供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下我國(guó)糧食去庫(kù)存對(duì)策研討

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下我國(guó)糧食去庫(kù)存對(duì)策研討

國(guó)內(nèi)糧價(jià)處于全球 “高地”，收購(gòu)價(jià)格已不能真實(shí)地反映市場(chǎng)供求關(guān)系，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格出現(xiàn)明顯倒掛，致使大量國(guó)外低價(jià)糧進(jìn)入，沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量也出現(xiàn)多年連續(xù)增長(zhǎng)，二者疊加，致使糧食企業(yè)高倉(cāng)滿儲(chǔ)。破解糧食供求階段性結(jié)構(gòu)性難題，需精準(zhǔn)推進(jìn)糧食 “供給側(cè)”改革，使 “供給側(cè)”與 “需求側(cè)”結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，建立健全促進(jìn)糧食供求平衡的長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)保障國(guó)內(nèi)糧食有效供給，價(jià)格平穩(wěn)。

供給側(cè) 糧食去庫(kù)存 保障供給平衡

自2012年秋糧上市以來(lái)，我國(guó)三大主糧 （玉米、小麥、稻谷）庫(kù)存持續(xù)增加，超過(guò)合理的糧食庫(kù)存數(shù)量，給我國(guó)糧食供求平衡和財(cái)政支出帶來(lái)了負(fù)面影響，也增加了庫(kù)存管理的難度。2015年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議作出了糧食 “去庫(kù)存”部署。同時(shí)，也提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)。2016年、2017年連續(xù)兩年中央一號(hào)文件都提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，糧食則是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。在當(dāng)前高庫(kù)存背景下，加快部分糧食品種去庫(kù)存，是糧食行業(yè)貫徹 “三去一降一補(bǔ)”最重要任務(wù)。

一、我國(guó)糧食庫(kù)存現(xiàn)狀

1996年世界糧食首腦大會(huì)提出了糧食儲(chǔ)備的安全警戒線標(biāo)準(zhǔn)為消費(fèi)量的18%，即糧食年末結(jié)轉(zhuǎn)量可以滿足下一年兩個(gè)月的消費(fèi)。世界各國(guó)由于所處的環(huán)境和生產(chǎn)條件不同，糧食庫(kù)存消費(fèi)比有所不同。2014-2015年糧食庫(kù)存消費(fèi)比，美國(guó)為19.7%左右、歐盟各國(guó)為10%、日本為16%、印度17%，從各國(guó)糧食庫(kù)存情況來(lái)看，其庫(kù)存消費(fèi)比都沒(méi)有超過(guò)20%。①根據(jù)白美清編著 《中國(guó)糧食儲(chǔ)備改革與創(chuàng)新》整理考慮到我國(guó)人多地少和主產(chǎn)區(qū)相對(duì)集中的實(shí)際情況，糧食安全系數(shù)要適當(dāng)提高一些，丁聲俊、朱立志、劉笑然等多位研究學(xué)者認(rèn)為庫(kù)存消費(fèi)比在25%-30%，才能在保障國(guó)家糧食安全的同時(shí)，降低庫(kù)存費(fèi)用和糧食管理成本。據(jù)中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥分析，雖然2016年銷售了1000多億斤政策性糧食，但是相較于收購(gòu)進(jìn)來(lái)的9000多億斤糧食，庫(kù)存只增不減的壓力仍舊存在。庫(kù)存糧食規(guī)模之大，前所未有，2016年全國(guó)糧食產(chǎn)量為12325億斤,2016—2017年三大主糧庫(kù)存消費(fèi)比都在80%以上 (見(jiàn)下表)。以江蘇為例，2016年12月末全省糧食庫(kù)存較2015年12月末增長(zhǎng)了11.73%，其中稻谷增長(zhǎng)了12.38%，小麥增長(zhǎng)了11.95%。

2016-2017三大主糧庫(kù)存消費(fèi)比 單位：億斤

二、我國(guó)糧食高庫(kù)存原因分析及影響

近年來(lái)我國(guó)糧食庫(kù)存大幅增加，是高產(chǎn)量、高價(jià)格、高收購(gòu)量、高進(jìn)口量和消費(fèi)進(jìn)入新常態(tài)共同作用的結(jié)果。究其原因，一是品種結(jié)構(gòu)不適應(yīng)市場(chǎng)需求;二是產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，產(chǎn)出來(lái)不一定賣得出去，只好進(jìn)倉(cāng)庫(kù)。

