廣州社會治理能力現(xiàn)代化的法治現(xiàn)狀考察

談 蕭 劉勇錫 廖原菲

廣州社會治理能力現(xiàn)代化的法治現(xiàn)狀考察

談 蕭 劉勇錫 廖原菲*

社會治理能力現(xiàn)代化的核心和基礎是法治，即實現(xiàn)社會治理的良法善治。本文通過實地調(diào)研、深度訪談、問卷調(diào)查等多種形式，對廣州特大城市社會治理能力現(xiàn)代化中的法治建設問題展開了考察?？疾毂砻?，廣州社會治理在法治上存在如下不足之處：一是社會治理中地方立法與民間規(guī)范尚未形成良性互動機制；二是社會治理中多元化糾紛解決機制尚未有效形成；三是基層社區(qū)治理的法治化水平依然較低。針對這些問題，提出法治社會建設解決方案，有利于推動廣州特大城市社會治理能力的現(xiàn)代化。

社會治理 地方立法 民間規(guī)范 多元化糾紛解決 法治化

近年來，廣州在建設法治政府、法治社會上取得了長足的進展。尤其是在黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的重大決定以來，廣州在依法治市方面的探索，順應了特大城市社會治理的核心是法治的根本要求和基本規(guī)律。但是，根據(jù)治理現(xiàn)代化的法治理念和目標要求，廣州社會治理的法治化水平仍有進一步提升的空間。

一、地方立法與民間規(guī)范尚未形成良性互動機制

黨的十八屆四中全會指出，要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。廣州為嶺南文化的典型代表，也是廣府文化的發(fā)源地，獨特的傳統(tǒng)文化中孕育的民俗習慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等民間規(guī)范對廣州社會治理具有非常重要的作用。廣州是古代海上絲綢之路的發(fā)祥地，也是我國兩千多年來唯一沒有關(guān)閉過的對外通商口岸，近年來廣州更是大力打造國際商貿(mào)中心和樞紐網(wǎng)絡型城市。作為現(xiàn)代化、國際化的特大商貿(mào)城市，市民公約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范對廣州社會治理亦能發(fā)揮巨大作用。廣州地方立法歷來較為注重吸收、轉(zhuǎn)化民間規(guī)范。例如，1991年廣州首開禁鞭先例，制定 《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》，改造民間爆竹燃放習俗。隨后，全國有近300個城市效仿實施 “禁鞭令”。又如，2011年廣州制定實施 “垃圾分類”規(guī)定，引導市民形成良好的生活垃圾分類習慣，成為全國首批生活垃圾分類示范城市。

然而，廣州地方立法與民間規(guī)范只是零星地發(fā)生一些關(guān)聯(lián)，二者尚未形成良性互動機制，對社會治理的創(chuàng)新和促進作用也非常有限。2015年 《立法法》修改，規(guī)定設區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。這意味著廣州的地方立法應緊密圍繞城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等更需要與民間規(guī)范互動的領(lǐng)域展開?？傮w來看，廣州地方立法與民間規(guī)范的融合互動尚存在如下一些缺憾：

