對(duì)環(huán)境群體性事件法律治理的解釋

裴文杰

摘 要：近年來(lái)，環(huán)境群體性事件成為社會(huì)各界普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。環(huán)境群體性事件的法律治理首先要對(duì)其發(fā)生原因和治理困境進(jìn)行解釋。傳統(tǒng)環(huán)境維權(quán)話語(yǔ)下，企業(yè)是具有“原罪”的污染者、政府是污染企業(yè)的“幫兇”、公眾運(yùn)動(dòng)是正義的抗?fàn)?，這三個(gè)預(yù)設(shè)對(duì)環(huán)境群體性事件的發(fā)生原因進(jìn)行靜態(tài)、先驗(yàn)的歸因，忽視了對(duì)中國(guó)復(fù)雜社會(huì)事實(shí)的考慮。傳統(tǒng)維權(quán)話語(yǔ)下的治理對(duì)策建立在“國(guó)家--社會(huì)”關(guān)系基礎(chǔ)上，并不符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)，信息公開(kāi)、公眾參與以及司法救濟(jì)等治理措施在環(huán)境群體性事件中并未發(fā)揮出所期望的功能。

關(guān)鍵詞：環(huán)境群體性事件；環(huán)境維權(quán)話語(yǔ)；治理困境

1 對(duì)環(huán)境群體性事件產(chǎn)生原因的解釋

1.1 對(duì)企業(yè)行為的理解

在環(huán)境維權(quán)話語(yǔ)中，企業(yè)是具有“原罪”的污染制造者，是侵害公民權(quán)利的罪魁禍?zhǔn)?。必須承認(rèn)，在環(huán)境違法行為大量存在的當(dāng)代中國(guó)，對(duì)企業(yè)這一道德預(yù)設(shè)具有一定合理性。但在環(huán)境群體性事件中，認(rèn)為引起抗議的項(xiàng)目及企業(yè)行為必然“侵害公民權(quán)利”是過(guò)于狹隘和絕對(duì)化的理解。因?yàn)榭紤]到環(huán)境決策的復(fù)雜性和生態(tài)環(huán)境的整體性，上述群體性事件中對(duì)企業(yè)興建項(xiàng)目的抵制反而更可能對(duì)區(qū)域整體性環(huán)境目標(biāo)造成損害，這一事實(shí)往往為環(huán)境維權(quán)話語(yǔ)所遮蔽。

1.2 對(duì)政府行為的理解

在主流維權(quán)話語(yǔ)中，地方政府出于政績(jī)考慮或被企業(yè)所“俘獲”而成為污染企業(yè)的“幫兇”，也就是所謂的“政經(jīng)一體化”機(jī)制。但是，在當(dāng)前的環(huán)境群體性事件中，政府行為的形態(tài)非常復(fù)雜，絕非單一的“幫兇”所能概括。在當(dāng)代中國(guó)的環(huán)境保護(hù)場(chǎng)域中，地方政府并非一定是“環(huán)境維權(quán)”框架中預(yù)設(shè)的“幫兇”，也可能是有心辦好事卻不被理解的“家長(zhǎng)”，在特定條件下，也存在與公眾成為“伙伴”、采取特定的策略而實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的可能性。

1.3 對(duì)公眾行為的理解

公眾“維權(quán)”的法律基礎(chǔ)為何？從環(huán)境群體性事件經(jīng)常出現(xiàn)的口號(hào)中似乎可以認(rèn)為公眾所主張的是生存權(quán)、健康權(quán)等集體人權(quán)。環(huán)境群體性事件中公眾所主張的“權(quán)利”，更多是公眾基于權(quán)利話語(yǔ)強(qiáng)勢(shì)地位而選擇的一種斗爭(zhēng)策略，并不是一種規(guī)格性的表達(dá)與主張。從社會(huì)學(xué)角度解讀，“機(jī)會(huì)主義的麻煩制造者”是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)抗?fàn)幍幕咎卣鳎纯範(fàn)幷咭浴坝杏谩睘闃?biāo)準(zhǔn)采取不同的抗?fàn)幉呗?，表現(xiàn)出典型的實(shí)用主義態(tài)度。

2 環(huán)境群體性事件目前的困境

2.1 信息公開(kāi)中的“宣傳悖論”

在環(huán)境維權(quán)話語(yǔ)中，政府往往習(xí)慣于“暗箱操作”，在信息公開(kāi)上存在延遲與不足，這忽略了復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情景。

（1）從發(fā)生學(xué)的角度看，當(dāng)前“預(yù)防性”環(huán)境群體性事件的誘因并不是“權(quán)利受損”，而是公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的本能抗拒。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知往往受到非理性心理因素的影響，存在兩個(gè)極端：對(duì)不起眼的危險(xiǎn)，公眾往往“反應(yīng)不足”；對(duì)概率低但社會(huì)影響大的極端信息，公眾往往“反映過(guò)度”。在目前的環(huán)境群體性事件中，政府并不必然隱瞞或延遲提供信息，但公眾針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息變現(xiàn)出的恐懼心理和“反應(yīng)過(guò)度”現(xiàn)象，使政府信息公開(kāi)陷入左右為難的“宣傳悖論”。

