街區(qū)制模式下城市社區(qū)安全供給路徑

◎周健 朱國(guó)云

街區(qū)制模式下城市社區(qū)安全供給路徑

◎周健 朱國(guó)云

公眾對(duì)街區(qū)制的治安隱憂，受傳統(tǒng)安全觀、出入口控制不同的社區(qū)治安存在差異和圍墻缺失后的治安隱患等三方面因素影響。在城市建設(shè)中融入通過(guò)環(huán)境設(shè)計(jì)預(yù)防犯罪的理念、以樓宇為單位構(gòu)筑防衛(wèi)空間、增加社區(qū)警務(wù)資本以及加大社區(qū)環(huán)境整治力度等是街區(qū)制模式下城市社區(qū)治安安全供給的路徑選擇。

街區(qū)制；治安安全供給；出入口控制；社區(qū)警務(wù)資本

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用?！薄兑庖?jiàn)》一經(jīng)發(fā)布，立即引起了公眾和學(xué)界的廣泛爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要在于“拆圍墻”的合法性問(wèn)題、地價(jià)和房?jī)r(jià)的貶值問(wèn)題、安全問(wèn)題、交通堵塞的緩解效益問(wèn)題、道路和公共空間的維護(hù)和責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題、物業(yè)管理問(wèn)題、空間的共享能否促進(jìn)社會(huì)公平問(wèn)題等。在這些問(wèn)題中，安全問(wèn)題備受關(guān)注。

面臨的挑戰(zhàn)

街區(qū)制源于美國(guó)，是自由、平等、流動(dòng)和共享等現(xiàn)代理念在城市建筑規(guī)劃中的具體體現(xiàn)。多功能的城市住宅區(qū)通過(guò)一個(gè)個(gè)短小而開(kāi)放的街道串聯(lián)，這些街道猶如城市的毛細(xì)血管和經(jīng)絡(luò)，人流、車(chē)流和物流無(wú)障礙地穿梭其間，從而創(chuàng)造出城市活力，維系城市系統(tǒng)的常態(tài)運(yùn)行。很多發(fā)達(dá)國(guó)家的城市基本都是按照街區(qū)制模式進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)的，絕大部分人生活在開(kāi)放式的街區(qū)住宅中。以美國(guó)為例，據(jù)“美國(guó)門(mén)禁解鎖協(xié)會(huì)”估計(jì)，20世紀(jì)90年代中期，僅有400萬(wàn)到800萬(wàn)的美國(guó)人生活在有門(mén)禁的封閉社區(qū)中；在東京，車(chē)輛可在社區(qū)穿梭行駛，市民交流交往自由方便；在新加坡，80%的城市居民都居住在一種叫做“政府組屋”的非封閉式社區(qū)中。

一個(gè)毋庸置疑的事實(shí)是，街區(qū)制在發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐也并非一帆風(fēng)順。20世紀(jì)90年代中后期，在犯罪率居高不下、公眾安全感降低的推動(dòng)下，美國(guó)封閉式住宅區(qū)建設(shè)雖然不是主流，但有增多的趨勢(shì)。在犯罪問(wèn)題嚴(yán)重的佛羅里達(dá)州，新建的封閉式住宅區(qū)甚至超過(guò)80%?？梢?jiàn)，在街區(qū)制已經(jīng)廣為實(shí)踐的發(fā)達(dá)國(guó)家，因?yàn)橹伟矄?wèn)題而推出的逆街區(qū)住宅依然具有一定的市場(chǎng)。因此，《意見(jiàn)》引起國(guó)內(nèi)公眾對(duì)安全的擔(dān)憂不足為奇。