1.某些民間規(guī)范與地方立法存在直接沖突。廣州地區(qū)一些民間規(guī)范價值導向與地方立法有所不同，一些民間規(guī)范因襲陳規(guī)舊章甚至成為陋習陋俗的載體，因而與經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律相悖，從而不僅對經(jīng)濟社會發(fā)展造成了阻礙，同時也極大地制約了其自身的發(fā)展。以村規(guī)民約為例，廣州很多村規(guī)民約中有減損 “外嫁女”權(quán)益的規(guī)定。例如，《番禺區(qū)市橋鎮(zhèn)沙圩一村股份經(jīng)濟合作社章程》規(guī)定，已出嫁 （含已登記未遷出戶口）的不計算股權(quán)。據(jù)此，沙圩一村以村民陳某某已出嫁為由，不給予其股份分配權(quán)。陳某某以其合法權(quán)益受到侵害申請番禺區(qū)人民政府市橋街道辦事處作出處理。市橋街道辦依照地方性法規(guī)相關(guān)規(guī)定，①廣東省實施＜中華人民共和國婦女權(quán)益保障法＞規(guī)定》第十二條規(guī)定：“結(jié)婚后戶口和居住地仍在原村的農(nóng)村婦女及其按計劃生育的子女，其居住、戶籍、生產(chǎn)勞動和計劃生育等權(quán)利受法律保護。在責任田和宅基地劃分、股權(quán)分配等方面與當?shù)仄渌迕裣碛型葯?quán)利。違反前款規(guī)定的，由鎮(zhèn) （鄉(xiāng)）人民政府責令改正；造成當事人損失的，侵害人應當予以賠償?！必熈钌驰滓淮褰o予陳某某與本村村民同等的股份分配及福利待遇。沙圩一村不服，向番禺區(qū)人民政府提起行政復議。在復議機關(guān)作出維持原行政行為的決定后，沙圩一村又將市橋街道辦訴至法院。②詳見《廣州市番禺區(qū)市橋街沙圩一村民委員會與廣州市番禺區(qū)人民政府市橋街道辦事處行政處理糾紛上訴案（〔2006〕穗中法行終字第431號）》。此后，沙圩一村又發(fā)生兩起“外嫁女”股份及福利待遇分配糾紛事件，市橋街道辦依照《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》，③《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》（2006年10月1日起施行）第十五條第一款規(guī)定：“原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員?！钡谑鶙l規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有以下權(quán)利：…… （二）享有集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，獲得集體資產(chǎn)和依法確定由集體使用的國家所有的資產(chǎn)的經(jīng)營收益……?！睂伞巴饧夼钡恼埱笥枰灾С郑^而又引發(fā)其與沙圩一村等的訴訟。④參見《廣州市番禺區(qū)市橋街沙圩一村村民委員會等與廣州市番禺區(qū)人民政府市橋街道辦事處行政處理決定糾紛上訴案（〔2010〕穗中法行終字第404號）》《廣州市番禺區(qū)市橋街沙圩一村村民委員會等與廣州市番禺區(qū)人民政府市橋街道辦事處行政處理決定糾紛上訴案 （〔2010〕穗中法行終字第407號）》。

2.地方立法未能充分通過民間規(guī)范彰顯地方特色。廣州地區(qū)民間規(guī)范所涉及的主題多是婚喪嫁娶、節(jié)慶活動、鄰里關(guān)系、人情往來、倫理道德、糾紛解決等日常事務，與民眾日常生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是廣州地方風土人情的集中體現(xiàn)。這些事項，同樣也應是廣州地方立法所重點關(guān)注的對象。地方特色是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質(zhì)量的一個基本標準。然而，當前廣州地方立法更側(cè)重于立法過程控制與技術(shù)控制，地方特色彰顯不足，地方立法 “照抄照搬”的現(xiàn)象依然存在。這導致部分地方立法成為了對上位法的簡單重復或?qū)ζ渌胤搅⒎ǖ?“抄襲”，從而造成了地方立法與地方實際相脫離，也使得地方立法因 “不接地氣”而實施效果不佳。我們通過梳理廣州市地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)僅有4件地方性法規(guī)涉及民間規(guī)范。以 《廣州市社會治安綜合治理條例》為例，該條例1991年制定，2010年和2015年兩次修正，盡管條文規(guī)定較為細致，但基本多數(shù)條文在上位法中已有相關(guān)規(guī)定，且與其他省市相關(guān)立法相比，并無特色可言。嶺南文化中注重利用民間組織、公益組織等社會力量進行治安綜合治理的傳統(tǒng)，在該條例中沒有絲毫體現(xiàn)。

