如何平衡官員財產(chǎn)申報與財產(chǎn)私權(quán)的關(guān)系

柴慧婕

【摘要】從憲法規(guī)定的層面來看，官員首先是中華人民共和國的公民，從而應(yīng)享有公民隱私保護權(quán)。因此，需要建立官員財產(chǎn)申報與財產(chǎn)私權(quán)的平衡關(guān)系，注重全面把握官員財產(chǎn)申報的法治精神、有序合理推進組織生態(tài)文明建設(shè)、建立制度執(zhí)行前的動員和教育機制、借助新媒體工具正確建立輿論導(dǎo)向等方面。在司法實踐中，應(yīng)構(gòu)建全面一體化行政監(jiān)督，明確監(jiān)督職責(zé)、方式，盡早明確申報機制的獨立性，完備體系，落到實處，穩(wěn)步實施。

【關(guān)鍵詞】財產(chǎn)申報 財產(chǎn)私權(quán) 平衡關(guān)系 對策

【中圖分類號】 D26 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.20.022

各國的經(jīng)驗表明，執(zhí)行官員財產(chǎn)申報制度有助于構(gòu)建一種外部監(jiān)管機制，進而規(guī)避官員的道德失范行為。當(dāng)前，我國官員財產(chǎn)申報制度在逐步實施中，取得了一定的積極效果。然而，在“一邊倒”的輿論趨勢下，官員財產(chǎn)申報是否關(guān)注了對官員隱私權(quán)益的保護？盡管官員具有一定的公權(quán)力資源，但從憲法規(guī)定的層面來看，他們首先是中華人民共和國的公民，理應(yīng)享有隱私保護權(quán)。因此，當(dāng)前需要在理論層面理清官員財產(chǎn)申報與財產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系，對執(zhí)法機關(guān)行使執(zhí)法監(jiān)督提出切實可行的建議。

官員財產(chǎn)申報應(yīng)厘清的三個問題

申報義務(wù)的邊界問題。社會輿論對貪官污吏的聲討，可以作為擴大官員財產(chǎn)申報信息發(fā)布范圍的理由，但我們更應(yīng)注重從組織層面及制度層面探究官員財產(chǎn)申報的義務(wù)邊界。官員比非官員多出的這項義務(wù)表明，這是他們擁有公權(quán)力資源的一種交換條件。在責(zé)權(quán)利對等原則下，他們將自身的私產(chǎn)信息向組織發(fā)布，也體現(xiàn)出組織對他們擁有相應(yīng)公權(quán)力資源的資格審查。由此，官員申報義務(wù)的出發(fā)點應(yīng)界定為一種資格審查和確保自身廉潔的宣誓，借以達到約束和規(guī)范其行為的有效方式。當(dāng)前，官員財產(chǎn)申報制度已經(jīng)成為法治國家普遍實行的一種極具約束力的防腐反腐制度。①

申報信息的歸口問題。財產(chǎn)申報制度最早起源于240多年前的瑞典，在西方被稱為“陽光法案”，我國臺灣地區(qū)稱之為“烈日法案”。財產(chǎn)申報制度是指在法定范圍內(nèi)對自己的財務(wù)狀況進行申報并接受監(jiān)督，以證明自己任職期間所有經(jīng)濟收入合法的一項法律制度，具體包括有關(guān)財產(chǎn)申報、登記和公布。

當(dāng)前有人提到，官員財產(chǎn)申報只是針對黨組織而不是全社會，這樣就使得官員的財產(chǎn)申報不具有公信力。筆者認為，現(xiàn)階段官員財產(chǎn)申報信息的歸口，直接根源于官員財產(chǎn)申報的義務(wù)邊界，同時也根源于官員的責(zé)權(quán)利對等原則。但在實踐中存在著一個誤區(qū)，即官員在進行財產(chǎn)申報時有擴大申報范圍的趨勢，如將配偶、子女的財產(chǎn)狀況一同申報。對此需要注意，盡管財產(chǎn)申報擴大的目的在于防止裙帶關(guān)系的產(chǎn)生，但這又有侵犯公民隱私之嫌。這方面在《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定（試行）》）中有諸多完善之處，其中提出，中央紀(jì)委、中央組織部對領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財產(chǎn)報告可以核查。②

