民族地區(qū)基層政治參與現(xiàn)狀與課題

李文玲

民族地區(qū)基層政治參與現(xiàn)狀與課題

李文玲

少數(shù)地區(qū)的基層政治參與是關(guān)系到我國民主化的進(jìn)程，也是評價中國民主化程度的一個重要參考要素，研究該問題對于不斷完善我國的民主理論有著極強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。為此必須要首先明確政治參與的概念，分析少數(shù)民族地區(qū)政治參與現(xiàn)狀的特點，指出其今后發(fā)展過程中面臨的課題。

少數(shù)民族地區(qū) 農(nóng)民 政治參與

中國是多民族國家，除了主體民族漢族之外還有55個認(rèn)定的少數(shù)民族，近年來，少數(shù)民族人口數(shù)量一直在穩(wěn)步增長，據(jù)1982年實施的第三次人口普查表明少數(shù)民族人口數(shù)為6729萬5167人,1990年第四次人口普查時上升到9120萬0314人，2000年第五次人口普查時則增長到了1億0634萬人，占同年全國總?cè)丝诘?.41%，到2010年第六次人口普查時已增長到1億1379人，占了全國總?cè)丝诘?.49%。[1]由于我國的少數(shù)民族多居住在邊境地區(qū)，其特殊的地理位置直接影響著整個中國的穩(wěn)定、國家的統(tǒng)一，而使其保持穩(wěn)定的一個很重要因素就是其民主化程度的高低。為此如何不斷地挖掘、完善少數(shù)民族地區(qū)基層民主，使少數(shù)農(nóng)民真正成為主人，充分行使自己的權(quán)力是目前中國民主建設(shè)當(dāng)中所面臨的重中之重。為此，本文主要結(jié)合村民自治來討論少數(shù)民族地區(qū)的政治參與問題。

一、政治參與概念探究

關(guān)于政治參與的定義，中外的學(xué)者從不同的角度給出了不同的定義。美國的帕特里克.J.孔奇認(rèn)為政治參與“就是全國或地方，個人或集體支持或反對國家結(jié)構(gòu)，權(quán)威和有關(guān)公益分配決策的行動”[2]也有人認(rèn)為政治參與是“平民或多或少以影響政府人員選擇及(或)他們采取的行動為直接目的而進(jìn)行的合法的活動”[3]而在本文中的政治參與定義則選取了高等教育出版社2011年出版的《政治學(xué)概論》當(dāng)中的觀點，即“政治參與就是指公民、社會團(tuán)體和組織及政黨參加公共政策的制定與執(zhí)行，管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)等行為?！币粋€國家的政治參與特別是基層實施好壞影響著該國公共決策的民主化與科學(xué)化的程度。作為一種社會重要的管理機制，政治參與可以充分體現(xiàn)人民參與國家事務(wù)的能力，但同時在其實施貫徹過程中也會引發(fā)一些新的糾紛和沖突?；鶎愚r(nóng)民的參與主要表現(xiàn)在村民自治上。

最初，自治的概念，源自于“自己的事情自己來決定”這一理念，美國著名的政治學(xué)家阿爾蒙德曾經(jīng)高度評價過公眾參與的作用，明確指出在近代史上，公民比任何社會人物都更有活力。村民自治是不同于國家機關(guān)的一種地方自治體，致力于自己村莊的事務(wù)盡可能的自己來決定。為什么不是由國家而是由自治體來進(jìn)行事務(wù)管理呢？這并不是源于西方政治學(xué)當(dāng)中的“國家=惡”“地方=善”這一傳統(tǒng)思想，而是由于地方的人對自己土地上的事情最為理解與熟悉，最有發(fā)言權(quán)。我國自實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，村民利益構(gòu)造發(fā)生巨大變化，原有的家國不分體制瓦解，村民的權(quán)利意識開始增強，而原有的人民公社體制已經(jīng)不能夠滿足村民日益增長的權(quán)利意識要求，政社分離已經(jīng)刻不容緩，這有效地推動了村民自治的普及，而村民自治若要取得預(yù)期效果則離不開村民的有效的政治參與。

