論豐富農(nóng)村金融服務(wù)主體中的法律保障問題

趙 然

(云南民族大學(xué) 云南 昆明 650021)

論豐富農(nóng)村金融服務(wù)主體中的法律保障問題

趙 然

(云南民族大學(xué) 云南 昆明 650021)

解決相關(guān)法律問題，探索建立一個有利于農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村金融法律制度是本文努力的目標(biāo)。本文認(rèn)為應(yīng)該完善農(nóng)村金融相關(guān)法律制度和運行保障機制。具體而言，要實現(xiàn)農(nóng)民金融權(quán)益的制度保障，并提高農(nóng)民的權(quán)利意識，建立有效的農(nóng)民利益表達機制；要合理設(shè)計農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權(quán)制度，健全農(nóng)村金融市場競爭法律體系；完善農(nóng)村金融競爭管理制度，建立農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入制度，以法制化為保障實現(xiàn)農(nóng)村金融市場的監(jiān)管。從農(nóng)村發(fā)展的實際出發(fā)，建立農(nóng)村民間金融法律制度，使正式制度與非正式制度協(xié)同發(fā)揮功效。此外，完善農(nóng)村金融法律制度還要提高農(nóng)村金融的服務(wù)效率，使農(nóng)村金融機構(gòu)能夠直接服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、完善農(nóng)村金融市場征信機制，為農(nóng)村金融發(fā)展提供基礎(chǔ)性制度。

農(nóng)村；金融服務(wù)；法律保障

1 農(nóng)村金融服務(wù)的現(xiàn)狀

建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度是解放和發(fā)展我國農(nóng)村社會生產(chǎn)力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容之一，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村所要達到的重要目標(biāo)。然而，建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度離不開相關(guān)法律制度的完善。所以，研究如何運用法律手段來建設(shè)農(nóng)村金融制度，對于在社會主義市場經(jīng)濟條件下建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村金融制度具有重要的理論意義。同時，建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，既是當(dāng)前和將來一段時間農(nóng)村金融發(fā)展的重點和難點，也是改革的熱點。因其在理論上還處于不斷探索和完善的階段，故本文從法律問題入手，對建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度具有一定的理論導(dǎo)向作用。

研究我國農(nóng)村金融法律制度的完善，無論是對于促進我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，還是對于豐富金融法理論都具有十分重要的實踐意義和理論意義。

十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》將現(xiàn)代農(nóng)村金融制度下的農(nóng)村金融藍圖描繪為:建立一個商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運行安全的農(nóng)村金融體系。從我國當(dāng)前農(nóng)村金融制度的現(xiàn)狀來看，農(nóng)村金融法律制度就是依靠各種法律制度和規(guī)則確立起來的多層次、廣覆蓋的農(nóng)村金融體系①，并以此建立適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的農(nóng)村金融體制。在微觀領(lǐng)域要求符合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況，能夠最大限度地保護農(nóng)民金融權(quán)益。

2 當(dāng)前我國農(nóng)村金融存在的法律問題

2.1 商業(yè)性金融的相關(guān)法規(guī)支農(nóng)針對性不強。農(nóng)村金融的現(xiàn)行法律依據(jù)大多偏宏觀性和商業(yè)性，重在安排各金融機構(gòu)基本的行為準(zhǔn)則和業(yè)務(wù)規(guī)定，在支持“三農(nóng)”方面幾乎空白。如農(nóng)業(yè)銀行依據(jù)的《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行支持農(nóng)村經(jīng)濟末做任何鼓勵性的規(guī)定;農(nóng)村商業(yè)性保險機構(gòu)參照的《保險法》對如何向農(nóng)村經(jīng)濟傾斜同樣過于原則;《關(guān)于從事融資租賃業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》、《信托投資公司管理辦法》以及《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》對涉農(nóng)融資租賃公司、信托投資公司也只作了一般性規(guī)定，并沒有明確在農(nóng)村領(lǐng)域面向農(nóng)村經(jīng)濟群體時如何進行服務(wù);農(nóng)村銀行類金融機構(gòu)依靠的《中國人民銀行法》這一銀行基本法則更是不得前瞻和全面。

2.2 合作性金融和政策性金融立法缺失。在我國農(nóng)村金融體系中，合作性金融是基礎(chǔ)、政策性金融是導(dǎo)向，二者與商業(yè)性金融一起，共同為建設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟事業(yè)發(fā)揮效用并形成合力。但法律規(guī)制上，我國既沒有統(tǒng)一的合作性金融立法又沒有針對性的政策性金融立法，大大削弱了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的前進步伐②。