(一)我國(guó)糧食高庫(kù)存原因分析

1.糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)。自2004年以來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)實(shí)現(xiàn)了 “十二連增”，總產(chǎn)量由2003年的8613億斤增加到2015年的12428億斤。2016年受播種面積下降和災(zāi)害性天氣對(duì)單產(chǎn)的影響，全國(guó)糧食產(chǎn)量較2015年有所下降，但仍是歷史上第二個(gè)高產(chǎn)年。

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)農(nóng)業(yè)部官網(wǎng)和中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒,2016年采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)或計(jì)算。

糧食增產(chǎn)是國(guó)家惠農(nóng)政策發(fā)揮作用的結(jié)果。最低收購(gòu)價(jià)政策和臨時(shí)儲(chǔ)存收購(gòu)政策，有力調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，全國(guó)糧食種植面積和糧食單產(chǎn)不斷提高。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，糧食播種面積由2003年0.99億hm2增加到2015年1.13 hm2，其間糧食平均單產(chǎn)也由2003年578斤/畝,增加到2015年731斤/畝,因此，糧食總量自然也增大。由于國(guó)家政策性收購(gòu)價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)，受價(jià)格導(dǎo)向作用，糧食生產(chǎn)者自然把種出來(lái)的糧食賣給國(guó)家，社會(huì)企業(yè)由于沒(méi)有國(guó)家給予的補(bǔ)貼政策，入市比較謹(jǐn)慎，也不敢貿(mào)然以同樣的價(jià)格與國(guó)家糧企爭(zhēng)糧源。這樣就導(dǎo)致了大部分糧食進(jìn)入國(guó)家糧庫(kù)，國(guó)家糧庫(kù)高倉(cāng)滿儲(chǔ)，糧食庫(kù)存不斷增大。

2.進(jìn)口量大于出口量。我國(guó)是糧食進(jìn)口大國(guó)，目前年進(jìn)口量居世界第一。2017年1月23日，中國(guó)海關(guān)公布了2016年中國(guó)糧食進(jìn)口數(shù)據(jù)，進(jìn)口稻米353.39萬(wàn)噸、小麥337.4萬(wàn)噸、玉米316.66萬(wàn)噸、大豆8391.3萬(wàn)噸，同比分別增加了4.55%、12.09%、-33.03%、2.72%。從2008年至2015年我國(guó)糧食進(jìn)出口量看，進(jìn)口量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于出口量 （詳見(jiàn)下表）。我國(guó)進(jìn)口糧食品種大豆占比較高，出口品種主要有玉米、大米和小麥，但出口量微乎其微，自2008年以來(lái)呈逐漸下降趨勢(shì)。

主要糧食進(jìn)出口情況 （單位：萬(wàn)噸）

糧食進(jìn)出口量反差比較大，一方面反映了我國(guó)糧食高端精品少。在大米家族中，日本大米、泰國(guó)香米，在國(guó)內(nèi)已有了品牌效應(yīng)，老百姓感覺(jué)更好吃、更安全。在小麥粉上，國(guó)內(nèi)面包、糕點(diǎn)、餅干等強(qiáng)筋粉、弱筋粉制品消費(fèi)在增長(zhǎng)，但強(qiáng)筋小麥、弱筋小麥供給明顯不足，不得不從國(guó)外進(jìn)口。國(guó)家發(fā)展和改革委年初發(fā)布公告，明確2017年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額量為：小麥963.6萬(wàn)噸，國(guó)營(yíng)貿(mào)易比例90%；玉米720萬(wàn)噸，國(guó)營(yíng)貿(mào)易比例60%；大米532萬(wàn)噸 （長(zhǎng)粒米266萬(wàn)噸、中短粒米266萬(wàn)噸），國(guó)營(yíng)貿(mào)易比例50%。另一方面反映我國(guó)糧食價(jià)格在國(guó)際市場(chǎng)不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)所有的糧食品種的價(jià)格都要高于國(guó)際市場(chǎng)，據(jù)2014年前5個(gè)月統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)外大米價(jià)差為318元/噸、小麥價(jià)差為451元/噸、玉米價(jià)差為924元/噸、大豆價(jià)差為1484元/噸 ，至2016年5月大米價(jià)差為790元/噸、小麥價(jià)差為 823元/噸、玉米價(jià)差為428元/噸、大豆價(jià)差為800-1000元/噸。［1］由于國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛，國(guó)際糧食沖擊國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)。無(wú)論是糧食貿(mào)易企業(yè)還是糧食加工企業(yè)都會(huì)在利益最大化的驅(qū)使下，把進(jìn)口糧源作為第一選擇，即使進(jìn)口配額用完，也會(huì)想方設(shè)法拓寬渠道獲得進(jìn)口，甚至不惜代價(jià)冒著風(fēng)險(xiǎn)走私糧食。糧食走私活動(dòng)猖獗，不僅涉及邊境地區(qū)，而且涉及內(nèi)地。以緬甸出口大米為例，2016年4-10月我國(guó)從緬甸進(jìn)口大米數(shù)量為3.11萬(wàn)噸，同期緬甸商務(wù)部統(tǒng)計(jì)的出口到我國(guó)的大米為40萬(wàn)噸左右，走私數(shù)量約37萬(wàn)噸。［2］2016年全國(guó)海關(guān)偵辦糧食走私案件70起，案值18.6億元，查證走私糧食36.6萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)4倍。［3］那些不受配額限制的大麥、高粱、木薯干和DDGS等玉米替代品，也以其巨大的價(jià)差強(qiáng)勢(shì)進(jìn)口，也間接地導(dǎo)致我國(guó)糧食進(jìn)口量和庫(kù)存量增加。

