韓國開放政府?dāng)?shù)據(jù)分析及其借鑒

陳美+江易華

〔摘 要〕[目的/意義]針對(duì)韓國開放政府?dāng)?shù)據(jù)展開研究，為推進(jìn)我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)程提供參考。[方法/過程]利用文獻(xiàn)調(diào)研和案例分析的研究方法，以韓國為例，通過對(duì)文獻(xiàn)資料和網(wǎng)站內(nèi)容的調(diào)查，獲取一手資料闡述韓國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展歷程，探討韓國開放政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制和內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上分析韓國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的特點(diǎn)。[結(jié)果/結(jié)論]提出完善開放數(shù)據(jù)管理體制、加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)管理、注重國際合作、優(yōu)先開放關(guān)鍵數(shù)據(jù)集、構(gòu)建和修訂相關(guān)法律法規(guī)的建議。

〔關(guān)鍵詞〕韓國；開放政府；開放數(shù)據(jù)

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2017.11.005

〔中圖分類號(hào)〕G203 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0821（2017）11-0028-06

Study on Open Government Data of South Korea and its Englightenment to China

Chen Mei Jiang Yihua

（School of Economics and Management，Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China）

〔Abstract〕[Purpose/Significance]This paper researched South Korea open government data，in order to provide a reference for the process of open government data in China.[Method/Process]Using the research methods of literature review and case analysis，this paper took South Korea as an example，accessed to the first materials from literature and discussed the content of open government data in South Korea，and summarized the characteristics of open government data in South Korea.[Results/Conclusion]This paper put forward to improve the management system of open data，strengthened the management of open data，paid attention to international cooperation，made it a priority to open key data sets，built and revised the relevant laws and regulations.

〔Key words〕South Korea；open government；open data

近年來，政府開放數(shù)據(jù)成為國際重要趨勢(shì)，備受各國政府重視并加以實(shí)施。在此趨勢(shì)下，我國地方政府政府也陸續(xù)參與開放數(shù)據(jù)的行動(dòng)。隨著各個(gè)地方政府開放一定數(shù)量數(shù)據(jù)集以后，后續(xù)的開放數(shù)據(jù)對(duì)政府部門而言是另一個(gè)新的挑戰(zhàn)。例如，如果進(jìn)一步選取數(shù)據(jù)集，應(yīng)該按照什么原則、如何設(shè)置開放數(shù)據(jù)組織體系以及制定何種戰(zhàn)略等。更重要的是，我國中央政府還沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的開放數(shù)據(jù)平臺(tái)，缺乏可供參照的樣板。因此，有必要跟蹤國外政府開放數(shù)據(jù)的實(shí)踐，總結(jié)和歸納實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2017年5月，在萬維網(wǎng)基金會(huì)發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》（第3版）中，韓國在全世界綜合排名第五，位列亞洲第一[1]。從國內(nèi)研究情況來看，目前有學(xué)者對(duì)英國、美國、新西蘭、法國、澳大利亞、加拿大、巴西等國開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)進(jìn)行了研究，但未對(duì)韓國開放數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析。為此，本文對(duì)韓國政府開放數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研，以期為我國開放數(shù)據(jù)建設(shè)提供參考。

1 韓國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的總體進(jìn)程

韓國對(duì)開放數(shù)據(jù)的推動(dòng)源自于2009年，當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)馗咧猩脭?shù)據(jù)開發(fā)了免費(fèi)的公交車動(dòng)態(tài)App，但由于開發(fā)者利用爬蟲方式得到公交車動(dòng)態(tài)，致使政府認(rèn)為不合法，進(jìn)而終止服務(wù)。隨后，公民進(jìn)行抗議，成功地使該App恢復(fù)服務(wù)。這一事件讓公民知道開放數(shù)據(jù)的重要性，也要求政府逐步開放數(shù)據(jù)。從委托—代理的角度來看，政府依賴公眾納稅的既定事實(shí)決定了政府?dāng)?shù)據(jù)的最終擁有者是公民，而不是政府。為此，韓國政府開始改變對(duì)于開放數(shù)據(jù)的認(rèn)知，基于公民對(duì)政府的高度期待與信任而在公民還沒明確提出需求前，就了解其需求并制定開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策。