二、少數(shù)民族地區(qū)政治參與現(xiàn)狀

1987年伴隨著《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》的頒布，我國政府開始推行基層村民民主自治制度，草根的民化為中國政治民主化吹來了一股新風(fēng)，很值得期待。但事實上，我村民自治制度走過了30年，但其效果卻并理想，特別是在少數(shù)民族地區(qū)，現(xiàn)實的政治生活中可以說仍處在一個尚未充分開發(fā)的階段，存在的問題還很多。

(一)村民自我身份認(rèn)知錯誤

在中國農(nóng)民并不是一個職業(yè)，而更多的表述為一種身份或是戶籍。當(dāng)然，在中國，改革開放初期，農(nóng)民幾乎都是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是在1990年之后，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)從事者已經(jīng)變成不能一概而論的概念，更多的時候農(nóng)民變成了一種身份的象征。伴隨著這種身份的象征，更多的生活在少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民深受傳統(tǒng)政治思想的影響，在地理環(huán)境與民族習(xí)慣的影響約束下，參與政治的心理要素尚未健全，認(rèn)為參與政治，參與決策都是上級決策層面的事情，而自己的參與無非是湊個數(shù)或是走形式。

(二)短期利益的驅(qū)動明顯

成本效益這一概念最初是應(yīng)用在經(jīng)濟領(lǐng)域，最初是指通過比較某一項目的成本與收益之間的關(guān)系來評估該項目的經(jīng)濟可行性，繼而擴展到社會科學(xué)領(lǐng)域。首先，分析農(nóng)民在政治參與過程中的成本投入，在政治參與過程中，農(nóng)民需要投入犧牲農(nóng)耕的時間和精力，這對于機械化程度不高的少數(shù)民族地區(qū)來說更是有參與政治會誤工的感受。其次，從收益角度分析，考察農(nóng)民是否能夠從事政治參與中得到回報?；谠诂F(xiàn)實的政治生活中，農(nóng)民參與的影響力還不強。

(三)強烈的民族認(rèn)同感

和漢民族不同，在中國大多數(shù)的少數(shù)民族生活在邊境等偏遠(yuǎn)山區(qū)，在特殊的地理位置和歷史環(huán)境下形成和發(fā)展自己獨特的民族文化、生活方式和心理共同和傾向。民族認(rèn)同原生論的觀點認(rèn)為民族認(rèn)同是由其在日常生活中的接觸到的共同元素而來的，即這種認(rèn)同來主要自于共同的血緣、語言、宗教、或是文化等，這種認(rèn)同并非天生就有的，而是某種意義上的社會建構(gòu)。在現(xiàn)實中，人們會在各種不同的社會影響下會將民族認(rèn)同融入到個人認(rèn)同內(nèi)，進(jìn)而演化為其內(nèi)心的一種衡量它物的評價標(biāo)準(zhǔn)。少數(shù)民族一般對本民族文化，本民族人民有很強的歸屬感，他們總是有意識地保護(hù)自己的文化、本民族的人。在政治參與過程中會過分追求本民族的認(rèn)同感，表現(xiàn)為在選舉過程中會盲目排斥本民族之外的候選人，只用民族來選擇候選人，而不問其政治能力如何，這有時也成為農(nóng)村無效政治的導(dǎo)火索。

三、民族地區(qū)政治參與的課題

Newly Industrial Economics中的很多成員國家，曾經(jīng)在政府主導(dǎo)下以犧牲國民的民主為代價，取得過經(jīng)濟的高速發(fā)展，但是，在經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)之后，經(jīng)濟的優(yōu)勢與民主的短板，造成社會發(fā)展不平衡，也使得單靠自上而下行政命令的權(quán)威主義不再適用日益發(fā)展變化的社會，于是這些國家又折返去致力于實現(xiàn)民主化。這些經(jīng)驗都警示我們以犧牲民主為代價的經(jīng)濟發(fā)展是走不遠(yuǎn)的。為此，如何真正實現(xiàn)基層民主特別是多處于國境線的少數(shù)民族地區(qū)的基層民主開始成為中國實施民主化的關(guān)鍵。

