全民健身背景下公共體育服務資源配置研究

劉旭東，曾 強，蘇 欣

全民健身背景下公共體育服務資源配置研究

劉旭東1，曾 強2，蘇 欣2

如何配置公共體育服務資源關(guān)系到政府購買公共體育服務的質(zhì)量和績效，關(guān)系到我國全民健身戰(zhàn)略實施的進程。因此，結(jié)合“全民健身”解決公共體育服務資源配置中存在的問題具有重要意義。采用文獻資料、專家訪談等研究方法，分析目前公共體育服務配置中存在的諸如指導性文件不完善、模式陳舊、社會組織力量薄弱、服務配置地區(qū)差異大、缺乏專門的財政資金保障、績效評估體系不完善、供給主體單一的問題，相應提出了加強相關(guān)法規(guī)制度建設、構(gòu)建多元化的購買模式、扶持壯大體育社會組織、構(gòu)建各地區(qū)相互扶持的伙伴關(guān)系、設立專項財政資金、建立科學的績效評估體系、引進多元供給主體的合理性對策。

全民健身；公共體育服務；資源配置

隨著全民建身事業(yè)的蓬勃發(fā)展，人們的體育需求日益增長，呈現(xiàn)出多樣化趨勢，公共體育服務配置不均衡便成為亟待解決的課題。為此，我國出臺了《體育法》為群眾享受體育鍛煉的權(quán)力保駕護航；制訂了《全民健身計劃綱要》，指導政府為群眾設計系統(tǒng)科學的健身計劃；頒布了《國家基本公共體育服務體系“十二五規(guī)劃”》《全民健身計劃(2016—2020)》等法規(guī)文件，為公共體育服務和全民健身事業(yè)提供政策法規(guī)支持和理論指導。2017年1月16日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家體育局等部門《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》(國辦發(fā)[2015]37號)，其中公益性文化體育購買目錄有38項[1]，但是在實施過程中，政府購買公共體育服務暴露出部分地區(qū)公共體育服務資源閑置、利用不充分、部分地區(qū)供不應求等問題，因此，研究公共體育服務配置中存在的問題，并提出合理性建議勢在必行。本文針對公共體育服務資源配置存在的問題做了深入地分析，并提出合理性的建設策略，旨在為早日構(gòu)建科學的公共體育服務資源配置體系增加理論基礎(chǔ)，為政府購買公共體育服務事業(yè)貢獻微薄之力。

1 全民健身的背景及相關(guān)概念界定

1.1 全民健身的背景

為了全面提升國民身體素質(zhì)，增進國民身體健康，促進社會和諧、健康、可持續(xù)發(fā)展，我國于1995年通過了首部《體育法》，并頒布了《全民健身計劃綱要》，全民健身、公共體育從此與群眾的日常生活建立了緊密的聯(lián)系?！度窠∩碛媱澗V要》以全國人民為實施對象，以青少年和兒童為重點，努力實現(xiàn)體育與國民經(jīng)濟和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高中華民族體質(zhì)與健康水平，基本建成具有中國特色的全民健身體系。2015年，國務院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，將全民健身上升為國家戰(zhàn)略。目前“全民健身”已經(jīng)成為社會潮流，提出了“天天健身，天天快樂”“好體魄，好生活”“全民健身，你我同行”的口號，形成了參加體育鍛煉的熱潮。

1.2 公共體育服務的概念

“公共體育服務”也有學者稱之為“體育公共服務”。公共體育服務是指：公共體育組織和公共體育服務人員為社會公眾的體育活動所提供的體育產(chǎn)品和體育勞務[2]。“實物形態(tài)”的體育產(chǎn)品和“非實物形態(tài)”的體育勞務，都是以“體育勞動成果”為服務內(nèi)容服務產(chǎn)品，兩者結(jié)合構(gòu)成體育服務，以此向社會體育公眾提供“以服務形式存在的消費品，以滿足其欣賞和健身需要”[3]。公共體育服務具有以下幾個特點：普遍性：面向社會全體公民普遍的公共體育服務，能被社會每一個公民所享有。公平性：社會的公平與平等是公共體育服務得以提供的重要前提條件。動態(tài)性：隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，公共體育服務呈現(xiàn)出不斷擴展和提高的態(tài)勢。供給主體的多元性：政府與企業(yè)以及包括體育社團在內(nèi)的體育社會組織共同合作，提供公共體育服務[4]。

