選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)政策至關(guān)重要

吳敬璉

去年林毅夫、張維迎兩位教授在北大有一場(chǎng)引起了學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界、政界廣泛關(guān)注的關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論，這場(chǎng)討論影響很大。這是一個(gè)非常重要的問(wèn)題，采取什么樣的產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)能不能持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)政策有不同類型，不可一概而論

一概否定產(chǎn)業(yè)政策或者一概肯定產(chǎn)業(yè)政策的人，其實(shí)都沒(méi)有注意到，我們現(xiàn)在討論的產(chǎn)業(yè)政策是有不同類型的。因此，有些人心目中想到的產(chǎn)業(yè)政策是指20世紀(jì)80年代主要從日本和韓國(guó)引進(jìn)的那種產(chǎn)業(yè)政策，或者叫做日本在五、六十年代所采取的那種產(chǎn)業(yè)政策。其實(shí)，這只是產(chǎn)業(yè)政策的一種主要類型。

日本產(chǎn)業(yè)政策，是日本過(guò)去戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)計(jì)經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)，也是五六十年代一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家的助推，當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策主要是兩種——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策，其中最重要的是前者。核心內(nèi)容就是“運(yùn)用財(cái)政、金融、外貿(mào)等政策工具和行政指導(dǎo)的手段，有選擇地促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)或者某些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)的改組，抑制其他產(chǎn)業(yè)的同類活動(dòng)”。用我們現(xiàn)在的話來(lái)講就叫做“有保有壓，選擇產(chǎn)業(yè)”。所以這種產(chǎn)業(yè)政策后來(lái)就被叫做“選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”。

1973年，日本第一次石油危機(jī)時(shí)，石油價(jià)格猛漲，發(fā)生了長(zhǎng)達(dá)四年時(shí)間的經(jīng)濟(jì)衰退，從20世紀(jì)60年代10%以上的年均增長(zhǎng)率下降到負(fù)增長(zhǎng)，這個(gè)時(shí)候，許多日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家就對(duì)產(chǎn)業(yè)政策提出了懷疑。他們并不否定產(chǎn)業(yè)政策，而是根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在市場(chǎng)失靈的情況之下，也應(yīng)該靠政府的干預(yù)來(lái)彌補(bǔ)、補(bǔ)充市場(chǎng)失靈，來(lái)提升市場(chǎng)的功能。后來(lái)，日本的產(chǎn)業(yè)政策就開(kāi)始從選擇性的產(chǎn)業(yè)政策向提升市場(chǎng)功能的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。這些日本的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提醒要注意三個(gè)問(wèn)題。

第一，是要正確地判斷市場(chǎng)在什么情況下出現(xiàn)了真的失靈，需要政府進(jìn)行干預(yù)。這對(duì)我們很有啟發(fā)，從我們引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策以來(lái)，存在把市場(chǎng)失靈泛化的傾向。有一些說(shuō)法很明顯是誤讀的，比如把市場(chǎng)失靈說(shuō)成是市場(chǎng)天然的缺陷，這就等于把市場(chǎng)失靈泛化了，使得政府合理的干預(yù)就變成了沒(méi)有界限的干預(yù)。

第二，是要針對(duì)不同的市場(chǎng)失靈應(yīng)該采取不同的政策措施。

第三，是要認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)失靈需要政府干預(yù)的時(shí)候，還要注意，政府干預(yù)也是會(huì)失靈的，這就需要權(quán)衡。有時(shí)候，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而采取市場(chǎng)干預(yù)措施，造成的損害比市場(chǎng)失靈造成的損害還要大。這就需要在制定政策的時(shí)候，采取各種各樣的辦法，使得收益最大、損失最小。

產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展與完善是一個(gè)艱難的過(guò)程

從1987年我國(guó)正式引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策以來(lái)，我們也經(jīng)歷了一個(gè)探索實(shí)踐的過(guò)程。這里特別值得注意的是，當(dāng)時(shí)擔(dān)任國(guó)家計(jì)委產(chǎn)業(yè)規(guī)劃司副司長(zhǎng)的劉鶴，他長(zhǎng)期做產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃和執(zhí)行的工作，在1995年寫(xiě)了一篇論文，非常明確地提出，應(yīng)當(dāng)用功能性的產(chǎn)業(yè)政策來(lái)逐步替代差別化的產(chǎn)業(yè)政策（劉鶴把選擇性產(chǎn)業(yè)政策叫做差別化產(chǎn)業(yè)政策）。他說(shuō)變革的主要內(nèi)容是：“逐步淡化傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下差別對(duì)待不同產(chǎn)業(yè)的色彩，以增強(qiáng)其產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，反對(duì)壟斷、保持競(jìng)爭(zhēng)和廣泛提供信息等原則來(lái)支持產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，通過(guò)提供信息、建立市場(chǎng)秩序等方式，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)功能的內(nèi)容，將成為新的產(chǎn)業(yè)政策的主要特征?！边@段話我覺(jué)得說(shuō)得非常深刻，而且是切中時(shí)弊。可是要做到這一點(diǎn)是很不容易的。因?yàn)檫@個(gè)轉(zhuǎn)變不但跟人們?cè)械挠^念相沖突，而且涉及到有關(guān)主體的利益。

比如1973年，日本的石油危機(jī)以后很多人的思想就開(kāi)始轉(zhuǎn)變，而且他們反對(duì)日本選擇性產(chǎn)業(yè)政策，特別是學(xué)界的力量很強(qiáng)大，但改變?nèi)匀徊蝗菀?。因?yàn)檫@些力量都是年輕一代的，受過(guò)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)教育的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)缀醵汲钟邢嗤囊庖?jiàn)，但是又跟老一代的經(jīng)濟(jì)學(xué)家沒(méi)法達(dá)成一致，而老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家都是日本經(jīng)濟(jì)學(xué)界的“大佬”，很有地位。