申報信息的認定問題。在無罪推論下，組織應(yīng)認定官員財產(chǎn)申報中“形式要件”的有效性和真實性，但這卻在現(xiàn)階段的反腐倡廉中被社會輿論所誤讀。在當(dāng)前社會貧富差距較大的形勢下，社會輿論對官員的不信任感由來已久。特別是隨著近年來反腐力度的不斷加大，“官員”一詞在部分民眾心里已經(jīng)臉譜化。由于《規(guī)定（試行）》是由中共中央組織部、中共中央紀(jì)律檢查委員會頒布的，屬于政策層面，局限了公眾對該制度的知曉程度，也因此阻礙了其監(jiān)督力度，導(dǎo)致相應(yīng)的權(quán)威性缺乏。在此背景下，加強對財產(chǎn)申報信息認定的權(quán)威性和公信力，則是今后黨委組織需要著力建設(shè)的重點。

官員財產(chǎn)申報與財產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系分析

以上三方面問題的分析，為我們認識官員財產(chǎn)申報提供了理性視野，也為我們尋找兩者的平衡關(guān)系創(chuàng)造了條件。

申報邊界與財產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系。從基礎(chǔ)理論出發(fā)來認識“財產(chǎn)私權(quán)”，應(yīng)當(dāng)包括財產(chǎn)所有權(quán)，以及由此衍生出的財產(chǎn)處置權(quán)、財產(chǎn)收益權(quán)等。財產(chǎn)私權(quán)賦予了官員決定是否發(fā)布財產(chǎn)信息的權(quán)利，而這種權(quán)利實質(zhì)就是公民所享有的“隱私權(quán)”。協(xié)調(diào)申報邊界與財產(chǎn)私權(quán)的關(guān)系，需要明確三個方面：首先，全面申報。不僅申報存款、房產(chǎn)等常規(guī)財產(chǎn)，如果擁有海外財產(chǎn)同樣需要申報。此外，還有直系親屬名下的財產(chǎn)相關(guān)狀況，都應(yīng)全面申報。其次，公開申報。申報必須要公開，如果得不到公眾的認可，財產(chǎn)申報只是虛名而已。最后，具備方便查閱性③。申報的信息對社會公開后，普通群眾也可以查閱，這樣才不違背制度的初衷。此外，還有學(xué)者認為，財產(chǎn)申報的內(nèi)容主要包括但不限于動產(chǎn)、船舶、汽車及航空器，對于外幣、有價證券及其他債權(quán)、債務(wù)及對外之投資都應(yīng)劃定一定金額范疇④。官員需要通過發(fā)布財產(chǎn)信息來作為獲得公權(quán)力資源的交換條件，并以此信息來宣誓自身的廉潔奉公。由此，申報的邊界應(yīng)嚴(yán)格界定在他們的私有財產(chǎn)范圍內(nèi)。從隱私權(quán)的相關(guān)法律角度分析，只要官員財產(chǎn)申報制度能盡可能完善具體范疇，并做到對相關(guān)信息的合理化管理，申報邊界與財產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系是可以實現(xiàn)的。

申報歸口與財產(chǎn)私權(quán)之間的平衡關(guān)系。雖然官員以發(fā)布財產(chǎn)信息作為獲得公權(quán)力資源的交換條件，但官員財產(chǎn)信息的擴散性與官員任期的有限性之間卻存在著矛盾。也就是說，即使官員財產(chǎn)信息屬于合規(guī)范疇，但財產(chǎn)信息的發(fā)布必然會在相對封閉的圈子中形成信息共振。同時，這一影響并不會因官員任期的結(jié)束而消失。特別是在我國人際社會的特征下，這種微妙的影響所累積釋放出的負面因素是不可低估的。總之，財產(chǎn)申報歸口管理必須嚴(yán)格，從而杜絕信息失密情況的發(fā)生。這與“陽光信息化”的申報要求之間必然存在微妙的平衡關(guān)系。