1.3 政府購買公共體育服務的概念

在全面深化改革的時代背景下，中共十八大和十八屆三中全會確立了“推進政府購買服務”的目標[5]。學者對政府購買公共體育服務事業(yè)及其概念界定做了廣泛研究。趙蕊，程華，戴鍵將政府購買公共體育服務定義為：“打破政府對公共體育服務的直接供給的方式，把屬于政府的部分公共體育服務職能通過契約化的方式移交給體育協(xié)會、民辦非企業(yè)單位等社會體育服務組織，政府財政根據(jù)其提供公共體育服務的質(zhì)量和數(shù)量支付相應費用，從而實現(xiàn)對于公共體育服務供給的一種新型模式”[4]。朱毅然等認為，政府購買公共體育服務即是政府運用不同的市場手段向市場組織、社會組織、事業(yè)單位或政府部門內(nèi)部的各類社會服務機構(gòu)購買公共體育服務的行為，政府主要的責任是提供資金、業(yè)務監(jiān)督以及績效考核[6]。本文將政府購買公共體育服務定義為政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的公共體育服務供給模式。

1.4 公共體育服務資源的概念

“資源”是經(jīng)濟學名詞，指一國或一定地區(qū)內(nèi)擁有財力、物力、人力等各種物力要素的總稱。包括自然資源和社會資源兩大類。公共體育服務資源是公共體育服務的呈現(xiàn)方式和供給載體，包含社會資源的人力資源、信息資源以及勞動創(chuàng)造的各種物質(zhì)，也包含了自然資源的土地、陽光、空氣、水等資源。本文將結(jié)合大眾健身、公共體育服務、政府購買公共體育服務，將公共體育服務資源的概念界定為：為了全面提升國民身體素質(zhì)，增進國民身體健康，促進社會和諧、健康、可持續(xù)發(fā)展，由政府出資購買、公共體育組織和公共體育服務人員供給、用于滿足群眾健身需求的自然資源和社會資源的總和。

2 公共體育服務資源配置中存在的問題

2.1 指導性文件不完善

為全面深化改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極推進政府購買公服務，切實提高基層社會服務能力，我國頒布了《政府采購法》《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》《政府購買服務管理辦法(暫行)》《關(guān)于做好政府服務指導性目錄編制管理工作的通知》等指導政府購買服務的文件。目前，政府購買服務事業(yè)在相關(guān)文件的指導和支持下取得了顯著的成效。由于沒有專門指導公共體育服務配置的文件，使得政府購買公共體育服務事業(yè)的發(fā)展受到眾多阻礙、公共體育服務資源配置工作無法得到政策支持，無法滿足群眾日益增長的體育服務需求。公共體育服務是公共服務的重要組成部分，關(guān)系到政府購買服務事業(yè)的進程以及全民健身戰(zhàn)略的實施效果，亟需專門的法規(guī)、文件、指導辦法等支持。

2.2 資源配置模式陳舊

由于體育社會組織長期受到體制束縛，很多組織原來是政府的附屬單位，因此很多地方政府把他們當做下屬機構(gòu)，活動經(jīng)費幾乎全部來自政府財政撥款，自身融資能力受到限制。體育社會組織作為政府購買公共體育服務的承接主體，獨立生存能力不足導致政府購買公共體育服務過程缺乏競爭性，從而無法保證體育社會組織是否具有提供公共體育服務、保證服務質(zhì)量的能力。各級體育部門通過積極爭取當?shù)攸h委、政府的重視和支持，加強與部門的溝通與協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)體育基礎(chǔ)設施建設。在世界新政改革浪潮席卷之下，中國政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)進入了新時期，體育社會組織完全依賴政府撥款實現(xiàn)自身發(fā)展難免與時代脫節(jié)，不利于政府購買公共體育服務模式的創(chuàng)新、豐富、可持續(xù)性發(fā)展。

2.3 社會組織力量薄弱

多數(shù)學者認為我國體育社會組織發(fā)育不良、力量薄弱、缺乏獨立性，真正有購買力的體育社會組織不多，現(xiàn)階段難以提供高質(zhì)量的服務；同時，體育社會組織公信力、發(fā)展不平衡也影響到購買公共體育服務[7]。我國體育社會組織發(fā)展主要受到諸如注冊登記程序繁瑣、體育社會組織過度依賴政府、社會選擇服務偏向于“國營”“官辦”組織、政府購買公共體育服務制度化程度不高等因素影響。造成了我國體育社會組織發(fā)展得不到政策支持、活動實施得不到群眾信任、取得的成果得不到社會認可，這樣的大環(huán)境使得體育社會組織生存艱難、缺乏獨立性與公信力，難以提供高服務的質(zhì)量。扶持、壯大體育社會組織必須要清除上述阻礙，政府部門、學術(shù)界、體育社會組織及廣大人民群眾應順應時代發(fā)展需要，與時俱進，共同為社會組織的壯大建言獻策，貢獻力量，為政府購買公共體育服務取得人民滿意的成果而共同努力。

