區(qū)化改造，挖掘老村的歷史文化，加強老村生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)保護，另一方面做好新村的規(guī)劃建設和節(jié)約集約用地，改善村民居住環(huán)境，建設完善旅游方面的基礎服務設施，重點做好新

目前臨海各村集體主要通過與原住戶協(xié)商后簽訂收回協(xié)議，采取無償或少數(shù)資金補償?shù)姆绞?，原住戶退出老建筑交由村集體統(tǒng)一管理。但受現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理存在法律和制度限制，盡管這樣的方式取得了一定成效，但難以實現(xiàn)大的突破與創(chuàng)新。沒有統(tǒng)一的補償標準以及補償資金來源，在實際工作中不論是政府部門還是村集體在古村保護中所需的政策處理難度都較大，不利于整體的開發(fā)保護。下一階段，可以從古村落保護工作的實際情況出發(fā)，進一步探索農(nóng)村宅基地有償退出機制，支持和鼓勵社會資本以捐資、投資、合作開發(fā)等方式參與村落保護利用，積極探索閑置傳統(tǒng)民居掛牌出讓保護利用的新途徑。鼓勵社會各界參與傳統(tǒng)村落保護利用，通過租賃等方式獲取傳統(tǒng)民居使用權，在不破壞原有風貌的前提下，作出傳統(tǒng)村落發(fā)展的新文章。