財產(chǎn)私權(quán)意味著產(chǎn)權(quán)具有完全的封閉性，這一特質(zhì)決定了組織對官員所提交的形式要件應(yīng)給予認可。即使有輿論對部分官員的財產(chǎn)信息表示質(zhì)疑，在沒有獲得確鑿證據(jù)之前仍不得隨意更改評價。

建立平衡關(guān)系的幾個難點問題

我們需要意識到，建立平衡關(guān)系需要突破諸多難點問題，以下三個方面尤其需要引起足夠重視。endprint

組織生態(tài)問題。若要建立起財產(chǎn)申報與財產(chǎn)私權(quán)的平衡關(guān)系，需要黨組織的制度保障。只有在制度保障下，才能避免出現(xiàn)申報范圍擴大、申報信息失密和更換申報認定的事件發(fā)生。目前，在某些黨委組織中仍存在著人治痕跡，即以“黨委領(lǐng)導(dǎo)”為幌子而大行“一言堂”。因此，在建立二者平衡關(guān)系的同時，還需要優(yōu)化組織生態(tài)，將官員財產(chǎn)申報活動納入正常的軌道上。

同時，在行政監(jiān)督的過程中還存在權(quán)責(zé)模糊、監(jiān)督者不夠獨立、缺乏權(quán)威性等問題，從而導(dǎo)致行政監(jiān)督形同虛設(shè)。在具體的司法實踐中，監(jiān)督權(quán)與行政管理權(quán)相混和，導(dǎo)致在某種程度上作為行政領(lǐng)導(dǎo)的官員在申報財產(chǎn)時，既是申報人，又是被監(jiān)督者，結(jié)果可想而知，行政監(jiān)督并不能發(fā)揮它應(yīng)有的職能。

官員心態(tài)問題。黨的十八大以來，中央反腐力度不斷加強，在“老虎”和“蒼蠅”一起打的高壓態(tài)勢下，各地、各級官場都產(chǎn)生了極大的震動，深刻影響到各級官員的職場心理感受和職業(yè)預(yù)期。隨著申報制度的執(zhí)行，勢必導(dǎo)致心存“聯(lián)想”的一些官員出現(xiàn)或多或少的失范行為。為此，對官員進行心理干預(yù)和思想政治教育，則是當(dāng)前各級黨組織需要開展的工作。在具體問題上，需要正視財產(chǎn)申報這一制度的初衷，并認識到它與私有財產(chǎn)受法律保護并不沖突，財產(chǎn)受保護的前提應(yīng)是正當(dāng)合法收入及投資收益。

輿論引導(dǎo)問題。輿論引導(dǎo)包括組織內(nèi)部的輿論引導(dǎo)和社會的輿論引導(dǎo)，其中如何借助新媒體工具來引導(dǎo)社會輿論則是關(guān)鍵。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，人們針對黨政工作人員及其行為有了更及時、更便捷的監(jiān)督。若是社會輿論缺乏有效的正面引導(dǎo)，這勢必將干擾黨委組織對官員財產(chǎn)申報信息的認同感，也勢必會對官員帶來不必要的心理負擔(dān)。如果“官員”成為了“高?！甭殬I(yè)，那么他們又怎能安心為人民服務(wù)呢？