3.農(nóng)戶存糧行為改變。當(dāng)前農(nóng)戶存糧行為的改變及 “糧食銀行”出現(xiàn)也是導(dǎo)致糧食企業(yè)高庫(kù)存一個(gè)重要方面。分析其原因：一是農(nóng)戶外出務(wù)工較多，一家一戶存糧需求減少。二是農(nóng)戶倉(cāng)儲(chǔ)條件有限，安全儲(chǔ)糧不易。三是當(dāng)前市場(chǎng)供應(yīng)充足，外購(gòu)品種可供選擇的余地大。以江蘇為例，由于糧食市場(chǎng)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快、規(guī)模種植增加和農(nóng)村居民生活習(xí)慣改變等原因，全省糧食商品率呈上升趨勢(shì)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：對(duì)2014年4月30日至2015年4月30日進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，江蘇鄉(xiāng)村居民戶已出售糧食3119萬(wàn)噸，占全年糧食產(chǎn)量78.4%，其中小麥1424萬(wàn)噸，占產(chǎn)量88.9%；稻谷1447萬(wàn)噸 （中晚秈稻241萬(wàn)噸、粳稻1206萬(wàn)噸），占產(chǎn)量70.2%；玉米163萬(wàn)噸，占產(chǎn)量77.6%；大豆28萬(wàn)噸，占產(chǎn)量82.4%。農(nóng)民一家一戶儲(chǔ)存量減少了，也就是民間儲(chǔ)糧量下降，糧食一邊倒紛紛涌向收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)。大量糧食集中于各類企業(yè)倉(cāng)庫(kù)，增加了企業(yè)的庫(kù)存量。

4.收儲(chǔ)政策的影響。2004年我國(guó)在主產(chǎn)區(qū)分別對(duì)稻谷、小麥兩個(gè)重點(diǎn)糧食品種實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策，2008年開始在玉米品種上啟動(dòng)臨儲(chǔ)政策收購(gòu)。一是打破了市場(chǎng)原有的 “價(jià)格—供求”平衡系統(tǒng)。短期看，可有效提高農(nóng)民種糧的積極性，提高糧食產(chǎn)量。長(zhǎng)期看，價(jià)格支持政策破壞了原有的糧食市場(chǎng)供求關(guān)系。隨著種糧實(shí)際成本和機(jī)會(huì)成本增大，為保障農(nóng)民種糧收益，國(guó)家不斷提高糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)，糧食價(jià)格偏離市場(chǎng)供求軌道，從而推高了國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格，致使國(guó)內(nèi)主要糧食價(jià)格大大高于進(jìn)口糧食到岸完稅價(jià)格，也使得國(guó)內(nèi)糧食在國(guó)際市場(chǎng)上沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，多余的糧食銷售不出去，隨之而來(lái)就是糧食高產(chǎn)量、高庫(kù)存量、高進(jìn)口量的 “三高”現(xiàn)象。二是政策刺激了產(chǎn)量。由于最低收購(gòu)價(jià)政策雖是按等定價(jià)，但是品種的優(yōu)劣對(duì)價(jià)格沒(méi)有任何影響，只要是稻谷、小麥，不論淘汰品種還是優(yōu)良品種，都是一樣價(jià)格，這樣無(wú)形之中就引導(dǎo)農(nóng)民只注重?cái)?shù)量，過(guò)度消耗土壤肥力和地下淡水資源，濫用化肥農(nóng)藥來(lái)增產(chǎn)，片面追求產(chǎn)量受益，收購(gòu)量在增加，庫(kù)存量在增長(zhǎng)。