韓國前總統(tǒng)樸槿惠于2013年就任后，便于2013年6月積極推動(dòng)以政府3.0為主的政府組織再造與創(chuàng)新改革活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)“開放、共享、交流和協(xié)作”。政府3.0旨在向外界公開政府和公共機(jī)構(gòu)所擁有的數(shù)據(jù)，消除公共部門之間隔閡的同時(shí)，向需求者提供針對(duì)性服務(wù)，從而創(chuàng)造具有新價(jià)值的政府運(yùn)作模式。這一范式希望通過開放數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)等來實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新服務(wù)，帶動(dòng)政府執(zhí)政改革創(chuàng)新。政府3.0作為既能解決韓國社會(huì)直面的綜合問題，又能開拓新未來的行政模式具有重大的意義[2]。2014年7月，韓國政府進(jìn)一步成立政府3.0推進(jìn)委員會(huì)，制定韓國政府3.0理念的推進(jìn)戰(zhàn)略并提出相關(guān)政策議題，委員長由韓國梨花女子大學(xué)（Ewha Womans University，）教授擔(dān)任，成員包括民間委員和政府委員。在韓國政府 3.0的推動(dòng)下，韓國的政府開放數(shù)據(jù)成為其重要的一環(huán)。政府3.0促使韓國政府開始從政府導(dǎo)向走向公民導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)布的系統(tǒng)、方式與思維，持續(xù)推進(jìn)公民對(duì)于公共事務(wù)知情權(quán)的權(quán)利，加速主動(dòng)開放政府的原始數(shù)據(jù)（Raw Data）的發(fā)布，并加快基礎(chǔ)設(shè)施來保障公民得以存取和下載利用。政府3.0在實(shí)現(xiàn)開放政府伙伴關(guān)系行動(dòng)上起著重要作用。endprint

2013年10月，韓國開放數(shù)據(jù)的專門法律《公共數(shù)據(jù)供給與利用促進(jìn)法》（The Act on the Promotion of the Provision and Use of Public Data）也正式生效，且要求所有政府部門都要遵守該法律來制定年度計(jì)劃，并在2016年以前要開始積極主動(dòng)開放，達(dá)到開放60%政府?dāng)?shù)據(jù)的目標(biāo)?？傮w來看，在2013-2016年，韓國政府的開放數(shù)據(jù)在短短4年內(nèi)增加了3.14倍，數(shù)據(jù)下載量也增加86倍（見圖1），預(yù)計(jì)在新版《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》正式實(shí)施后，加上陸續(xù)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，將加速韓國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[3]。

2 韓國開放政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制

沒有一定的體制推動(dòng)，開放數(shù)據(jù)就會(huì)遇到巨大威脅。韓國開放政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制如圖2所示：

2013年12月，韓國設(shè)立開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)（Open Data Strategy Council，ODSC），是韓國開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域最高決策制定部門，負(fù)責(zé)審核、協(xié)調(diào)有關(guān)公共數(shù)據(jù)的重大政策和規(guī)劃，并評(píng)估這些政策和規(guī)劃的執(zhí)行情況。該部門有34個(gè)成員，其中16個(gè)成員來自公共部門，另外16個(gè)成員來自非公共部門（社會(huì)組織、學(xué)術(shù)界等）。該部門下設(shè)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作小組與開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略專家小組。2013年，在ODSC的第一次會(huì)議上，《公共數(shù)據(jù)供給和利用促進(jìn)的基本計(jì)劃（2013-2017）》（Basic Plan for the Promotion of the Provision and Promotion of Public Data（2013–2017））得到發(fā)布。在2014年4月，ODSC的第二次會(huì)議上，《公共數(shù)據(jù)供給和利用促進(jìn)的執(zhí)行計(jì)劃》（Execution Plan for the Provision and Promotion）得到通過。根據(jù)這一計(jì)劃，504種關(guān)鍵的公共數(shù)據(jù)會(huì)具有高需求并對(duì)社會(huì)具有更大影響，因而這些數(shù)據(jù)將被優(yōu)先選擇和發(fā)布[5]。