對策及展望

擇機出臺相關(guān)規(guī)范、法規(guī)。廣大民眾對官員財產(chǎn)申報制度有著強烈呼聲及較高的期望值，反腐也是當(dāng)前國家新形勢下的重要問題，所以我們應(yīng)當(dāng)積極推進制度體系的規(guī)范化，在全國各級機關(guān)進行普及。正如全國人大代表韓德云講到的：“中央已經(jīng)明確，路徑也非常清楚，先從黨內(nèi)做起，然后再全面鋪開，全面從嚴(yán)?！?/p>

首先，合理確定財產(chǎn)申報的主體范圍，與刑法有關(guān)“貪污賄賂罪”“巨額財產(chǎn)來源不明罪”相適應(yīng)。目前，主體范疇問題還有一定爭議，要根據(jù)職務(wù)性質(zhì)及涉腐風(fēng)險大小來確定是否應(yīng)延伸至親屬財產(chǎn)。為嚴(yán)密法網(wǎng)，縣（處）級以上干部，公檢法及各類在職公務(wù)員或離休后合理年限內(nèi)，均有申報必要。

其次，申報的財產(chǎn)范圍不僅應(yīng)包括靜態(tài)的財產(chǎn)，也應(yīng)包括動態(tài)財產(chǎn)，比如股票等投資行為下的收益及支出。負責(zé)登記財產(chǎn)申報的機關(guān)應(yīng)嚴(yán)格管理，防止信息泄露侵犯隱私權(quán)，尤其要注意完善申報內(nèi)容的檔案管理，包括接送移轉(zhuǎn)制度。

完善監(jiān)督環(huán)節(jié)。一是進一步捋順現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督職能，關(guān)注監(jiān)督與被監(jiān)督問題，規(guī)范監(jiān)察機關(guān)公職人員的財產(chǎn)申報；二是充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，適當(dāng)激勵民眾監(jiān)督，這也是借鑒國外成功經(jīng)驗的一方面。

此外，建立獨立的受理與審查機構(gòu)。比如明確層級職能，進行對應(yīng)申報登記；對于高層級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的申報，可以由專設(shè)機構(gòu)負責(zé)。這樣就形成一條由上而下獨立完善的體系進行受理及審查，有利于構(gòu)建社會公信力與私有權(quán)利的私密性保護之間的平衡關(guān)系。最后，司法機關(guān)作為補充行政監(jiān)督，應(yīng)針對涉及刑法等相關(guān)法律法規(guī)問題進行更加規(guī)范全面的執(zhí)法取證。

增強懲處力度。目前，由于責(zé)任追究制度欠缺，導(dǎo)致監(jiān)督效果降低。對于那些不配合的人員，例如不報、虛假隱瞞等情形，進行相應(yīng)處分；情節(jié)嚴(yán)重者甚至可以免去職務(wù)。此外，可以借鑒國外經(jīng)驗，等待時機成熟之時立法設(shè)立相關(guān)罪名進行懲戒，從而將行為人的申報責(zé)任劃入法律層面，做到有法可依，依法監(jiān)督。

（本文系河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目部門法學(xué)專項“官員財產(chǎn)申報的實踐路徑和機制構(gòu)建”的階段性成果，項目編號為：2015BFX018）

注釋

①黎慈：《阿勒泰官員財產(chǎn)申報制度的辯證反思及其啟示》，《桂海論叢》，2009年第5期。

②殷國偉、葉翠：《試論我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的立法及完善》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》，2010年第2期。

③李滿春：《官員財產(chǎn)申報離立法還有多遠》，《檢察日報》，2009年3月1日。

④何家弘：《探索有中國特色的官員財產(chǎn)公開制度》，《南方都市報》，2009年11月8日。

參考文獻

張琪，2015，《我國官員財產(chǎn)申報制度實施的阻力及對策》，《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》，第7期。

劉再春，2015，《廣東官員財產(chǎn)申報的實踐探索和對策探析》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報》，第1期。

李恩俠，2010，《出臺“官員財產(chǎn)申報制度”遭遇的困境與對策》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》，第1期。

責(zé) 編/戴雨潔endprint