5.產(chǎn)銷機(jī)制不協(xié)調(diào)。從我國(guó)糧食生產(chǎn)來(lái)看，糧食核心產(chǎn)省日益向北方集中，13個(gè)糧食主產(chǎn)省占全國(guó)糧食總產(chǎn)量75%，稻谷、小麥、玉米、大豆等主要糧食品種的產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)均呈現(xiàn)出嚴(yán)重的錯(cuò)位分布，糧食跨區(qū)流通和平衡的壓力都比較大。解決糧食市場(chǎng)供需矛盾很大程度上依賴于糧食流通體系建設(shè)。近年來(lái)，糧食流食基礎(chǔ)設(shè)施雖然不斷加強(qiáng)，但糧食流通的現(xiàn)代化水平還比較低，我國(guó)糧食流通成本比發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平高1倍之多。［4］生產(chǎn)者生產(chǎn)出來(lái)的糧食，被以最低收購(gòu)價(jià)或臨儲(chǔ)的價(jià)格銷售出去。以政府有形之手抑制市場(chǎng)無(wú)形之手，不僅不會(huì)理順市場(chǎng)而且將會(huì)扭曲市場(chǎng)供求關(guān)系，傳遞失真的市場(chǎng)信號(hào)，使價(jià)格不能真實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系，糧食高庫(kù)存有諸多人為因素所為。

(二)我國(guó)糧食高庫(kù)存的影響

糧食庫(kù)存過(guò)高本身就會(huì)增加管理費(fèi)用，再加上損耗，加重了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，也增加了管理難度。

1.糧食高庫(kù)存管理成本大。糧食儲(chǔ)存不僅需要保管費(fèi)、烘干整理費(fèi)、出入庫(kù)費(fèi)用，還要占用大量的資金，支付銀行利息，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，僅儲(chǔ)備糧一項(xiàng)財(cái)政資金支出，中央儲(chǔ)備糧2011年是316.45億元，2014年增至671.16億元，增長(zhǎng)2.12倍。地方儲(chǔ)備糧2011年財(cái)政支出是41.58億元，2014年增長(zhǎng)至90.79億元，增長(zhǎng)了2.18倍。據(jù)計(jì)算，政策性糧食庫(kù)存平均起來(lái)每年要花費(fèi)250元/噸以上。如果在收獲之后，就進(jìn)入市場(chǎng)，國(guó)家就可以節(jié)省這部分費(fèi)用。在保障國(guó)家糧食安全的前提下，過(guò)高的糧食庫(kù)存實(shí)際上是消耗了國(guó)家財(cái)政資金，給國(guó)家?guī)?lái)較大的負(fù)擔(dān)。與其用大量的財(cái)政資金來(lái)儲(chǔ)存糧食，倒不如補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)者和生產(chǎn)加工企業(yè)，加快去庫(kù)存進(jìn)度。

2.糧食高庫(kù)存會(huì)導(dǎo)致商業(yè)品質(zhì)下降,損耗嚴(yán)重。在需求量沒(méi)有增加的情況下，高庫(kù)存量勢(shì)必會(huì)增加糧食的儲(chǔ)存時(shí)間。儲(chǔ)存的時(shí)間越長(zhǎng)，一是對(duì)糧食品質(zhì)產(chǎn)生直接的影響。糧食由于呼吸作用，在儲(chǔ)存期間不僅存在著自然損耗和減量，而且品質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)和食味也逐年下降，時(shí)間長(zhǎng)了還會(huì)失去食用價(jià)值，只能轉(zhuǎn)作飼料或肥料。二是損耗大。糧食在儲(chǔ)存過(guò)程中有自然損耗，根據(jù)歷年糧食庫(kù)存檢查，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，保管自然損耗（不含水分、雜質(zhì)損失)按0.2%計(jì)算，時(shí)間越長(zhǎng)，損耗越大，按全國(guó)糧食庫(kù)存總量來(lái)算，這個(gè)損耗的數(shù)字相當(dāng)大。