2014年，韓國行政內(nèi)政部（Ministry of Government Administration and Home Affairs ，MOGAHA）改革為內(nèi)政部（Ministry of the Interior），為開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)提供資金，負(fù)責(zé)開放數(shù)據(jù)的總體規(guī)劃、檢查、基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建，以及開放數(shù)據(jù)目錄的發(fā)布。

開放數(shù)據(jù)中心（Open Data Center，ODC）是韓國國家信息社會(huì)部（National Information Society Agency，NIA）于1987年成立的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國家信息化的執(zhí)行以及推進(jìn)。NIA最初的經(jīng)費(fèi)來源主要來自于科學(xué)、通訊技術(shù)與未來規(guī)劃科學(xué)部（Ministry of Science，ICT & Future Planning，MSIP）和改組前的MOGAHA這兩個(gè)部，是韓國技術(shù)領(lǐng)域相關(guān)行政法人中唯一接受兩個(gè)部資助的機(jī)構(gòu)。其中，MOGAHA資助NIA的目的在于，構(gòu)建開放政府?dāng)?shù)據(jù)（Open Data）平臺(tái)；MSIP資助NIA則主要是大數(shù)據(jù)中心（Korea Big Data Centre，KBiG）及國家關(guān)聯(lián)開放數(shù)據(jù)中心（National Linked Open Data）兩個(gè)計(jì)劃。ODC是韓國目前最重要的推動(dòng)開放數(shù)據(jù)單位，負(fù)責(zé)協(xié)助部門進(jìn)行公共數(shù)據(jù)開放及其政策制定，并維護(hù)韓國開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站“data.go.kr”。

由于公共數(shù)據(jù)使用權(quán)意識(shí)逐漸形成，公民對(duì)于公共部門公共數(shù)據(jù)的釋放越來越重視。為此，韓國政府設(shè)置開放數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)委員會(huì)（Open Data Mediation Committee，ODMC），以確保一旦用戶因?yàn)槭褂没蛏暾?qǐng)公共數(shù)據(jù)而與公共部門產(chǎn)生沖突時(shí)，用戶能選擇通過ODMC獲得處理沖突的建議，以尋求有效率的解決方案，而無須經(jīng)過復(fù)雜的行政訴訟程序。ODMC的成員來自不同領(lǐng)域的專家，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)因拒絕供給數(shù)據(jù)或終止提供數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的相關(guān)爭(zhēng)議。具體而言，這一協(xié)調(diào)程序起始于使用者因公共部門拒絕提供或終止提供公共數(shù)據(jù)而提出協(xié)調(diào)申請(qǐng)，由ODMC相關(guān)人員就申請(qǐng)案件進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果提交ODMC。ODMC在進(jìn)行協(xié)調(diào)程序前將向用戶和公共部門提出和解建議，如雙方同意和解，那么該案件將會(huì)結(jié)案，而不會(huì)啟動(dòng)協(xié)調(diào)程序。若雙方未達(dá)成和解，ODMC將啟動(dòng)協(xié)調(diào)程序。ODMC將會(huì)行使必要程序（如聽證、證據(jù)搜集等），并在咨詢專家意見前提供撤回協(xié)調(diào)程序（促成和解）的機(jī)會(huì)。若申請(qǐng)人未撤回調(diào)解，那么程序?qū)⒗^續(xù)進(jìn)行。為了達(dá)成一致，在ODMC完成決策的15天后，申請(qǐng)人與公共部門雙方均接受協(xié)調(diào)結(jié)果后成立。若協(xié)調(diào)不成，申請(qǐng)人或公共部門就得通過司法程序或直接放棄。