眾所周知，以農(nóng)村信用合作社為代表的合作性金融機構(gòu)作為我國農(nóng)村金融組織體系的主體，隊伍龐大，點多面廣，立足農(nóng)村，在金融業(yè)有著不可忽視的重要地位。但卻只有憲法修正案中附帶提及了信用合作社且僅對其所有制性質(zhì)作了規(guī)定，除此之外，沒有法律對信用合作社的性質(zhì)予以明確，也沒有專門的統(tǒng)一立法對信用社的管理體制、業(yè)務(wù)范圍、政策扶持等作出嚴(yán)格規(guī)范。對農(nóng)村合作性金融機構(gòu)的行為規(guī)制文件體現(xiàn)為一些零散的行政法規(guī)和部門規(guī)章，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性，更無系統(tǒng)可言。最終導(dǎo)致農(nóng)村合作金融發(fā)展過程中伊始宗旨背離、產(chǎn)權(quán)不清晰、農(nóng)民金融自主權(quán)不得體現(xiàn)等一系列問題，限制了合作金融的發(fā)展。而另一主體政策性金融，從發(fā)揮主要作用的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行1994年組建近20年以來，國家頒布的針對性法律文件就甚少。《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》、《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行增設(shè)分支機構(gòu)實施方案》等法規(guī)依據(jù)都是20世紀(jì)末組建農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行時出臺的，不僅位階低、不全面，更不具操作性，己完全不能適應(yīng)數(shù)十年來國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村金融改革的需要。政策性金融銀行法律基礎(chǔ)欠缺，可能導(dǎo)致其業(yè)務(wù)操作中政策使命的人為淡化，不利于農(nóng)村金融訴求的滿足。且農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金主要來源于政府的無償財政支持和有償貸款利息，當(dāng)政府資金不到位、流向糧棉購銷企業(yè)的貸款又欠缺還貸激勵時，如何向商業(yè)銀行或央行借款調(diào)劑余缺、如何防范和處置不良貸款等問題都需要法律法規(guī)的強制性明確規(guī)定。

2.3 農(nóng)村金融組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理

2.3.1 農(nóng)村商業(yè)金融產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分析。我國商業(yè)銀行體系中，主要以國有銀行為主。國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度的主要形式按政府或國有企業(yè)控制股權(quán)的多少分為國家獨資、國家控股、國家參股三種。就國家獨資商業(yè)銀行而言，其產(chǎn)權(quán)特征是銀行股權(quán)全部歸政府控制，國家是唯一的產(chǎn)權(quán)主體，產(chǎn)權(quán)歸屬具有唯一性;代理國家行使國有產(chǎn)權(quán)的法人或自然人均不能獨立對財產(chǎn)聲明所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)具有不可分性。這種產(chǎn)權(quán)制度表現(xiàn)出的明顯缺陷就是產(chǎn)權(quán)主體單一，不僅導(dǎo)致銀行資本實力不足，抗風(fēng)險能力低下，而且會造成所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的重疊，抑制銀行效益的提高。

2.3.2 我國農(nóng)村政策性金融產(chǎn)權(quán)制度分析。我國政策性金融產(chǎn)權(quán)主體單一，由政府全資創(chuàng)辦，其積極作用在于使政策性銀行更好地體現(xiàn)政府意圖，貫徹執(zhí)行政府政策目標(biāo)，但與此同時，也客觀上造成農(nóng)業(yè)政策性金融與各級政府之間的關(guān)系難以理順，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金營運中受行政干預(yù)較多，自主權(quán)利不足;主觀上滋生了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的依賴性，使其經(jīng)營缺乏內(nèi)在動力機制。

2.3.3 我國農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)制度分析。農(nóng)村合作金融組織的產(chǎn)權(quán)制度有著自身的特點，使其在實踐中呈現(xiàn)出了諸多的缺陷。我國農(nóng)村信用合作社股金構(gòu)成呈現(xiàn)多元化的特征和產(chǎn)權(quán)主體錯位的問題，給產(chǎn)權(quán)界定增加了一定難度。法律明確我國農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)村信用社全體成員，但實際上農(nóng)村合作金融社員擁有的權(quán)利已喪失或有限，國家或集體成為真正的產(chǎn)權(quán)所有者。應(yīng)該注意的是，近年來農(nóng)村信用社一直進行產(chǎn)權(quán)改革，已出現(xiàn)一些可供借鑒的模式，比如以縣為單位統(tǒng)一法人、組建省聯(lián)社的江蘇模式；常熟、張家港、江陰三市農(nóng)村商業(yè)銀行模式；浙江鄲州農(nóng)村合作銀行模式等。

2.4 農(nóng)村金融市場監(jiān)管制度不完善。目前我國農(nóng)村金融組織監(jiān)管制度的框架逐步形成，但農(nóng)村金融監(jiān)管制度仍沿用傳統(tǒng)體制下的模式，主要表現(xiàn)在:

1.農(nóng)村經(jīng)濟政策的起伏使農(nóng)村金融監(jiān)管處于低水平的狀態(tài)。在缺乏穩(wěn)健的農(nóng)村經(jīng)濟政策的情況下，農(nóng)村金融監(jiān)管制度的目標(biāo)難以實現(xiàn)；

2.農(nóng)村金融監(jiān)管制度缺乏系統(tǒng)性，使得監(jiān)管職能難以充分發(fā)揮。在我國現(xiàn)有農(nóng)村金融監(jiān)管制度下，由于市場價格機制不能在整個金融業(yè)中對資源配置發(fā)揮正常作用，農(nóng)村金融監(jiān)管以商業(yè)銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)桿，農(nóng)村金融無論在組織形式上還是在功能上都極富特色，有別于一般商業(yè)性金融組織，抑制了其經(jīng)營活力和可持續(xù)發(fā)展；

3.農(nóng)村金融監(jiān)管機構(gòu)之間沒有形成監(jiān)管合力③。在我國農(nóng)村金融的監(jiān)管實踐中，四大監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制尚不健全，中國人民銀行與農(nóng)村金融監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)調(diào)機制缺失，監(jiān)管政策措施相互重疊或相互抵觸的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時監(jiān)管機構(gòu)與地方政府之間也未建立其一種正式的信息溝通協(xié)調(diào)機制；

4.農(nóng)村金融監(jiān)管的制度供給不足。目前，我國農(nóng)村金融組織體系中，只有農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行加入了銀行業(yè)公會，而農(nóng)村信用社還沒有自己的自律組織;同時，還缺少一些規(guī)范經(jīng)營、服務(wù)農(nóng)村金融的專業(yè)金融中介服務(wù)公司，如資信評級機構(gòu)等，降低了農(nóng)村金融監(jiān)管的有效性與效率，使有限的農(nóng)村金融監(jiān)管資源難以發(fā)揮作用。

5.農(nóng)村金融監(jiān)管尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)管獨立性受到質(zhì)疑。在我國農(nóng)村金融監(jiān)管中，由于缺乏相應(yīng)制度和執(zhí)行制度的文化及配套機制，在監(jiān)管人員與被監(jiān)管對象之間存在著形形色色的利益關(guān)系，廣泛存在的“監(jiān)管套利”的機會主義傾向不利于提高金融監(jiān)管效率，防范金融風(fēng)險，使得農(nóng)村金融監(jiān)管制度在實際操作中帶有很大的主觀隨意性。

3 解決我國農(nóng)村金融法律問題的對策

3.1 加快合作性金融機構(gòu)立法。全世界絕大多數(shù)農(nóng)村合作金融得到良好發(fā)展的國家，都有比較完善的農(nóng)村合作金融立法保障農(nóng)村合作金融的規(guī)范發(fā)展。借鑒國外各國農(nóng)村合作金融立法的成功經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)立足于我國農(nóng)村合作金融的現(xiàn)實國情，制定一部完整的具有中國特色的《農(nóng)村合作金融法》，明確規(guī)定農(nóng)村合作金融的性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、宗旨職能、監(jiān)督管理等內(nèi)容，將以農(nóng)村信用合作社為主的合作金融組織充分納入到法制化軌道之內(nèi)，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮效能。

3.2 構(gòu)建農(nóng)村民間金融法律制度。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，民間金融發(fā)展?fàn)顩r也良芳不齊，當(dāng)前在對于如何規(guī)范農(nóng)村民間金融的發(fā)展，還未有定論。筆者認(rèn)為，完善農(nóng)村民間金融法律制度要注意以下幾個方面:

第一、政府應(yīng)該民間金融進行適度管制，建立特色鮮明的監(jiān)管制度。保持并提高民間金融的市場效率，構(gòu)建民間金融法律制度才有意義。在我國實踐中，有形之手無處不在，由于法律制度欠缺，大部分時間里政府管制直接影響著民間金融的發(fā)展，使其置身于薄弱的法律環(huán)境中，削弱了民間金融發(fā)展的效率。對于初始的金融制度安排來說，政府的管制是必須的，但隨著金融市場的發(fā)展，就要為金融市場體制和民間金融的發(fā)展?fàn)I造有利空間④，以提高民間金融的適應(yīng)性效率，所以政府應(yīng)拋棄以前的管制模式，為民間金融的規(guī)范化發(fā)展創(chuàng)造好的環(huán)境。對于農(nóng)村民間金融的監(jiān)管應(yīng)具體針對農(nóng)村民間金融自身無法解決的問題，更多地在宏觀的層次上關(guān)注民間金融發(fā)展，而對于微觀層面上民間金融的具體運作則不宜干涉過多。民間金融受地緣、人緣和血緣關(guān)系的影響較大，充分利用了社會網(wǎng)絡(luò)中的人際信任和社會排斥等非正式制裁機制。在民間金融發(fā)展中所形成的信任關(guān)系已深入農(nóng)村社會經(jīng)濟的內(nèi)部，這些非正式制度在某種程度上發(fā)揮著監(jiān)管的作用，而正式的監(jiān)管制度無法替代。所以，對于民間金融監(jiān)管的制度設(shè)計應(yīng)更多關(guān)注民間金融發(fā)展中宏觀層面的問題。