(一)縮短城鄉(xiāng)差距

從1978年中國實行改革開放以來，到2010年之間，中國城鄉(xiāng)之間的收入差的總的趨勢是在不斷擴大。2009年達(dá)到最高為3.33倍，2010年之后雖有所好轉(zhuǎn)，但城鄉(xiāng)差依然較發(fā)達(dá)國家的1.5倍左右高出很多。此后，國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，積極調(diào)整收入分配關(guān)系，出臺一系列保障和改善農(nóng)村民生的措施，城鄉(xiāng)差距開始縮小，2012年降至3.10倍，[4]2016年的受糧食價格下跌的影響，城鄉(xiāng)收入只比上年縮小0.01，和2012年基本持平，為2.72倍。[5]不能否認(rèn)的是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以來，農(nóng)民確實享受到了中國經(jīng)濟高速增長的紅利。但少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民由于其所處的閉塞的環(huán)境，惡劣的自然條件使其經(jīng)濟總體并沒有得到太大的發(fā)展，費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中曾明確地指出：“與農(nóng)民封閉的生產(chǎn)方式相對應(yīng)的是鄉(xiāng)村封閉的社會生活，繼而決定了農(nóng)民缺少公共關(guān)懷和政治熱情?！敝袊r(nóng)村社會主要是基于血緣和地緣而組成的，在相對小的范圍內(nèi)可以通過互助的形式來完成某一事項。但一些大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施單純依靠互助則無法實現(xiàn)。為此，2004年，中央決定在農(nóng)村針對貧困農(nóng)民實行了最低生活保障制度，2006年，中央下發(fā)了《新農(nóng)村建設(shè)》的1號文件，免收農(nóng)村中小學(xué)生的學(xué)費和教材費，普及農(nóng)村合作醫(yī)療，由中央和地方出資共同加強基礎(chǔ)設(shè)，2009年農(nóng)村開始實施農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。盡管這一列措施在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，矯正城鄉(xiāng)差距方面起到很大的作用，但依然無法從根本上改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險性，少數(shù)民族地區(qū)的大多數(shù)農(nóng)民依然為衣食而奔波，為此，應(yīng)制定農(nóng)業(yè)基本法，并把矯正城鄉(xiāng)收入差距當(dāng)成一個目標(biāo)明確地寫在法律當(dāng)中，用制度來保障公平，采取諸如增加農(nóng)業(yè)預(yù)算，增強農(nóng)業(yè)支持力度，增加農(nóng)民風(fēng)險補助金，較少農(nóng)村金融空洞等措施，以此來改善農(nóng)民生活環(huán)境，為其政治參與提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)明確“兩委”的職責(zé)

為了能夠保證國家政策有效地實施和村民事務(wù)的及時處理，我國的村民自治制度基本構(gòu)架了村民黨支部和村民委員會兩個機構(gòu)，即鄉(xiāng)村政治當(dāng)中通常所稱的“兩委”。雖然在1982年12月的第五次全國人民代表大會第5次會議上已經(jīng)明確了村民委員會是我國農(nóng)村基層社會中的自治組織，但是在現(xiàn)實生活當(dāng)中，村民委員會更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個執(zhí)行機構(gòu)。村民自治自1987年試行，至今發(fā)展二十多年，但在制度設(shè)計中仍然存在著一些問題。特別是村委會在現(xiàn)實生活中的“一身二角”現(xiàn)象：一方面村委會要按照《村民委員會組織法》的要求強調(diào)村民的自治權(quán)利，另一方面要堅持村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)上級部門的政策和村民利益發(fā)生矛盾時，村委會的調(diào)節(jié)工作和工作效果往往收效甚微。此外還有《刑法》93條明確規(guī)定的來自上級下達(dá)的各種行政任務(wù)，還有未明確規(guī)定的出入計劃生育、綜合治理等繁瑣的工作，這些會使得一些村委會工作重心傾向于上級領(lǐng)導(dǎo)部門的工作而不是村民事務(wù)。這一切使得村民自治始終擺脫不了行政化的色彩，很難使得村委會成為落實群眾的自治權(quán)利的代表，很難真正實現(xiàn)村委會與村民之間的契約內(nèi)容。同時在農(nóng)村，如何理順村黨支部書記和村委會主任之間的關(guān)系也成為村民自治過程一個不可回避的難題。為了避免二者之間出現(xiàn)的“爭權(quán)”現(xiàn)象，有些村莊采取村支書與村主任為一個人，這樣盡管避免了爭權(quán)的矛盾，但同時也給村民帶來了認(rèn)識誤區(qū)，即村長還是行政管理環(huán)節(jié)當(dāng)中的末稍，村長與村支書還是政府的“官”。此外，一人兼二職在面臨村民利益和政府決策相矛盾時，究竟該選取維護(hù)誰的利益也是一個值得商榷的問題。為此，有必要對當(dāng)選的兩委進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，明確二者的共同目標(biāo)，增強二者的溝通能力，齊抓共管，切實維護(hù)村民利益。為此，應(yīng)在《村民委員會組織法》中就如何細(xì)化村黨支部和村委會的工作范圍和內(nèi)容，如何明確村黨支部記和村委會主任二者的關(guān)系，明確村委會與村黨支部及上級行政主管部門之間的關(guān)系也是提高基層農(nóng)民政治參與過程中一個不可逾越的鴻溝。