3.糧食高庫(kù)存占用了倉(cāng)容,影響新糧收購(gòu)。由于糧食庫(kù)存量加大，原有的儲(chǔ)存能力就不能滿足收儲(chǔ)的需要。以江蘇為例，2016年夏秋兩季收購(gòu)面臨70億斤倉(cāng)容缺口。如果減少收購(gòu)量，將直接造成農(nóng)民 “賣糧難”。如果收了，沒(méi)有倉(cāng)儲(chǔ)存起來(lái)，又會(huì)導(dǎo)致壞糧，形成糧食損耗。面臨兩難境地，江蘇采取適當(dāng)超前超量輪出地方儲(chǔ)備糧、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)最低收購(gòu)價(jià)糧拍賣等措施，緩解了倉(cāng)容不足，但增加了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

4.糧食高庫(kù)存影響糧食市場(chǎng)未來(lái)走勢(shì)。龐大的糧食庫(kù)存使國(guó)內(nèi)糧食始終處于供大于求狀態(tài)，對(duì)未來(lái)糧食市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)產(chǎn)生較大的下行壓力。糧食高庫(kù)存，將導(dǎo)致供給彈性趨弱，糧食市場(chǎng)供給充盈，形成較大的賣方市場(chǎng)壓力，也使糧食收購(gòu)加工企業(yè)看低市場(chǎng)預(yù)期。在國(guó)家托市政策的保護(hù)下，雖然對(duì)農(nóng)民的影響不大，但卻影響了經(jīng)營(yíng)者的積極性和市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。

三、目前糧食去庫(kù)存措施存在的不足

(一)擴(kuò)大消費(fèi)需求去庫(kù)存效果有限

我國(guó)糧食消費(fèi)由口糧、飼料用糧和工業(yè)用糧三部分組成。從口糧看，現(xiàn)代健康的生活理念影響著人們的飲食結(jié)構(gòu)，無(wú)論在農(nóng)村還是城市，水果和雜糧的攝入量比以前有所增加，主食攝入量則有所減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上個(gè)世紀(jì)八九十年代，農(nóng)民年人均消費(fèi)原糧267公斤，現(xiàn)在平均消費(fèi)200多公斤，而城鎮(zhèn)人口人均消費(fèi)口糧同期達(dá)到137公斤，現(xiàn)在下降到87公斤；［5］從飼料用糧看，由于較高的政策性價(jià)收高了國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格，我國(guó)糧食價(jià)格一直在高位運(yùn)行，所以以糧食為主要原料的飼料加工生產(chǎn)成本也隨之增加，這樣生產(chǎn)廠家將會(huì)另?yè)裰骷Z的替代品，需求受到抑制；從工業(yè)用糧看，目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)淀粉、糖、白酒、味精等主要糧食下游產(chǎn)品需求飽和，有的還出現(xiàn)萎縮。通過(guò)補(bǔ)貼推動(dòng)深加工企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)，增加不了多少需求，有可能還對(duì)蔗糖和薯類酒精生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響。生產(chǎn)燃料乙醇代價(jià)高，因?yàn)槲覈?guó)糧食生產(chǎn)本身成本就比較高，如果再通過(guò)高補(bǔ)貼給生產(chǎn)乙醇企業(yè)將糧食轉(zhuǎn)變?yōu)槿剂希蜎](méi)有比較優(yōu)勢(shì)，還不如從國(guó)際市場(chǎng)上買原油劃算。

(二)增加補(bǔ)貼將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)

1.低價(jià)拍賣，應(yīng)完善收購(gòu)政策。雖然通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼，可適當(dāng)降低拍賣價(jià)格，促進(jìn)最低收購(gòu)糧拍賣成交，以緩解一時(shí)之急，但沒(méi)有從根本上解決高庫(kù)存問(wèn)題。因?yàn)榕馁u出去的糧食，增加了市場(chǎng)的供應(yīng)量，市場(chǎng)已經(jīng)飽和了，那么新糧上市，多銷售出去的糧食來(lái)消化，可能會(huì)出現(xiàn)更多的新糧來(lái)到國(guó)家糧庫(kù)。