（2）從行為策略上看，簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)、認(rèn)為“公開(kāi)信息越多越好”并不一定達(dá)成可欲的結(jié)果。從目前我國(guó)政府信息公開(kāi)的現(xiàn)狀來(lái)看，各級(jí)政府普遍采取形式化的信息公開(kāi)策略，以信息公開(kāi)的數(shù)量來(lái)化解相應(yīng)的社會(huì)壓力。在極端化的社會(huì)輿論和“保障公眾知情權(quán)”的雙重壓力下，政府作為一個(gè)具有自身利益和行為邏輯的團(tuán)體，更可能采取相應(yīng)的策略性行為予以應(yīng)對(duì)：一是對(duì)公眾高度敏感的詞語(yǔ)進(jìn)行技術(shù)處理，大幅度降低其辨識(shí)度，避免社會(huì)輿論的集中爆發(fā)；二是充分利用自由裁量權(quán)，最大限度地降低有效信息量。此時(shí)，基于“收益最大化”邏輯的政府宣傳（信息發(fā)布）就難以取得良好效果，反而會(huì)強(qiáng)化“鄰避”心態(tài)。

2.2 公眾參與的困境

在環(huán)境維權(quán)話語(yǔ)中，公眾參與具有天然的合法性。但有必要指出的是，權(quán)利話語(yǔ)支配下的“公眾參與”單純從公眾角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大公眾參與范圍、加大公眾參與力度”，無(wú)法回應(yīng)具體的實(shí)踐問(wèn)題，反而可能使其自身陷入困境。

（1）公眾參與并不必然導(dǎo)致理性的結(jié)果并增進(jìn)公共利益。作為一項(xiàng)程序性制度，公眾參與的本意在于為利益相關(guān)方提供一個(gè)對(duì)話、交流并達(dá)成共識(shí)的平臺(tái)，形成“公共理性并體現(xiàn)在政府決策之中。通過(guò)“協(xié)商民主”取得理性決策的前提在于公民參與的平等。但這一點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中并不能保證得到實(shí)現(xiàn)，往往導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)一方對(duì)結(jié)果的控制與操弄，造成“既不協(xié)商，也不民主”的后果。

（2）權(quán)力話語(yǔ)不能有效促進(jìn)公眾參與的制度設(shè)計(jì)?！皵U(kuò)大公眾參與范圍，加大公眾參與力度”環(huán)境維權(quán)話語(yǔ)中公眾參與制度的核心，但是這兩點(diǎn)無(wú)法回應(yīng)復(fù)雜的實(shí)踐難題。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，公眾參與應(yīng)鼓勵(lì)更多的人積極參與。但單純強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大范圍”缺乏可操作性，即如何界定公眾的范圍？這里的公眾是項(xiàng)目所在地的公眾，還是所有受益于或者受損與該項(xiàng)目的公眾？

2.3 司法救濟(jì)的局限

如前所述，目前環(huán)境群體性事件屬于公眾針對(duì)可能風(fēng)險(xiǎn)的“事先預(yù)防性”集體行動(dòng)，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，公眾和政府（專家）各執(zhí)一詞，具有明顯的差異。此時(shí)，司法權(quán)面對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題是：正對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)決策，法院能否進(jìn)行有效的司法審查？這涉及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中國(guó)家權(quán)力的分工問(wèn)題。一般而言，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷時(shí)擁有不受法院審查的“判斷余地”，以充分發(fā)揮其靈活性來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。從功能比較的角度，可以解釋為：在技術(shù)性較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的“專業(yè)性優(yōu)勢(shì)”比法院的“中立性優(yōu)勢(shì)”更為可取。由此，行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷具有一定優(yōu)先性，法院應(yīng)當(dāng)充分尊重行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)決策。

但也必須指出，為避免行政決定的恣意，行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)決策領(lǐng)域并不能享有絕對(duì)的自由，法院應(yīng)主要對(duì)行政程序問(wèn)題進(jìn)行審查。因此，風(fēng)險(xiǎn)決策的司法審查重要限定在行政程序領(lǐng)域，如環(huán)境信息是否公開(kāi)、是否依法進(jìn)行公眾參與等。根據(jù)我國(guó)法律體系，在環(huán)境群體性事件中，公眾提起訴訟的主要法律渠道是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與程序。目前，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度存在參與方式可替代、缺乏反饋性機(jī)制等重大問(wèn)題，規(guī)范內(nèi)涵不足。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》盡管用專章規(guī)定了信息公開(kāi)與公眾參與問(wèn)題，相關(guān)規(guī)定有所進(jìn)步，但也不足以從根本上改變環(huán)評(píng)制度的上述弊端。在這一制度結(jié)構(gòu)中，即使法院認(rèn)定政府行政決策的程序存在瑕疵，也難以在實(shí)體層面直接“叫?！苯ㄔO(shè)項(xiàng)目。這種“勝訴”就不符合公眾的心理預(yù)期，無(wú)助于問(wèn)題的解決?？梢哉f(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)決策的內(nèi)在特質(zhì)和當(dāng)代中國(guó)的復(fù)雜語(yǔ)境，共同決定了司法機(jī)關(guān)在此問(wèn)題上能夠發(fā)揮的空間極為有限。

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