第二、以制度為起點，建立民間金融制度框架。民間金融的發(fā)展應(yīng)被納入法制的軌道，但構(gòu)建民間金融法律制度是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在建立民間金融制度框架過程中要注意制度安排的層次性及互補性。由于中國各經(jīng)濟區(qū)域之間發(fā)展水平不同，農(nóng)戶的行為特征和民間金融具體制度安排之間存在著較大的差異。這種經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性就需要在不同經(jīng)濟區(qū)域適用不同的制度安排，呈現(xiàn)相應(yīng)的層次性及互補性。民間金融制度安排的這種層次性及其互補性也是提高民間金融制度適應(yīng)性的內(nèi)在需求。

具體而言，即建立民間金融制度框架要同時注重正式制度安排和非正式制度安排。非正式制度是指在價值觀念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣和意識形態(tài)等自然演進過程中沉淀下來，并為社會公眾所廣泛接受的規(guī)則。正式制度與非正式制度在規(guī)制民間金融發(fā)展的過程中能夠起到很好的互補作用，非正式制度是正式制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，同時有可能升華為正式制度。這種互動賦予了法律以生機和活力，法律不再是死的文本，而是活的行為規(guī)則。正式制度和非正式制度混合適用、充分互動，既能夠充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，又能夠彌補二者之缺陷，各展其長，協(xié)同發(fā)揮治理農(nóng)村民間金融的功效。

3.3 強化農(nóng)村金融機構(gòu)內(nèi)部控制。沒有一個專門的法律規(guī)范農(nóng)村金融的發(fā)展，就不可能有專門的法律來保障監(jiān)管的實施?？紤]到農(nóng)村金融發(fā)展的特殊性，我們需要制定相關(guān)的農(nóng)村金融市場監(jiān)管組織法律規(guī)范，確定農(nóng)村金融市場監(jiān)管主體，明確農(nóng)村金融市場監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)，針對農(nóng)村金融機構(gòu)的特殊性和差別性，細(xì)化監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職能，落實監(jiān)管人員責(zé)任，強化監(jiān)管工作考核，開展監(jiān)管績效評價，防止監(jiān)管工作流于形式。針對新型農(nóng)村金融機構(gòu)的監(jiān)管人員，除了從外部聘請具有金融機構(gòu)工作經(jīng)驗的人士以外，也要從人才短缺的現(xiàn)狀出發(fā)，加大對現(xiàn)有員工的培訓(xùn)力度，建立一套合適監(jiān)管人員的培訓(xùn)機制，促進監(jiān)管人員的監(jiān)管能力和綜合素質(zhì)。

4 結(jié)束語(總結(jié) / 結(jié)論)

豐富農(nóng)村金融服務(wù)主體中的法律保障，只有農(nóng)民的金融權(quán)益得到真正的保護，才是解決問題的根本。所以，要在構(gòu)建農(nóng)村金融法律制度的框架內(nèi)，通過農(nóng)村金融組織制度的完善，實現(xiàn)農(nóng)村金融組織機構(gòu)的多元化，構(gòu)建具有競爭性的農(nóng)村金融環(huán)境；要完善農(nóng)村金融市場法律制度，建立農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入制度和農(nóng)村金融市場監(jiān)管制度。以制度為起點，建立民間金融制度框架，完善農(nóng)村金融法律制度的運行保障機制指日可待。

[1] 榮藝華.對我國農(nóng)村金融制度變遷的思考[J].上海:上海金融，2014(1).

[2] 祝琳.口本的農(nóng)村金融環(huán)境與政策性金融[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2012年((3).

[3] 馬震宇.我國農(nóng)村信用合作社法律制度研究[D].安徽大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

[4] 張旭娟.農(nóng)村金融機構(gòu)的功能與法律定位[J].北方法學(xué)，2013 (6).

注解：

① 榮藝華.對我國農(nóng)村金融制度變遷的思考[J].上海:上海金融，2014(1).

② 祝琳.口本的農(nóng)村金融環(huán)境與政策性金融[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2012年((3).

③ 張旭娟.農(nóng)村金融機構(gòu)的功能與法律定位[J].北方法學(xué)，2013 (6).

④ 馬震宇.我國農(nóng)村信用合作社法律制度研究[D].安徽大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

趙然(1991-)，女，漢族，云南昆明人，云南民族大學(xué)，碩士研究生，研究方向：民商法。

F320

A

1672-5832(2017)11-0192-02