與開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)平行的是，各個(gè)公共部門都設(shè)立公共數(shù)據(jù)供給專員（Officer in Charge of Providing Public Data）一職，負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)提供等相關(guān)事宜。具體而言，其職責(zé)包括：公共數(shù)據(jù)政策執(zhí)行的整體性調(diào)整和支持；公共數(shù)據(jù)政策執(zhí)行并將這些政策與部門內(nèi)其它政策進(jìn)行關(guān)聯(lián)和調(diào)整；公共數(shù)據(jù)管理、供給、利用等相關(guān)事務(wù)和支持；公共數(shù)據(jù)質(zhì)量管理；其它與公共數(shù)據(jù)供給相關(guān)的事宜[4]。

韓國開放數(shù)據(jù)論壇（Open Data Forum Korea）則提供了促進(jìn)行業(yè)、學(xué)術(shù)、政府等公私合作交流的渠道[4]。

3 韓國政府開放數(shù)據(jù)管理內(nèi)容

3.1 開放數(shù)據(jù)原則

韓國開放數(shù)據(jù)原則包括：公共部門應(yīng)力圖讓任何人便捷地利用公共數(shù)據(jù)，并采取必要措施來擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)的普遍存取；公共部門應(yīng)當(dāng)以公平原則來保障公民存取和利用公共數(shù)據(jù)；除非有例外情況，否則公共部門不得阻礙公民對(duì)那些通過信息通訊技術(shù)發(fā)布的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行利用，如限制或阻礙用戶存?。怀怯欣馇闆r，否則即使利用者以營利目的來對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行利用時(shí)，公共部門也不得對(duì)其進(jìn)行禁止或限制；利用者在使用公共數(shù)據(jù)時(shí)，應(yīng)注意不得損害國家安全保障等公共利益與個(gè)人權(quán)利，而且應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律法規(guī)或利用條件中所規(guī)定的義務(wù)，并按照誠信原則來誠實(shí)地使用這些數(shù)據(jù)[6]。endprint

3.2 開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

韓國公共數(shù)據(jù)采用機(jī)器可讀格式，并以其它便于用戶存取的各種技術(shù)來確保數(shù)據(jù)可獲取性和可存取性[6]。韓國開放數(shù)據(jù)平臺(tái)data.go.kr提供《開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)指南》（），包括：根據(jù)其項(xiàng)目和屬性來對(duì)數(shù)據(jù)目錄進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化；數(shù)據(jù)類型是CSV，JSON，XML Etc的開放格式，不限定于SW格式，而對(duì)于HWP和XLS格式的文件，則會(huì)被轉(zhuǎn)換為CSV格式；開放數(shù)據(jù)命名規(guī)則是“提供者+數(shù)據(jù)名+數(shù)據(jù)+文件”；“開放數(shù)據(jù)門戶登記”則是由擁有該數(shù)據(jù)的部門進(jìn)行[7]。截止2017年6月25日，韓國開放機(jī)構(gòu)有684個(gè)，文件數(shù)據(jù)有20 737個(gè)，開放API有2 364個(gè)，STD數(shù)據(jù)有44個(gè)[8]。

3.3 開放數(shù)據(jù)范圍

《公共數(shù)據(jù)供給與利用促進(jìn)法》第2條規(guī)定，公共部門應(yīng)當(dāng)提供數(shù)據(jù)庫、電子文件以及公共部門依照各項(xiàng)法令而產(chǎn)生、獲取和管理的電子格式的數(shù)據(jù)或信息?！豆矓?shù)據(jù)供給與利用促進(jìn)法》第17條規(guī)定，不得開放的數(shù)據(jù)包括：依照《政務(wù)信息披露法》（Official Information Disclosure Act）第9條規(guī)定的非公開的數(shù)據(jù)；受《著作權(quán)法》（Copyright Act）及其他法律規(guī)定保護(hù)第三方權(quán)利且依法具有正當(dāng)理由不得提供授權(quán)利用的數(shù)據(jù)。若必須利用技術(shù)來對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分離時(shí)，應(yīng)當(dāng)將分離部分的數(shù)據(jù)去除以后來進(jìn)行數(shù)據(jù)開放[6]。在韓國數(shù)據(jù)開放門戶data.go.kr中，可供檢索的數(shù)據(jù)目錄有16種，包括教育（Education）、土地（Land）、行政（Administration）、財(cái)政（Finance）、工業(yè)與就業(yè)（Industry and Employment）、福利（Welfare）、食物與健康（Food and Health）、文化與旅游（Culture and Tour）、醫(yī)療（Medicine）、安全（Safety）、交通（Transportation）、環(huán)境與天氣（Environment and Weather）、科學(xué)與研究（Science and Research）、農(nóng)業(yè)（Agriculture）、外交（Diplomacy）、法律（Law）。