2.補(bǔ)貼出口，會(huì)加大財(cái)政的負(fù)擔(dān)。我國(guó)小麥、稻谷和2016年以前所收購(gòu)的玉米價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格相差較大，通過(guò)補(bǔ)貼擴(kuò)大出口，可能會(huì)出現(xiàn)出口一噸賠一噸的現(xiàn)象，然而財(cái)政負(fù)擔(dān)更重。況且我國(guó)已加入WTO,世貿(mào)規(guī)則也不允許通過(guò)直接補(bǔ)貼來(lái)增加糧食出口。

(三)退耕還林還草及休耕有局限性

短期看，我國(guó)糧食出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過(guò)剩。但從長(zhǎng)期看，我國(guó)糧食緊平衡狀態(tài)依然存在。隨著我國(guó)二胎政策放開，將來(lái)我國(guó)人口數(shù)量將不斷增加，對(duì)糧食消費(fèi)需求也將逐步提高。

1.退耕還林要保證基本耕地。當(dāng)前，在一些水土流失嚴(yán)重的地區(qū)，從保護(hù)自然環(huán)境角度看，實(shí)行退耕還林政策是必要的。如果把一些農(nóng)田改種樹木，等到需要時(shí)再改過(guò)來(lái)，這種做法是不可取。農(nóng)田一旦種上樹后，再改過(guò)來(lái)種糧食，地力改變，要想達(dá)到原來(lái)糧食產(chǎn)量，需要一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程，勢(shì)必會(huì)影響到 “中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上，中國(guó)人的飯碗主要裝中國(guó)糧”的要求，糧食安全就得不到保障。

2.退耕還草去庫(kù)存有限。從表面上看，增加了草的種植面積，從源頭上減少了糧食庫(kù)存的增長(zhǎng)，但在增加飼草供應(yīng)量的同時(shí)，也會(huì)相應(yīng)地減少畜類對(duì)玉米的消費(fèi)量，對(duì)去庫(kù)存的數(shù)量有限。

3.休耕要因地制宜。休耕將使大批生產(chǎn)者因休耕而無(wú)事可做，因此休耕要選擇耕地質(zhì)量較差的地方，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治進(jìn)行。同時(shí)，政府還要承擔(dān)起因休耕而生活無(wú)來(lái)源的勞動(dòng)者最基本的生活保障。

四、加強(qiáng)我國(guó)糧食去庫(kù)存的對(duì)策建議

在當(dāng)前糧食高庫(kù)存背景下，去庫(kù)存只有從供給和需求兩端發(fā)力，在供給端控制糧食增量，從需求端消化庫(kù)存。

(一)調(diào)整種植結(jié)構(gòu),提高有效供給

在稻谷生產(chǎn)上，2016年我國(guó)稻谷種植面積為45243.6萬(wàn)畝，如果優(yōu)質(zhì)稻能增加5000萬(wàn)畝-10000萬(wàn)畝，按照優(yōu)質(zhì)稻每畝產(chǎn)量低于普通稻谷100-200公斤測(cè)算，相當(dāng)于可減少500萬(wàn)-2000萬(wàn)噸，由于優(yōu)質(zhì)稻符合居民消費(fèi)需求，不愁銷路，不會(huì)成為新的庫(kù)存，將加速去庫(kù)存；在特色小雜糧生產(chǎn)上，出臺(tái)鼓勵(lì)種植政策，我國(guó)有許多雜糧在世界市場(chǎng)上占有很高的份額，在優(yōu)化糧食產(chǎn)能的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)減玉米種植面積，鼓勵(lì)他們擴(kuò)大雜糧種植，對(duì)豆類和小品種谷物的出口，繼續(xù)實(shí)行出口退稅政策，大力鞏固傳統(tǒng)市場(chǎng)，積極開拓新市場(chǎng)，這樣從生產(chǎn)源頭控制了玉米產(chǎn)量，減少玉米新增庫(kù)存量。糧食生產(chǎn)將從“以量取勝”轉(zhuǎn)為 “以質(zhì)取勝”，從糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革入手，通過(guò)減少增量去庫(kù)存。

(二)出口串換增值，加強(qiáng)宏觀調(diào)控

1.要充分利用國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存，出口串換增值。當(dāng)前我們可以通過(guò)糧食出口，向糧食缺乏國(guó)串換我國(guó)所需要的其他資源，比如鐵礦石、石油等。同時(shí)，也可拿出一部分進(jìn)行國(guó)際援助。