我親身經(jīng)歷的案例就是日本利用產(chǎn)業(yè)政策支持開(kāi)發(fā)模擬式高清電視的失敗導(dǎo)致的最后失敗。當(dāng)時(shí)各國(guó)都在開(kāi)發(fā)高清電視，日本通產(chǎn)省和日本廣播公司NHK研究后選定了模擬式的技術(shù)路線。模擬式的方法確實(shí)有優(yōu)勢(shì)，比如只要加強(qiáng)掃描密度，清晰度馬上就提高了，果然也首先取得了成功。但是模擬式電視機(jī)也有兩個(gè)缺點(diǎn)，首要的缺點(diǎn)是創(chuàng)送流程復(fù)雜，成本高——因?yàn)樗鼈鞑サ臅r(shí)候不能用數(shù)字信號(hào)，是模擬式的波傳播進(jìn)來(lái)，接收以后變成數(shù)字，處理完以后再轉(zhuǎn)化成模擬波。

這個(gè)時(shí)候，美國(guó)非常擔(dān)心，因?yàn)槊绹?guó)不是由哪個(gè)政府機(jī)構(gòu)來(lái)選定技術(shù)路線的，而是各家自己搞自己的，于是在1990年出現(xiàn)了數(shù)字電視的苗頭，但是因?yàn)閿?shù)據(jù)量大，也比較復(fù)雜。就這樣，日本太注重短期利益，所以大量的產(chǎn)業(yè)政策都去支持開(kāi)發(fā)性研究，而不注意基礎(chǔ)性研究，而美國(guó)的基礎(chǔ)研究比日本強(qiáng)得多。通過(guò)基礎(chǔ)性研究，也就是說(shuō)算法的研究，美國(guó)解決了信號(hào)的壓縮和解壓縮問(wèn)題。當(dāng)信號(hào)的壓縮和解壓縮問(wèn)題解決以后，傳輸就不成問(wèn)題了。所以，日本便吃了一個(gè)大敗仗，舉國(guó)之力投資搞的模擬式高清電視全部打了水漂。

前不久，清華產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境治理研究所請(qǐng)日本嘉賓來(lái)講，在90年代后，日本的政府對(duì)于強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策，消除政府選擇性干預(yù)的影響所做的工作。他們說(shuō)日本的四任首相都致力于消除舊體制和產(chǎn)業(yè)政策的負(fù)面影響，來(lái)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策，但是到現(xiàn)在并沒(méi)有完全成功，這個(gè)事情非常艱巨。實(shí)際上也是這樣，剛才講到劉鶴在1995年就提出了這個(gè)問(wèn)題，這種意見(jiàn)學(xué)界很多人都覺(jué)得非常對(duì)，說(shuō)的很準(zhǔn)，但是進(jìn)展起來(lái)非常的困難。

選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)政策是至關(guān)重要的事情

改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高效率具體的表現(xiàn)，就是“三去一降一補(bǔ)”，“三去一降一補(bǔ)”有兩種辦法去實(shí)現(xiàn)，一種辦法是用行政的干預(yù)、有選擇地去扶植一些產(chǎn)業(yè)、抑制另外一些產(chǎn)業(yè)；另外一種辦法，就通過(guò)提升市場(chǎng)的作用、通過(guò)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。我們的這項(xiàng)工作已經(jīng)進(jìn)行了兩年多，今后也是我們經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)核心部分，但是選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)政策去實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)，這是一個(gè)至關(guān)重要的事情。

現(xiàn)在很有必要加快產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，怎么樣進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型呢？

第一，要認(rèn)真總結(jié)30年來(lái)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。改進(jìn)的方向已經(jīng)非常明確，我們要沿著這個(gè)方向去做——要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用，更好地發(fā)揮政府的作用。政府的職責(zé)是什么呢？政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。

在我們現(xiàn)實(shí)的條件下，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的要點(diǎn)就在于處理產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策之間的關(guān)系，一定要改變過(guò)去所提出過(guò)的政府經(jīng)濟(jì)政策的中心就是產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策只是競(jìng)爭(zhēng)政策的輔助。所以，我們要確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)型的要點(diǎn)就在于，從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)。

第二，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型很重要的前提是，要按照黨中央決定的方向，充分吸取中外關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策研究的成果。采取什么樣的產(chǎn)業(yè)政策？怎么來(lái)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策？一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個(gè)非常重要的課題，有許多好的成果值得吸取。

比如，羅德里克有一本書(shū)《相同的經(jīng)濟(jì)學(xué)，不同的政策處方》里講，現(xiàn)在不是要否定產(chǎn)業(yè)政策，也不是要制定更多的產(chǎn)業(yè)政策，而是要有更好的產(chǎn)業(yè)政策。他提出一個(gè)問(wèn)題叫“信息的外部性”，即對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，有一個(gè)市場(chǎng)失靈，就是因?yàn)樗茈y取得產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向什么方向發(fā)展的信息，這個(gè)信息的取得是有外部性的，拿到正確的信息是需要付出成本的，要消除這個(gè)外部性，政府其實(shí)可以做很多工作。

第三，這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是政府要做到有所為、有所不為。許多方面不應(yīng)該用行政方法介入，而有些方法能夠提升市場(chǎng)的功能，能夠強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，政府還有很多事情可做。endprint