3.4 開放數(shù)據(jù)流程

總體來看，韓國數(shù)據(jù)開放流程分為5步（見圖3）：韓國公共部門依法來盤點(diǎn)數(shù)據(jù)，以及決定提供利用的數(shù)據(jù)范圍；將數(shù)據(jù)盤點(diǎn)結(jié)果與決策提供給開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)檢查是否決策正確；隨著檢查和決策正確后，內(nèi)政部發(fā)布公共通知；各個(gè)公共部門在各個(gè)部門網(wǎng)站上公告數(shù)據(jù)目錄；最后，將這些數(shù)據(jù)在開放數(shù)據(jù)平臺(tái)上進(jìn)行發(fā)布[4]。在這一數(shù)據(jù)開放流程中，第1步和第2步、第3步取決于每個(gè)公共組織負(fù)責(zé)人的決策，其法律基礎(chǔ)是《公共數(shù)據(jù)供給與利用促進(jìn)法》第17條所規(guī)定的公共數(shù)據(jù)供給范圍。

3.5 開放數(shù)據(jù)許可

韓國開放政府授權(quán)條款（Korea Open Government License，KOGL或 Gonggongnuri）使韓國公共部門使用一致且明確的方式進(jìn)行開放數(shù)據(jù)，同時(shí)盡量減少使用者使用時(shí)因規(guī)范不清所產(chǎn)生的麻煩[9]。KOGL適用范圍為公共作品（Public Works），可分為公共部門因執(zhí)行職務(wù)所產(chǎn)生的作品和公共部門從第三人中所取得并管理的作品。前者為中央與地方機(jī)關(guān)與官方法律所定義的公共部門的公務(wù)員因執(zhí)行職務(wù)且以部門名義所產(chǎn)生的作品；后者為公共部門從第三人中所取得權(quán)利捐贈(zèng)或貢獻(xiàn)的作品，或是公共部門委托相關(guān)研究人員進(jìn)行研究所產(chǎn)生的作品[10]。KOGL為了便于使用者更易于使用公共作品，設(shè)計(jì)了四種使用戶能快速得知數(shù)據(jù)使用的條件與限制的標(biāo)示，包括：署名許可、署名非商業(yè)許可、署名非演繹許可、署名非商業(yè)非演繹。為了確保這一許可得到有效應(yīng)用，韓國政府要求，公共部門應(yīng)以一般使用者能夠識(shí)別的大小，并標(biāo)示在適當(dāng)位置，如數(shù)據(jù)標(biāo)題旁邊、數(shù)據(jù)下方或其他使用者容易識(shí)別的地方[9]。

4 韓國政府開放數(shù)據(jù)的特點(diǎn)

4.1 優(yōu)先開放高價(jià)值數(shù)據(jù)

在信息爆炸的年代，市民更需要的是高價(jià)值的數(shù)據(jù)。過去，政府開放的數(shù)據(jù)類型常不符合民眾需求，因而韓國內(nèi)政部在2014年12月底發(fā)表了《國家優(yōu)先開放數(shù)據(jù)的計(jì)劃》（見表1），讓公民自由選擇需要的開放數(shù)據(jù)類型。當(dāng)時(shí)，韓國政府公布了公民選出的36種希望開放數(shù)據(jù)的項(xiàng)目，并宣布自2015年起會(huì)先開放不動(dòng)產(chǎn)等10個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，剩余的26項(xiàng)數(shù)據(jù)也將陸續(xù)放在公共平臺(tái)讓公民查詢、使用，最遲會(huì)于2017年年底前全面開放。其中，不動(dòng)產(chǎn)綜合數(shù)據(jù)、商圈數(shù)據(jù)、醫(yī)療用藥等民生數(shù)據(jù)優(yōu)先在2015年開放。另外，開放數(shù)據(jù)的自由文件格式（Open Format）在2014年占29.5%，并會(huì)在2017年達(dá)50%[11-12]。