2.加大對(duì)走私行為的打擊力度。短期內(nèi)，通過(guò)海關(guān)等手段控制糧食及其替代品進(jìn)口顯得非常必要，要抓住打擊走私 “國(guó)門利劍2017”聯(lián)合專項(xiàng)行動(dòng)的利好，嚴(yán)打農(nóng)產(chǎn)品走私違法。加大國(guó)內(nèi)糧食需求，加快糧食去庫(kù)存步伐。

3.加強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控力度。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置糧食資源中的決定性作用，優(yōu)化現(xiàn)有的糧食庫(kù)存。注重宏觀調(diào)控政策的透明性和持續(xù)性。在開放度不斷擴(kuò)大的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，提高糧食庫(kù)存數(shù)據(jù)質(zhì)量并定期向社會(huì)公布糧食庫(kù)存信息對(duì)于正確引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期和降低市場(chǎng)波動(dòng)具有積極意義。保證信息的透明和有及時(shí)，對(duì)于引導(dǎo)市場(chǎng)供求，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格具有重要作用。對(duì)糧食庫(kù)存量最大的品種——玉米，“長(zhǎng)痛不如短痛”，與其放在庫(kù)內(nèi)，還不如國(guó)家承擔(dān)虧損，降低拍賣價(jià)格，按市場(chǎng)價(jià)交易，盡早去庫(kù)存，打開國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)銷售通道。將 “高數(shù)量”庫(kù)存轉(zhuǎn)變?yōu)?“高質(zhì)量”庫(kù)存。

4.降低糧食支持政策對(duì)糧食市場(chǎng)機(jī)制的影響。供給側(cè)改革就是要按照市場(chǎng)的導(dǎo)向來(lái)規(guī)范政府的行為,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。按市場(chǎng)規(guī)律辦事，理應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，市場(chǎng)需要什么，供給端就生產(chǎn)什么。比較好的糧食收儲(chǔ)政策，就應(yīng)該讓糧食價(jià)格回歸市場(chǎng)，由市場(chǎng)形成糧食價(jià)格。如果市場(chǎng)價(jià)格較低，農(nóng)民種糧收益很低甚至沒(méi)有收益或者虧本，這時(shí)政府可根據(jù)種植面積給矛適當(dāng)補(bǔ)貼。

(三)降低物流成本，實(shí)施 “互聯(lián)網(wǎng)+糧食”

要建立 “無(wú)縫對(duì)接”系統(tǒng)，把糧食產(chǎn)品從供應(yīng)地向購(gòu)買地的實(shí)體流動(dòng)過(guò)程中，包括裝卸、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、流通、加工、包裝、配送、信息處理等基本功能有機(jī)結(jié)合為一個(gè) “無(wú)縫對(duì)接”系統(tǒng)，積極實(shí)施 “互聯(lián)網(wǎng)+糧食”，提高糧食裝備水平和技術(shù)水平，發(fā)展糧食經(jīng)營(yíng)新業(yè)態(tài)。以江蘇為例，在未來(lái)糧食物流體系建設(shè)中，就是要進(jìn)一步加快智能化糧庫(kù)建設(shè)，推動(dòng)行業(yè)科技創(chuàng)新，達(dá)到糧庫(kù)智能化、儲(chǔ)糧綠色化、交易網(wǎng)絡(luò)化，建成糧食政務(wù)網(wǎng)、信息網(wǎng)、商務(wù)網(wǎng),實(shí)現(xiàn)江蘇與國(guó)家的互聯(lián)互通、信息共享。以優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提升功能為重點(diǎn)，充分發(fā)揮江蘇水路優(yōu)勢(shì)，要強(qiáng)化糧食集并聯(lián)運(yùn)能力和海運(yùn)來(lái)提高糧食中轉(zhuǎn)分撥能力。運(yùn)用江蘇糧食物流公共服務(wù)信息平臺(tái)，強(qiáng)化關(guān)鍵物流節(jié)點(diǎn)與糧食生產(chǎn)基地、骨干通道的無(wú)縫對(duì)接，促進(jìn)黃淮海和長(zhǎng)江中下游糧食流出通道與華東糧食沿海流入通道的銜接匹配，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間糧食產(chǎn)銷物流高效對(duì)接。利用國(guó)家2017年出臺(tái)的 “一降兩提高”，即降低物流成本，提高運(yùn)輸效率，提升服務(wù)品質(zhì)的政策，把糧食流通成本降下來(lái)，加快糧食 “去庫(kù)存”步伐。同時(shí)，在糧食流通過(guò)程中，強(qiáng)化糧食質(zhì)量安全管理，堅(jiān)決守住收購(gòu)、儲(chǔ)存、出庫(kù)三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，全力推進(jìn) “監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)、監(jiān)管”三張網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，通過(guò)構(gòu)建 “三網(wǎng)”，讓消費(fèi)者進(jìn)一步提高對(duì)國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)品放心度，促進(jìn)消費(fèi)。