表1：廣州市地方性法規(guī)中涉及民間規(guī)范簡況表

3.社區(qū)公約、市民公約、行業(yè)規(guī)范等現(xiàn)代性的民間規(guī)范未能通過地方立法有效吸收和整合利用。廣州城市化水平已達到80%以上，很多人會認為在現(xiàn)代化的特大城市里，民間規(guī)范并無多大的作用空間。實際上，與鄉(xiāng)村存在習俗類似，城市也存在相應的習慣規(guī)范，其中最為典型的就是社區(qū)公約、市民公約和行業(yè)規(guī)范。在廣州城市社區(qū)尤其是在一些新興社區(qū)，居民間呈現(xiàn)出陌生人社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)，因而鮮有形成傳統(tǒng)意義上的習慣規(guī)范。當前廣州社區(qū)治理中民間規(guī)范的穩(wěn)定部分主要是一種人為理性建構(gòu)的社區(qū)公約和市民公約。城市住宅商品化的發(fā)展使住宅小區(qū)日漸成為城市居民活動的重要載體，從而催生了用于調(diào)整物業(yè)業(yè)主、物業(yè)使用人、物業(yè)管理企業(yè)等多元主體權(quán)利義務關(guān)系的社區(qū)公約。但是2014年制定實施的 《廣州市物業(yè)管理暫行辦法》對于社區(qū)公約就基本沒有涉及。行業(yè)規(guī)范包括行業(yè)協(xié)會章程、行規(guī)行業(yè)、行業(yè)協(xié)會標準、行業(yè)慣例。廣州作為國內(nèi)乃至國際上重要的商貿(mào)城市，有著大量的發(fā)揮社會治理作用的行業(yè)規(guī)范。然而，廣州在建設國際商貿(mào)中心和樞紐網(wǎng)絡型城市過程中，并未通過地方立法充分整合利用這些行業(yè)規(guī)范。例如，2014年制定實施的《廣州市社會組織管理辦法》，仍主要是一部行政管理性政府規(guī)章，沒有吸收和整合行業(yè)協(xié)會等社會組織的規(guī)范資源。

二、多元化糾紛解決機制尚未有效形成

黨的十八屆五中全會明確提出，要引導群眾依法行使權(quán)利、表達訴求、解決糾紛，這是加強和創(chuàng)新社會治理的重要舉措。一個平安和諧的社會，需要功能相輔相濟、程序上有起有承的全社會共同參與的多層次、多元化的糾紛解決機制。這對科學分流各種案件、緩解社會矛盾、節(jié)約司法資源具有十分重要的作用。⑤施中巖：《構(gòu)建多元化糾紛解決機制》，載《江淮時報》2016年7月5日第3版。

近年來，廣州市人民調(diào)解工作取得長足進展，筑牢了化解矛盾糾紛 “第一道防線”。截至2016年底，廣州市共有各類人民調(diào)解組織3210個，其中行業(yè)性調(diào)委會61個，企業(yè)調(diào)委會312個，專兼職調(diào)解員14000余名，連續(xù)四年調(diào)解成功率在98%以上。⑥廣州市司法局調(diào)解工作管理處：《廣州市司法局舉辦2017年人民調(diào)解宣傳月咨詢?nèi)栈顒印罚瑥V州市司法局官網(wǎng)：http://www.gzsfj.gov.cn/webInfoPublicity/newsDetail/15589.html，2017年5月31日訪問。截至2017年6月30日，全市各級人民調(diào)解組織共調(diào)解案件26006宗，成功化解25796宗，成功率達到99.19%。⑦廣州市司法局調(diào)解工作管理處：《王文生副局長主持召開調(diào)解處工作會議部署重點工作》，廣州市司法局官網(wǎng)：http://www.gzsfj.gov.cn/webInfoPublicity/newsDetail/16316.html，2017年7月13日訪問。此外，全市在法院推進的訴前聯(lián)調(diào)、委托調(diào)解機制，作為訴調(diào)對接機制的具體模式，發(fā)揮了全方位聯(lián)動的效果。

圖1：2017年1-5月廣州部分區(qū)人民調(diào)解情況

盡管廣州市近年的人民調(diào)解工作成效突出，但工作任務依舊繁重，人民調(diào)解的作用有待進一步充分發(fā)揮。而行業(yè)調(diào)解制度、訴調(diào)對接機制建設，因起步較晚、覆蓋較窄、推進較慢，經(jīng)驗較少等原因，都仍處在機制建設的初級階段。所以，廣州在城市治理中并未完全形成能調(diào)動全社會共同參與的，多層次、多元化的糾紛解決機制。下面分別從人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、訴調(diào)對接三個方面進行分析：