4.2 注重國際合作

韓國政府于2011年加入開放政府伙伴關(guān)系（Open Gov Partnership，OGP），承諾將會(huì)致力于電子化政府、開放數(shù)據(jù)以及治理[13]。OGP是一個(gè)于2011年9月確立下來的多國倡議，成員至2017年4月5日已達(dá)75個(gè)國家[14]。最初，OGP有8個(gè)創(chuàng)始國：巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國，旨在政府之間形成具體承諾，從而提高透明度，向公民賦權(quán)、打擊腐敗、以及利用新技術(shù)來加強(qiáng)治理。OGP成員要求政府與公民社會(huì)合作來每兩年共同創(chuàng)造一個(gè)國家行動(dòng)計(jì)劃，并獨(dú)立報(bào)告進(jìn)展。公民社會(huì)被OGP用來指政府之外的人和組織，包括非政府組織、企業(yè)、學(xué)術(shù)界、社區(qū)團(tuán)體和公眾。重要的是，OGP并不規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)遵守的標(biāo)準(zhǔn)，而是旨在讓每個(gè)國家的政府和公民一起定義自己的改革重點(diǎn)。

2014 年 2 月，韓國首爾加入英國開放數(shù)據(jù)研究院（Open Data Institute，ODI）網(wǎng)絡(luò)Node并與專家合作，協(xié)助Saltlux履行傳遞開放數(shù)據(jù)相關(guān)知識(shí)的任務(wù)，并支持參與推動(dòng)韓國開放公共數(shù)據(jù)供給與利用的政府3.0國家計(jì)劃[15]。Saltlux為韓國運(yùn)用語義與大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析應(yīng)用技術(shù)的著名公司，為世界各地提供數(shù)據(jù)分析服務(wù)。ODI是英國于2012年12月建立的世界上第一個(gè)開放數(shù)據(jù)研究院，主要負(fù)責(zé)組織和構(gòu)建開放數(shù)據(jù)市場(chǎng)[16]。ODI在各地創(chuàng)建Node，以推動(dòng)地方、國內(nèi)與國際開放數(shù)據(jù)的發(fā)展。Node致力于推動(dòng)城市或區(qū)域提供專業(yè)知識(shí)和服務(wù)，包含發(fā)展與提供培訓(xùn)開放數(shù)據(jù)的能力；利用會(huì)員和活動(dòng)連接個(gè)人和企業(yè)；廣泛宣傳開放數(shù)據(jù)的相關(guān)知識(shí)，以及強(qiáng)化開放數(shù)據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、工具和流程。Node必須宣示采用ODI憲章與其相關(guān)原則與規(guī)定，并依其功能可分為學(xué)習(xí)Node 與網(wǎng)絡(luò)Node[17]。endprint

4.3 法律法規(guī)的支持

隨著私營部門對(duì)公共數(shù)據(jù)使用需求增加，而當(dāng)時(shí)與公共數(shù)據(jù)相關(guān)的法律（如《內(nèi)容產(chǎn)業(yè)法》和《公部門信息供給指南》）可以協(xié)助部分公共部門信息的發(fā)布，但所發(fā)布的數(shù)據(jù)量與種類還是非常有限，薄弱的法律基礎(chǔ)無法保障公民使用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利，亟需構(gòu)建完備的法律，促進(jìn)公民持續(xù)取得公共數(shù)據(jù)并進(jìn)行再利用[6]。因此，2013年6月，韓國非常迅速地以專法方式制訂《公共數(shù)據(jù)供給與利用促進(jìn)法》，奠基韓國數(shù)據(jù)開放的法制基礎(chǔ)。這部法律的立法目的在于，規(guī)定部門管理數(shù)據(jù)供給及其利用的相關(guān)事項(xiàng)，從而有效提升生活質(zhì)量并促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這部法律在幾個(gè)方面上非常獨(dú)特：將公共數(shù)據(jù)使用權(quán)（Right to Use Public Data）納入法律；使用者可以商業(yè)營利使用數(shù)據(jù)；適用主體包含中央、地方政府以及公共部門；公共數(shù)據(jù)預(yù)先開放；構(gòu)建公共數(shù)據(jù)沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，以及公務(wù)員因數(shù)據(jù)質(zhì)量而免責(zé)的規(guī)定等。