2.4 地區(qū)性差異較大

公共體育服務資源配置地區(qū)差異較大，經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)已經(jīng)形成科學合理的配置體系，經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢的內(nèi)陸及偏遠地區(qū)還處于初期探索階段，有的地方甚至尚未啟動政府購買公共體育服務活動。要切實解決公共體育服務資源配置問題，就需要找出原因?qū)ΠY下藥，通過分析原因主要有兩點：第一，職能轉(zhuǎn)變后政府角色適應滯后。由過去政府通過行政權(quán)力指導公共體育服務資源配置，轉(zhuǎn)變?yōu)檎袚⒍椢?、合同管理、評估兌現(xiàn)的公共體育服務供給模式，導致政府在公共體育服務資源配置中不直接參與到購買過程中，導致政府角色適應滯后，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)具有信息、政策、經(jīng)濟、資源等方面的優(yōu)勢，開展購買活動的自主性較強，對于政府政策依賴性強的內(nèi)陸及經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)來說，政府角色適應滯后必然會影響公共體育服務資源配置的實施。第二，購買對象范圍狹窄。政府購買公共體育服務大多是定向委托學校和體育局主管的體育協(xié)會或社團，如北京市體育局向各附屬體育協(xié)會下訂單購買的服務、江蘇宜興體育局直接委托各體育協(xié)會舉辦賽事、各地購買學校體育場館向社會免費開放服務。這種購買對象和范圍適用于學校體育資源豐富，體育基礎(chǔ)設施配置完善的城鎮(zhèn)，無法從根本上解決公共體育服務資源配置問題。

2.5 缺乏專門的財政資金保障

目前，政府向社會力量購買服務所需資金是在既有財政預算安排中統(tǒng)籌考慮的，沒有新增設一塊財政資金用于政府購買公共體育服務。也就是說，政府購買服務只是公共服務供給方式和財政資金使用方式的改進。在市場經(jīng)濟高度發(fā)展的前提下，買賣雙方遵循自主性、平等性、法制性、競爭性 、開放性的原則進行交易。政府在向社會力量購買公共體育服務的過程中處在買家的位置，沒有專項資金，無法進行交易，政府就不是一個真正意義上的買家，購買服務也將成為一句空話。缺乏專項財政資金不僅造成政府購買公共體育服務工作無法順利開展，而且對地方政府、社會力量和人民群眾的積極性造成消極影響。

2.6 績效評估體系不完善

科學的績效評估體系能保障服務質(zhì)量和效率。當前學術(shù)界對于引進第三方評估機構(gòu)與政府、公眾評估相結(jié)合具有較高的認可性。所謂公共服務購買的第三方，一般用排除法界定：處于社會組織、民眾之外的另一方非政府機構(gòu)，一般是具有相當權(quán)威性和專業(yè)性的中間組織或機構(gòu)[8]。如寧夏政府購買公共體育服務的績效評估體系主要分為體育社會組織量化自評、評估辦公室評估兩方面內(nèi)容。未引進第三方評估機制，無法保證評價的合理性，社會組織作為公共體育服務的承接方，難免會對自身及其他社會組織的承接工作給予與實際情況相比較高的評價；評估辦公室單方面的評估很難令民眾信服，因此引進第三方評估機制是當務之急。

2.7 供給主體單一

在“小政府，大社會”的背景下，我國非政府組織迎來了前所未有的發(fā)展契機，在社會事物中發(fā)揮了更大的作用，做出了巨大的貢獻。但在公共體育服務資源配置方面并非如此，事實上，我國公共體育服務的供給主體并沒有迅速轉(zhuǎn)向非政府組織，而是主要由政府和體育行政部門提供，政府與社會組織合作的新模式?jīng)]有得到發(fā)展，沒有形成政府、服務、居民相互獨立又良性互動的和諧模式。政府作為單一主體提供公共體育服務不僅違背了政府購買公共體育服務的初衷，而且也使得全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能成為一句空話。