1.人民調(diào)解存在的問題。一是組織設立不夠普及、機構(gòu)不夠健全。在大型企業(yè)設立調(diào)解組織的同時，沒有兼顧到小型企業(yè) （私企）調(diào)解組織的建設；調(diào)解組織內(nèi)的工作體制機制仍不夠細化規(guī)范化。二是人民調(diào)解員隊伍業(yè)務素質(zhì)有待提高。雖然主持調(diào)解工作的一般是當?shù)啬昙o稍長、有影響力的人，調(diào)解結(jié)果容易讓人信服，但他們也一般不具備專業(yè)的法律知識。三是案件沒有適當分類處理。對于應當或可以調(diào)解的案件，沒有引導當事人通過調(diào)解方式解決；對于不能調(diào)解的案件，卻超范圍調(diào)解；調(diào)解失敗后，不能指引當事人向有關(guān)職能部門尋求解決辦法。四是沒有建立完整的調(diào)解檔案并形成共享。值得注意的是，調(diào)解結(jié)果可作為后續(xù)案件處理的參考和依據(jù)，如果沒有形成統(tǒng)一檔案，將造成調(diào)解或司法資源的浪費，并影響訴調(diào)銜接效果。五是人民調(diào)解沒有提供專項經(jīng)費支持，使得工作的深入開展難以得到保障。

2.行業(yè)調(diào)解存在的問題。開展行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作，是充分發(fā)揮人民調(diào)解職能作用的重要舉措，是新時期人民調(diào)解工作的創(chuàng)新、發(fā)展。但由于開展時間不長，廣州行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解仍存在較多問題。一是行業(yè)調(diào)解中立性不足。行業(yè)協(xié)會普遍缺乏民間性、自治性和獨立性，行政色彩濃厚；行業(yè)協(xié)會自律性、他律性不足，全國尚未制定統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會法，政府多頭監(jiān)管體制難以發(fā)揮實質(zhì)作用，第三方監(jiān)督組織也尚未建立。行業(yè)協(xié)會遠離公眾視野，難以接受外部評價與監(jiān)督。因此，對行業(yè)調(diào)解中立性、公正性的質(zhì)疑難以消弭。⑧熊躍敏、周楊：《我國行業(yè)調(diào)解的困境及其突破》，載《政法論叢》2016年第3期。二是行業(yè)調(diào)解功能弱化。社會對于行業(yè)調(diào)解的功能、程序、效力缺乏深入認識，這直接抑制了對行業(yè)調(diào)解的需求，由此導致行業(yè)調(diào)解的功能難以發(fā)揮。三是調(diào)解結(jié)果缺乏穩(wěn)定性。立法賦予行業(yè)調(diào)解的法律效力層級較低，由于調(diào)解本身缺乏強制執(zhí)行力，申請司法確認又必須由雙方當事人共同申請，因此當事人仍然可以輕易反悔，致使調(diào)解失效。四是調(diào)解程序較為隨意。目前的調(diào)解程序設置未能充分體現(xiàn)自愿原則，有的調(diào)解員會出現(xiàn)強行介入、利用社會地位要求當事人服從，或者出現(xiàn)久調(diào)不決等忽視程序的情況。五是調(diào)解人員業(yè)務能力偏低，沒有足夠的經(jīng)費保障。行業(yè)調(diào)解人員應具備豐富的專業(yè)知識，而廣州目前對行業(yè)調(diào)解人員并沒有實施嚴格的準入門檻，規(guī)定從業(yè)資質(zhì)。經(jīng)費保障的缺乏，也導致調(diào)解員的流失，阻礙了行業(yè)調(diào)解工作的進一步開展。