(四)發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，從需求側(cè)去庫(kù)存

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革突出的矛盾可以用農(nóng)業(yè)部專家咨詢委員會(huì)專家劉奇的話來(lái)說(shuō)，就是“植物缺油，動(dòng)物缺奶，微生物缺人愛(ài)”。［6］近年來(lái)，中國(guó)大米產(chǎn)量1.8億噸/年，米糠1450萬(wàn)噸，米糠油潛力200萬(wàn)噸，目前實(shí)際生產(chǎn)米糠油只達(dá)到9萬(wàn)噸/年，絕大部分米糠都沒(méi)有作為重要油源加以利用，大量作為畜禽飼料，造成資源極大浪費(fèi)。據(jù)測(cè)算，國(guó)內(nèi)米糠用于加工米糠油，再將其深加工利用，其價(jià)值可提高到10倍以上，最多可達(dá)到50倍，經(jīng)濟(jì)效益十分可觀。對(duì)于大米生產(chǎn)加工企業(yè)來(lái)說(shuō)，不斷延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展精深加工，提高糧食附加值，提高企業(yè)對(duì)其產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)影響的控制能力。如果其副產(chǎn)品價(jià)格賣高，可以適當(dāng)降低主產(chǎn)品售價(jià),通過(guò) “堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，有利于提高中國(guó)大米在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，增加出口量 “去庫(kù)存”。

解決 “動(dòng)物缺奶”問(wèn)題，我國(guó)可增加奶牛飼養(yǎng)量，同時(shí)也增加飼料的需求量，提高糧食消費(fèi)量，消費(fèi) “去庫(kù)存”；關(guān)于 “微生物缺人愛(ài)”問(wèn)題，微生物的開發(fā)主要在六大領(lǐng)域，也稱之為“三料二品一劑”， “三料”是肥料、飼料和燃燒、“二品”是食品和藥品、 “一劑”是微生物清潔劑，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都可增加對(duì)糧食的消費(fèi)，有利于 “去庫(kù)存”。所以說(shuō)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，可延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)糧食就地轉(zhuǎn)化為“三料二品一劑”。既可供應(yīng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，也可走向國(guó)際市場(chǎng)，從需求側(cè)加快糧食去庫(kù)存。

結(jié) 語(yǔ)

“糧食生產(chǎn)是 ‘兩難’，多了不行，少了更不行”。在當(dāng)前高庫(kù)存的背景下， “少”的問(wèn)題解決，但 “多”的問(wèn)題出來(lái)了，既要從供給側(cè)著手，引導(dǎo)農(nóng)民種植適銷對(duì)路糧食品種，提升糧食供給質(zhì)量，防止產(chǎn)生新的庫(kù)存，又要從需求端消化庫(kù)存，促進(jìn)糧食一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，加速去庫(kù)存，真正從根本上解決糧食去庫(kù)存問(wèn)題。

[1]任正曉.去庫(kù)存是糧食收儲(chǔ)工作的 “牛鼻子”［J］ .中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊， 2016 （5上）： 18-19.

[2]“聯(lián)合專項(xiàng)行動(dòng)——嚴(yán)厲打擊”改為“聯(lián)合專項(xiàng)行動(dòng)——嚴(yán)厲打擊”。

[3]姜亮.海關(guān)總署部署開展打擊走私 “國(guó)門利劍2017”聯(lián)合專項(xiàng)行動(dòng)——嚴(yán)厲打擊農(nóng)產(chǎn)品走私維護(hù)國(guó)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略安全和人民食品衛(wèi)生安全 ［N］.中國(guó)食品安全報(bào)，2017-2-9 （01） .

[4]王小萱.糧食流通多環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)力 ［N］.中國(guó)食品報(bào)， 2017-1-12 （001） .

[5]崔書文，劉慧.增強(qiáng)糧食安全持續(xù)性和穩(wěn)定性［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)， 2016-5-23 （05） .

[6]劉奇.糧食去庫(kù)存改革供給重于清倉(cāng)庫(kù) ［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2016-5-13（B02）.

(作者單位：江蘇省糧食局監(jiān)督檢查處)