1.門(mén)、墻構(gòu)筑的傳統(tǒng)安全文化觀

街區(qū)制模式下，公眾對(duì)社區(qū)治安的擔(dān)憂首先源于對(duì)“圍墻”的安全依賴，而且這種依賴有著深厚的文化積淀。在我們的傳統(tǒng)中，管理的“管”字和“門(mén)”“墻”“關(guān)”有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。舊時(shí)的大門(mén)上，有管和閂，門(mén)合攏后將木栓插進(jìn)管內(nèi)，門(mén)就被關(guān)上推不開(kāi)了。由此，通過(guò)“門(mén)”“管”和“閂”的物理設(shè)置就可以達(dá)成“關(guān)”的結(jié)果。所以，《說(shuō)文解字》指出：“關(guān)，以木橫持門(mén)戶也。”在此基礎(chǔ)上，“關(guān)”被引申為有限制的出入口，符合一定的進(jìn)出條件、得到允許后才能夠通行。而當(dāng)被關(guān)起來(lái)的空間超出了“門(mén)”的形制時(shí)，就必須輔以“墻”來(lái)實(shí)現(xiàn)大空間的“關(guān)”。古代的城市、要塞、宮廷以及四合院基本都是通過(guò)墻和門(mén)的共同作用來(lái)實(shí)現(xiàn)大空間的“關(guān)”?！瓣P(guān)”的基本目的在于減少和阻止外來(lái)的干擾和入侵，增強(qiáng)進(jìn)出人員身份的可識(shí)別性，最大限度地降低進(jìn)出人員對(duì)內(nèi)部空間的安全威脅；同時(shí)，“關(guān)”可以形成一個(gè)相對(duì)熟識(shí)、單一的人文環(huán)境，人情、面子、關(guān)系、輿論壓力和統(tǒng)一的文化認(rèn)同促成了空間內(nèi)部的安全和秩序。所以，在我們的傳統(tǒng)中，管理往往是在“關(guān)”的限制和防范下得以實(shí)現(xiàn)的，“關(guān)”是“管”的重要手段。故當(dāng)住宅區(qū)沒(méi)有了圍墻、無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)治安基本要素的“關(guān)”，安全感的喪失是很自然的文化關(guān)切和心理回應(yīng)。

2.當(dāng)前出入口控制不同的社區(qū)治安形勢(shì)存在差異

就出入口控制程度而言，當(dāng)前我國(guó)的城市社區(qū)可以大致分為三類：一是沒(méi)有圍墻、沒(méi)有采取任何控制措施、人員和車(chē)輛可以隨意進(jìn)出的放任型社區(qū)。放任型社區(qū)以老舊小區(qū)、城中村為主。二是有圍墻、大門(mén)和駐門(mén)保安，但出入口控制比較松懈的半封閉式社區(qū)。半封閉型社區(qū)的駐門(mén)保安更多的是一種形式上的存在，非社區(qū)人員可以直接或是以尾隨等方式自如地進(jìn)出小區(qū)。半封閉型社區(qū)主要是住房市場(chǎng)化改革后建設(shè)的中低檔社區(qū)。三是有圍墻、大門(mén)和駐門(mén)保安，且出入口控制非常嚴(yán)格的全封閉型社區(qū)。全封閉型社區(qū)往往有嚴(yán)格的門(mén)禁系統(tǒng)，人員和車(chē)輛進(jìn)出小區(qū)大門(mén)必須使用門(mén)禁卡，外來(lái)人員和車(chē)輛必須在駐門(mén)保安處登記，且往往還要經(jīng)過(guò)與業(yè)主核實(shí)確認(rèn)后方可進(jìn)入。一般說(shuō)來(lái)，全封閉型社區(qū)房?jī)r(jià)高、日常的物業(yè)管理費(fèi)高。這種類型的社區(qū)以市場(chǎng)化改革后建設(shè)的高檔小區(qū)為主。

警務(wù)人員和公眾大致都有這樣一個(gè)基于現(xiàn)實(shí)的比較性共識(shí)：社區(qū)的治安形勢(shì)往往和社區(qū)的開(kāi)放程度成負(fù)相關(guān)關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，放任型社區(qū)的治安形勢(shì)相比半封閉型社區(qū)要嚴(yán)峻得多，而半封閉型社區(qū)的治安問(wèn)題比全封閉式社區(qū)又要復(fù)雜一些。事實(shí)證明，封閉管理的高收入商品房社區(qū)犯罪率大大低于開(kāi)放式的中低收入商品房社區(qū)，封閉管控特定社區(qū)與空間已經(jīng)被實(shí)踐證明是較為有效的空間治理舉措。

3.圍墻缺位后的治安隱患源

封閉型社區(qū)良好的治安狀況源于其由外及里的三道治安防線。第一道防線主要是由社區(qū)最外圈的圍墻或柵欄（包含圍墻或柵欄上設(shè)置的防攀爬物防或技防設(shè)施）、社區(qū)大門(mén)門(mén)禁系統(tǒng)、駐門(mén)保安和監(jiān)控?cái)z像等構(gòu)成。第二道防線通常由社區(qū)內(nèi)樓宇的門(mén)禁系統(tǒng)和監(jiān)控?cái)z像等構(gòu)成，進(jìn)出樓宇需要進(jìn)行門(mén)禁解鎖。第三道防線則是由居民住戶自家的門(mén)窗以及其他物防和技防設(shè)施設(shè)備構(gòu)筑而成，這是社區(qū)由外及里的最后一道防線。