3 提升公共體育服務資源配置合理性的對策

3.1 加強相關(guān)法規(guī)制度建設

相關(guān)部門要加強政府購買公共體育服務的頂層設計，推進制度法規(guī)建設，完善具體指導性文件。要制定有利于促進政府購買公共體育服務事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，明確、符合地方實際、具有地域特色的指導文件，詳細、科學、可實施的購買辦法，并且就實施過程中可能出現(xiàn)的阻礙做出應急預案，確保政府購買公共體育服務事業(yè)有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。購買過程中各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系、各部門同心同力、全力合作的方向發(fā)展，為政府購買公共體育服務提供全方位的保障和支持。

3.2 構(gòu)建多元化的購買模式

有學者認為在一個健全的公共服務體系中，往往根據(jù)公共服務的特點來確定交給哪種組織更有效[9]，因此，“向誰購買”與“購買什么”直接關(guān)聯(lián)[10]，影響著公共體育服務的購買模式。馮欣欣[11]在文章《政府購買公共體育服務的模式研究》中，依據(jù)我國實踐的典型案例，按照購買程序的競爭性和購買服務的類型的二維標準將政府購買公共體育服務的模式分為四種模式：競爭性軟服務購買、競爭性硬服務購買、非競爭性軟服務購買、非競爭性硬服務購買。硬服務主要指場地、設施、體質(zhì)監(jiān)測等硬服務領(lǐng)域的服務；軟服務是指體育賽事、活動、健身指導等軟服務領(lǐng)域的服務。公共體育服務購買過程是否具有競爭性的區(qū)分標準，主要依據(jù)政府挑選各領(lǐng)域不同類型服務的過程中是否采用公開競爭的方法。依據(jù)我國政府購買公共體育服務的現(xiàn)狀，應靈活應用，以提供質(zhì)量好、效率高、人民最滿意的服務為目標，選擇不同的購買模式，以適應人們?nèi)找嬖鲩L的公共體育服務需求。

3.3 扶持壯大體育社會組織

我國體育社會組織種類繁多、層次復雜、擅長服務的領(lǐng)域各有不同。由于受到注冊登記程序繁瑣、過度依賴政府、社會選擇服務偏向于“國營”“官辦”組織、政府購買公共體育服務制度化程度不高等因素影響。在政府配置公共體育服務資源的過程中，需要加快政府職能轉(zhuǎn)移，積極推進政社分開，理清政府與體育社會組織的關(guān)系，促使體育社會組織積極參與體育治理；出臺專門扶持體育社會組織壯大的文件，加大資金支持，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，創(chuàng)造有利于體育社會組織生存、發(fā)展、壯大的政治、經(jīng)濟、人文環(huán)境，扶持體育社會組織成長為有資質(zhì)、有能力、有意愿，提供高質(zhì)量的公共體育服務的獨立社會組織。自黨的十八屆三中全會以來，社會組織的改革步伐明顯加快，體育社會組織的實體化改革也成為當前體育領(lǐng)域要解決的重大問題，特別是在全民健身上升為國家戰(zhàn)略之后，各級各類體育社會組織在承接全民健身賽事和活動中，提高了實力。

3.4 構(gòu)建各地區(qū)相互扶持的伙伴關(guān)系

在政府購買公共體育服務過程中，要加強各地區(qū)間的交流，發(fā)揮先進模范的示范、帶頭作用。呼吁在政府購買公共體育服務事業(yè)領(lǐng)域有先進購買經(jīng)驗的地區(qū)向購買事業(yè)相對滯后的地區(qū)傳授經(jīng)驗；有先進的資源配置方法的地區(qū)向資源配置不均衡的地區(qū)輸出相關(guān)人才；購買事業(yè)取得顯著成效的地區(qū)向購買事業(yè)無法適應當?shù)厝罕娦枨蟮牡貐^(qū)委派專家，爭取在最短的時間內(nèi)最大程度地縮小公共體育服務資源配置的地區(qū)間差異。此外，在購買公共體育服務事業(yè)方面有困難的地方政府，應積極派專家組到在政府購買公共體育服務事業(yè)領(lǐng)域有先進經(jīng)驗并取得顯著成效的地區(qū)學習，內(nèi)容應包括當?shù)卣嚓P(guān)部門如何適應改革過程中的角色轉(zhuǎn)變，將自己定義為出資方、購買者，集中力量創(chuàng)建政府購買公共體育服務的指導文件、做經(jīng)費預算、引進供給主體的標準、拓寬購買對象范圍、探索購買模式、制定評價監(jiān)督體系等。