(三)信息情報公開化

實行村民自治的一個很重要理念就是要實行民主管理，村民應(yīng)對村務(wù)，特別是對與村民利益息息相關(guān)的村集體資產(chǎn)管理，耕地承包權(quán)等進(jìn)行監(jiān)督管理。但其實現(xiàn)監(jiān)督管理權(quán)的一個很重要前提就是要公開村務(wù)，即信息情報公開化是村民參與政治的一個基本前提，無法獲取村務(wù)相關(guān)的真實情報信息，村民的參與就無從談起。信息情報公開分為主動公開和依申請公開兩種，前者一般指的是行政機關(guān)或自治組織主動地向公眾公開某種特定情報；后者指的是依據(jù)公眾的申請對申請人公開相關(guān)的情報，在現(xiàn)代社會應(yīng)該更加致力于提高前者的作用。在現(xiàn)代國家里，村委會和村民之間的關(guān)系時“委托——代理”的關(guān)系，委托人了解代理人的工作情況是極為正常的，這種知情權(quán)也是現(xiàn)代公民權(quán)利的一個重要組成部分。但怎么樣公開，公開多少，則并沒有明確的規(guī)定和要求，村務(wù)特別是財務(wù)的不公開是造成很多村干部在侵吞村集體巨額財產(chǎn)許久之后村民還沒有發(fā)現(xiàn)的一個重要因素。因此，必須要制度形式來明確村務(wù)公開的形式，使用民族語言和漢語兩種語言提高信息公開程度，就關(guān)系村民利益的重要事項在村民大會上定期公布，只有這樣才能有效地提高對村委會的監(jiān)督作用，才能提高村務(wù)工作的透明度，調(diào)動村民的政治參與熱情。

[1]第三次、四次、五次、六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報[Z].

[2][美]帕特里克.J.孔奇.政治參與概念如何形成定義[J].王勝明,范云萍,譯.國外政治學(xué),1989(4).

[3][美]格林斯坦，波爾斯比.政治學(xué)手冊精選(下卷)[M].儲復(fù)耘,譯.北京:商務(wù)印書館,1996:290.

[4]我國2012年城鄉(xiāng)收入比3.10:1為10年來最低[EB/OL].中國經(jīng)濟網(wǎng).2013-01-18.

[5]2016年全國城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步縮小[EB/OL].新華網(wǎng),2017-01-20.

內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院)

本文系內(nèi)蒙古民族大學(xué)科學(xué)研究基金資助項目(項目編號：NMDYB15030)“少數(shù)民族地區(qū)政治參與影響因素研究-以內(nèi)蒙古東部地區(qū)為例”，課題負(fù)責(zé)人：李文玲。

李文玲(1976-)，女，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼人，雙碩士，講師，研究方向：政治學(xué)。