街區(qū)制意味著今后的城市社區(qū)不再設(shè)圍墻，社區(qū)現(xiàn)有的圍墻也要逐步拆除，而圍墻的缺位同時(shí)意味著附著于圍墻的安防設(shè)施將無(wú)從安置，社區(qū)大門(mén)保安無(wú)從派駐。由此可見(jiàn)，對(duì)安全的擔(dān)憂是今后街區(qū)制推行的最大阻力源之一。

對(duì)策建議

街區(qū)制雖然具有緩解城市交通壓力、促進(jìn)土地資源高效利用和實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源社會(huì)共享等優(yōu)勢(shì)，但街區(qū)的開(kāi)放確實(shí)會(huì)對(duì)城市社區(qū)的治安構(gòu)成一定的威脅。社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)的穩(wěn)定和諧是社會(huì)穩(wěn)定和諧的前提和基礎(chǔ)。因此，若想成功推廣街區(qū)制，須對(duì)當(dāng)前以社區(qū)封閉為導(dǎo)向、以圍墻等為基礎(chǔ)構(gòu)筑的城市社區(qū)治安安全供給模式作出應(yīng)對(duì)性調(diào)整。

1.將通過(guò)環(huán)境設(shè)計(jì)預(yù)防犯罪的理念融入城市規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)

在街區(qū)制模式下，由圍墻等構(gòu)筑的第一道治安防線的缺失必將對(duì)城市社區(qū)的治安構(gòu)成沖擊。因此，在城市規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)中可以通過(guò)合理設(shè)計(jì)構(gòu)筑社區(qū)的防御性空間來(lái)預(yù)防犯罪。一是應(yīng)在城市規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)的教學(xué)環(huán)節(jié)，更多地把治安安全的理念融入其中，使其成為城市規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)的一個(gè)重要且不可或缺的考量因子。二是要加強(qiáng)對(duì)我國(guó)城市社區(qū)犯罪的空間研究，分析并梳理出有利于犯罪的空間特質(zhì)，以此為依據(jù)，在今后的城市規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)中盡量消除這些社區(qū)空間。如電梯、消防通道能否設(shè)計(jì)在一個(gè)相對(duì)敞式的空間中，使其更利于人為的自然監(jiān)視；在條件允許的情況下，能否少規(guī)劃一些高層住宅樓，對(duì)同一出入口內(nèi)的住戶數(shù)量進(jìn)行規(guī)劃，從而增強(qiáng)居民間的可識(shí)別度；住宅規(guī)劃和社區(qū)資源的空間分布要有利于居民互動(dòng)交往、能夠促進(jìn)社會(huì)聯(lián)系等。三是研究制定通過(guò)環(huán)境設(shè)計(jì)預(yù)防犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，以此作為城市規(guī)劃和建筑審批的依據(jù)。賦予治安管理部門(mén)參與規(guī)劃和建筑審批環(huán)節(jié)的法定權(quán)利，治安管理部門(mén)對(duì)不符合治安安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案擁有否決權(quán)。

2.以樓宇為單位構(gòu)筑防衛(wèi)空間

街區(qū)制意味著以圍墻為依托的第一道安全防線將缺位于今后城市社區(qū)的治安防控體系，因此，必須以樓宇為單位筑牢樓宇的防衛(wèi)空間。一是加強(qiáng)樓宇及家庭的出入口控制。街區(qū)制使得最前端的社區(qū)出入口控制被制度性取消，三道出入口控制縮減為兩道出入口控制。加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)樓宇的出入口控制最直接的應(yīng)對(duì)就是配駐樓宇保安。在條件允許的情況下，可以考慮增設(shè)樓宇群的流動(dòng)保安，通過(guò)流動(dòng)保安的巡邏加強(qiáng)樓宇外的人防力度。同時(shí)，改造現(xiàn)有樓宇門(mén)禁系統(tǒng)，增設(shè)高清監(jiān)控?cái)z像，并對(duì)現(xiàn)有樓宇門(mén)禁系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)提檔升級(jí)；加強(qiáng)樓宇內(nèi)家庭出入口控制，可以推廣如指紋鎖、家用監(jiān)控?cái)z像及非法入侵報(bào)警系統(tǒng)等技術(shù)應(yīng)用。