3.5 設立專項財政資金

相關(guān)部門應設立政府購買公共體育服務專項財政資金，強化公共利益，統(tǒng)籌安排，宏觀管理，地方政府應根據(jù)實際情況出臺切實可行的《政府購買公共體育服務指導目錄》，并建立政府購買公共體育服務的財務預算管理制度，上報相關(guān)部門，申請專項資金；政府根據(jù)不同的公共體育項目和不同類別的體育社會組織，規(guī)范簽訂不同類型的合同，以合同為實施依據(jù)提供體育公共服務，政府參照服務績效對所購買服務進行支付。推動政府購買公共體育服務事業(yè)向有專門政策指導、有專項財政支持、滿足群眾健身需求、能夠獨立實施的方向發(fā)展。

3.6 建立科學的績效評估體系

政府購買公共體育服務是促進社會公平、文明、和諧發(fā)展的重要途徑?？茖W的績效評估體系在購買過程中不可或缺。績效評估應該是一個系統(tǒng)的程序，從前期準備、購買過程、服務成效，到目標設計、目標完成情況、群眾滿意程度，再到政府是否履行職責、承接主體是否具有資質(zhì)、群眾是否切實受益以及購買成本、收益情況等指標都應該納入到評估體系中來，建立起明確、可行、科學、實用的績效評估體系，保證服務資源合理配置。

3.7 引進多元供給主體

在公共體育服務資源配置過程中，政府作為服務供給的頂層設計者和出資方，應積極引導社會團體、企業(yè)等非政府組織加入到服務供給中來，使其成為供給主體。非政府組織成立于民間，生存在民間，與人民利益一致，知道人們的需求。大多數(shù)非政府組織是適應人們某方面需求而成立的，他們成立的初衷就是為人們提供服務，因此，不同類型的公共體育服務供給主體應該是在該項體育服務領(lǐng)域具備良好聲譽、有保障服務質(zhì)量的先進場地設施及人力資源力量的非政府組織。通過引進各領(lǐng)域最具威望的非政府組織來為人民提供不同類型公共體育服務，擴大公共體育服務的供給主體，帶動和發(fā)揮非政府組織的積極作用，為全民健身事業(yè)注入新鮮血液。

4 結(jié) 語

經(jīng)過近40年的改革開放，人們的生活水平得到了巨大的提升，廣大公民對社會公平、公正發(fā)展提出了更高、更迫切的要求。在全民健身熱潮的引領(lǐng)和全民健身計劃的指導下，群眾體育取得了長足發(fā)展，同時暴露出來一些體育服務配置不均衡的問題。實現(xiàn)社會體育服務配置的公平、公正是一項長期而又艱巨的任務。十九大的順利召開，標志著中國特色社會主義進入了新時代。我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，政府購買公共體育服務、公共體育服務合理配置能促進政府職能轉(zhuǎn)化、顯示政府執(zhí)政的合法性，公平、公正地分配公共體育資源，促進社會和諧、平衡、充分發(fā)展。

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ResearchontheAllocationofPublicSportsServiceResourcesundertheBackgroundofNationalFitness

LIU Xu-dong1，ZENG Qiang2，SU Xin2

How to configure the public sports service resources is related to the quality and performance of the government to purchase public sports services and the implementation process of the national fitness strategy. Therefore, it is of great significance to solve the problems in the allocation of public sports service resources in combination with the ‘national fitness’. Using the methods of literature and the others, this paper analyze the current public sports service configuration problems, such as the unperfect different guidance documents, the old model, the week social organization, the lack of special service allocation area of fiscal funds, unperfect performance evaluation system, the singleness of main supply. Therefore, this paper suggests that, to strengthen the construction of relevant laws and regulations the system construction, to set up diversified purchase mode, to support the growth of social sports organization, to construct social forces in all regions of mutual support and partnership, to establish a scientific performance evaluation system, to introduce multiple suppliers so as to solve the problem of the special funds and the countermeasures.

National Fitness; Public Sports Service; Resource Allocation

2017-11-06；

2017-11-29

寧夏哲學社會科學規(guī)劃年度項目：寧夏政府向社會力量購買公共體育服務研究(編號：15NXBTY01)。

劉旭東(1971-)，男，教授，博士，研究方向為體育人文社會學、體育教育訓練學。

曾 強(1992-)，男，助教，在讀碩士研究生，研究方向為民族傳統(tǒng)體育傳承發(fā)展、民族傳統(tǒng)體育學。

1.寧夏大學 國家大學生文化素質(zhì)教育基地，寧夏 銀川 750021；2.寧夏大學 體育學院，寧夏 銀川 750021

G80-05

A

1008-2808(2017)06-0026-05