3.訴調(diào)對接存在的問題。一是訴調(diào)對接主要以效力銜接為主。廣州目前 “調(diào)解+司法”的實踐模式主要是以司法確認方式賦予調(diào)解組織結(jié)果以強制執(zhí)行力為合作內(nèi)容，訴前聯(lián)調(diào)與委托調(diào)解還有較大的挖掘空間。二是相比其他城市或地區(qū)，廣州調(diào)解組織與區(qū)域內(nèi)的兩級法院的聯(lián)動并不活躍，主要體現(xiàn)在聯(lián)動所涉及案件的數(shù)量規(guī)模較小，如廣州市工商聯(lián)調(diào)解仲裁指導中心自其成立后的一年內(nèi)，為非公有制企業(yè)提供調(diào)解等法律服務40余宗，其中只有一起與法院合作成功調(diào)解——從化某開發(fā)商與11名業(yè)主之間的侵權(quán)糾紛案件?？梢?，聯(lián)動機制還未切實發(fā)揮其預期的社會效應。廣州市法院訴前聯(lián)調(diào)機制從2011年開始啟動，而行業(yè)協(xié)會與法院聯(lián)動調(diào)解商事糾紛機制于2013年才開始正式啟動。雖然廣州陸續(xù)成立了各類調(diào)解組織，以及在某些領(lǐng)域進行了大膽的嘗試，但與江浙地區(qū)以及省內(nèi)如深圳、佛山、東莞等地方的實踐相比，仍然還處于摸索階段。⑨李華武：《廣州市商會與法院聯(lián)動調(diào)解商事糾紛的法律問題研究報告》，廣州市哲學社會科學規(guī)劃課題成果，2016年8月。另外，訴調(diào)對接機制還沒有完善的法律依據(jù)，機制運行保障力缺乏，如法院與協(xié)作單位的雙向互動機制尚未建立，更多的是依賴于法院進行訴前引導、訴中委托調(diào)解、邀請調(diào)解，訴調(diào)對接工作具體程序規(guī)范尚未建立，對調(diào)解主體責任、分工等問題未給予明確的規(guī)定，導致實施過程中法院與協(xié)作單位各自為政，從而產(chǎn)生推諉現(xiàn)象。協(xié)作單位參與調(diào)解達成的審查標準、審查程序、收費標準、文書格式不一，也會導致訴調(diào)對接成果公信力不足，結(jié)果差強人意。⑩楊凱麗：《訴訟與人民調(diào)解對接機制存在的問題與對策》，載《長沙大學學報》2016年第1期。

圖2：廣州市人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解與訴調(diào)對接存在的問題

三、基層社區(qū)治理的法治化水平依然較低

基層社區(qū)作為社會治理服務群眾的基礎主體，在滿足群眾需求、化解矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定等方面的任務更加突出。社區(qū)有效治理是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的前提條件，欲突破社區(qū)治理的困境，根本出路在于提升社區(qū)治理法治化水平。黨的十八屆四中全會明確提出，要 “推進基層治理法治化”，發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制。因而，著眼于目前社區(qū)治理法治化的情況、存在的問題，推動社區(qū)治理法治化，能更好地有效處理社區(qū)事務和矛盾，實現(xiàn)規(guī)范化管理，促進和諧社會的構(gòu)建。廣州基層社區(qū)治理經(jīng)過不斷改革，取得了一定成就，但與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標相比，治理法治化仍存在不足。

1.社區(qū)治理的相關(guān)制度建設滯后。廣州社區(qū)治理的法制建設起步較晚，與社區(qū)治理相關(guān)的地方立法存在許多空白或不足。有關(guān)基層社區(qū)治理的地方立法在數(shù)量上和質(zhì)量上還遠不能適應時代發(fā)展的要求。社區(qū)治理制度建設仍采取自上而下的形式以規(guī)范性文件推進，因而更多取決于政府部門的意見和態(tài)度。很多規(guī)范性文件的形成都是根據(jù) “村規(guī)民約”或者是當?shù)亓晳T，然而不同的社區(qū)，不同的村居又不盡相同，而社區(qū)治理法制建設涉及財務公開、婚姻家庭、農(nóng)民社會保障、農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村基礎建設、農(nóng)村土地承包、農(nóng)村計劃生育、農(nóng)村社會治安等方方面面的內(nèi)容，較為復雜。

2.政府與社區(qū)職權(quán)不清，社區(qū)治理負擔過重。由于社區(qū)自治制度又不健全，行政權(quán)力對社區(qū)干預多，上級行政部門幾乎都可以交任務、下指標給社區(qū)居 （村）委會，而社區(qū)面臨的問題往往是責任大、權(quán)利小、事情多、力量弱，如計生調(diào)查、經(jīng)濟普查、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生和疾病預防控制、社區(qū)消防安全等，這些都是政府職能部門的行政工作，必須具有行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)才符合依法行政的要求。還有一些技術(shù)性、專業(yè)性很強的工作，必須具備專業(yè)知識、專業(yè)技能，并需配備專業(yè)工具的人員才可以勝任和完成，而社區(qū)很難達到如此條件。職權(quán)不清，任務過重，導致社區(qū)在治理中面臨力不從心的困境。