3.增加社區(qū)警務(wù)資本

嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)與有限警力之間的矛盾在短期不可能通過(guò)以增加警力的方式來(lái)解決，因此，向社會(huì)要警力成為實(shí)現(xiàn)“警力無(wú)增長(zhǎng)改善”的路徑選擇之一，而社區(qū)警務(wù)資本則是這一路徑的運(yùn)作結(jié)果。第一，“社區(qū)安全最有價(jià)值的方面，不在于構(gòu)成建筑物的磚和灰漿的類型，而在于社區(qū)住戶的觀念，特別是社區(qū)住戶的行為。”因此，可以采用微信等新媒體技術(shù)豐富治安防范宣傳的形式，加大治安防范的宣傳力度，強(qiáng)化社區(qū)居民自我防范意識(shí)，消除社區(qū)居民在安防中的心理死角。同時(shí)，可以采用社區(qū)民警入戶指導(dǎo)、開(kāi)設(shè)社區(qū)安全教育學(xué)校等形式提高社區(qū)居民自我防范能力。第二，搭建載體，通過(guò)豐富的社區(qū)活動(dòng)，加強(qiáng)社區(qū)居民的聯(lián)系與溝通，提高社區(qū)居民的熟悉度，增強(qiáng)居民的認(rèn)同感和歸屬感，為鄰里協(xié)防共同體的建立奠定情感基礎(chǔ)。第三，建立健全社區(qū)居民治安參與的渠道，充分挖掘社區(qū)治安資源，組建樓宇治安志愿者隊(duì)伍；并可以引入市場(chǎng)機(jī)制，以積分制的形式對(duì)參與社區(qū)治安、提供治安隱患或治安線索的社區(qū)居民給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，從而提高社區(qū)居民參與治安的積極性。第四，建立健全物業(yè)公司安防服務(wù)的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)物業(yè)公司安防服務(wù)的考核力度，督促物業(yè)公司做好安防服務(wù)。第五，公安部門(mén)要盡量把政府和非政府投建的安防設(shè)施互聯(lián)，提高社區(qū)安防設(shè)施的利用效率和利用效益。在物化圍墻缺失的情況下，加大警務(wù)技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，讓警務(wù)技術(shù)如人臉識(shí)別技術(shù)、警務(wù)大數(shù)據(jù)工程、警務(wù)地理信息系統(tǒng)和犯罪預(yù)測(cè)系統(tǒng)等構(gòu)筑出社區(qū)的虛擬圍墻。

4.加強(qiáng)社區(qū)環(huán)境的整治力度

街區(qū)制模式下，原本專屬的社區(qū)空間將成為沒(méi)有任何出入限制的社會(huì)空間，空間利用率提高；但空間共享導(dǎo)致空間失序的可能性也隨之加大。如果街區(qū)制后的社區(qū)呈現(xiàn)出這樣的景觀：隨處張貼的小廣告、隨意停放的車(chē)輛、未能及時(shí)修復(fù)的公共設(shè)施等，失序的空間必將成為潛在犯罪者優(yōu)選的犯罪情境。因此，加強(qiáng)社區(qū)物理環(huán)境的整治力度同樣也是社區(qū)治安防范不可或缺的手段之一。

另外，既然圍墻等構(gòu)筑的社區(qū)治安第一道防線確實(shí)有著重要的治安防范功能，那么在城市路網(wǎng)密度的許可限度內(nèi)，能否考慮建設(shè)小組團(tuán)式封閉型社區(qū)。幾棟樓宇形成一個(gè)組團(tuán)，通過(guò)圍墻合圍封閉。把現(xiàn)有的大型封閉社區(qū)割裂為幾個(gè)相對(duì)獨(dú)立的小組團(tuán)封閉社區(qū)。如此，既迎合了公眾對(duì)圍墻安全依賴的文化傳統(tǒng)，又能確實(shí)發(fā)揮圍墻的治安防范功能，同時(shí)也不影響城市道路資源的充分利用。

★本文系江蘇省教育廳2017年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目《街區(qū)制模式下城市社區(qū)治安防控體系建設(shè)的前瞻性研究》（編號(hào)：2017SJB0457）的階段性成果。

（作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.010 編輯：田佳奇