圖3：2017年增城區(qū)永寧街流動人口專項清理清查進度

3.社區(qū)群眾的法律意識和法制觀念仍有待加強。近年來，廣州基層社區(qū)法制建設取得長足進展，但仍有部分社區(qū)群眾的法律意識和法制觀念較為淡薄。一是法律意識低，一些社區(qū)居民以為只要自己不違法犯罪就和法律無關(guān)，不懂得法律不僅調(diào)整刑事犯罪關(guān)系，還涵蓋了生活、生產(chǎn)、政治等方方面面。在農(nóng)村，有的農(nóng)民隨意建房，以為只要建在自己承包的土地里，就誰也管不了，而不知道這涉及土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、相鄰關(guān)系等諸多法律問題。二是部分社區(qū)群眾重傳統(tǒng)禮俗而輕法律規(guī)范，視尋求司法救濟為畏途。由于血緣因素影響，人情規(guī)則在農(nóng)村仍發(fā)揮著巨大作用，每遇糾紛或沖突，村民就利用人情尋找行政權(quán)力解決，或者糾纏于政府，不習慣也不善于通過司法途徑來維護自身權(quán)益。 三是基層社區(qū)的經(jīng)濟和社會文化事業(yè)發(fā)展相對滯后，使得基層社區(qū)居民缺乏意識尋求合法合方式解決糾紛與矛盾。

圖4：2016年增城區(qū)中新鎮(zhèn)司法所村居民法律顧問工作情況

4.基層社區(qū)治理法治能力欠缺。第一，基層社區(qū)治理法治化建設隊伍滯后。近年來，廣州在基層社區(qū)工作隊伍建設上作出了不少努力，基層社區(qū)工作隊伍結(jié)構(gòu)開始趨于年輕化，學歷水平也有了較高的提升，但基層社區(qū)工作人員的思想素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)、法律素質(zhì)等方面仍有待提高。我們調(diào)研增城區(qū)某街道的一個社區(qū)及兩個村委，工作人員基本上都是高中以下文化水平，平時的干部培訓也不多，工作積極性與主動性不高，現(xiàn)代化的辦公能力不高。這些均彰顯了基層治理法治化建設主體的素質(zhì)與能力確實有待提升。第二，基層社區(qū)治理較為缺乏專業(yè)人才。基層社區(qū)工作人員因為工資待遇偏低、發(fā)展空間有限，大多專業(yè)性人才不愿意到基層社區(qū)工作，即使有一部分大學生來到基層工作，也只是把它作為自己發(fā)展的跳板或過渡，很少有安心基層工作的。基層社區(qū)的治理需要專業(yè)的人才，不僅涉及公共事務的管理，糾紛的解決，法律知識的應用，并且需要綜合素養(yǎng)高、專業(yè)性強、現(xiàn)代化管理能力強的各類人才作為基層社區(qū)工作者來充實隊伍。雖然近年來，廣州基層社區(qū)工作隊伍的素質(zhì)有所提升，社區(qū)組織也引進少數(shù)專業(yè)社工，2014年開始，廣州推行了 “村居法律顧問制度”，但是隊伍的人員專業(yè)構(gòu)成方面還是存在不足。

四、結(jié)語

黨的十八屆三中全會提出了 “推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標，這其中，社會治理能力現(xiàn)代化是一個核心目標。黨的十八屆四中全會指出 “堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。”社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是法治化。近年來，廣州在利用法治思維和法治方式創(chuàng)新社會治理中取得了前所未有的成績。但是，與社會治理現(xiàn)代化的法治要求相比，廣州在社會治理法治化建設上仍存在一些問題：一是城市治理中的地方立法與民間規(guī)范未能形成良性互動機制；二是城市治理中的多元化糾紛解決機制尚未有效形成；三是基層社區(qū)治理的法治化水平依然較低。針對這些問題，提出法治社會建設解決方案，有利于推動廣州特大城市社會治理能力的現(xiàn)代化。

圖5：2017年1-6月增城區(qū)中新鎮(zhèn)司法所村居民法律顧問工作情況

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.005

*談蕭，廣東外語外貿(mào)大學法學院教授；劉勇錫，廣州大學松田學院講師；廖原菲，廣州大學松田學院教師。本文系廣州市第28次社會科學研究招標課題 “廣州特大城市社會治理能力現(xiàn)代化研究”（批準號：2017SKZB03）的階段性成果之一。

（責任編輯：盧護鋒）