另一方面，大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨，開放數(shù)據(jù)的重要性自然也隨之水漲船高，因而韓國政府在2014年便開始著手準(zhǔn)備將2015年起截至2017年的公共部門數(shù)據(jù)逐步開放給民間企業(yè)和個(gè)人使用。由于之前制定的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》已不符合大數(shù)據(jù)時(shí)代的需求，因而在經(jīng)過韓國內(nèi)政部和科學(xué)、通訊技術(shù)與未來規(guī)劃科學(xué)部等相關(guān)部門討論后，隨后發(fā)布了新版的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》。

5 對(duì)我國的啟示

5.1 完善開放數(shù)據(jù)管理體制

從價(jià)值鏈的角度來看，政府開放利用涉及創(chuàng)造、整合和組織、處理編輯和包裝、開發(fā)和傳播等流程，因而涉及不同政府部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。當(dāng)前，我國各類政府信息資源管理機(jī)構(gòu)各自為政，“條塊分割”嚴(yán)重。這種分散化在一定程度上可以提高信息商品和信息服務(wù)供給的效率，但也導(dǎo)致了“碎片化”的制度結(jié)構(gòu)[18]。由于不具有完善的管理體制，致使因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而增加開放政府?dāng)?shù)據(jù)推進(jìn)中的交易成本。在信息不對(duì)稱的情況下，容易出現(xiàn)囚徒困境。囚徒困境是博弈論中的一個(gè)經(jīng)典案例，意指兩個(gè)較為理性的人，由于擔(dān)心彼此的背叛而采取不合作策略，最終導(dǎo)致集體行動(dòng)的無效率[19]。為此，有兩種可行辦法來完善：一是各級(jí)設(shè)置跨部門的開放數(shù)據(jù)委員會(huì)，由高層領(lǐng)導(dǎo)作為召集人，其他各部門正職或副職擔(dān)任委員，對(duì)所屬上級(jí)單位負(fù)責(zé)，并指導(dǎo)下級(jí)成立二級(jí)開放數(shù)據(jù)委員會(huì)。該委員會(huì)可為虛擬組織，附屬于例行行政會(huì)議之中來進(jìn)行開放數(shù)據(jù)事宜的討論與政策制定；二是結(jié)合本國國情、文化與組織體制，在各個(gè)單位設(shè)立開放數(shù)據(jù)委員會(huì)或開放數(shù)據(jù)推動(dòng)小組，推動(dòng)開放數(shù)據(jù)政策，這個(gè)機(jī)構(gòu)由單位最高行政長官負(fù)責(zé)。在具體職位設(shè)置，可以設(shè)立首席信息官（Chief Information Officer，CIO）、首席數(shù)據(jù)官（Chief Data Officer，CDO），負(fù)責(zé)單位數(shù)據(jù)搜集、管理、分析、應(yīng)用等。例如，2017年6月，江蘇首創(chuàng)政務(wù)服務(wù)首席信息主管（CIO）制度，負(fù)責(zé)對(duì)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合[20]。

5.2 加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)管理

政府?dāng)?shù)據(jù)的釋放，不僅僅只是將數(shù)據(jù)公開至特定平臺(tái)或網(wǎng)站上，還須在釋放前進(jìn)行各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，包括數(shù)據(jù)的選取、數(shù)據(jù)隱私的遮蔽處理、數(shù)據(jù)字段的一致性、數(shù)據(jù)格式的準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)釋放與維護(hù)管理、數(shù)據(jù)再利用的響應(yīng)以及數(shù)據(jù)開放的要求等，這都是數(shù)據(jù)開放所面臨的準(zhǔn)備工作，涵蓋開放數(shù)據(jù)管理的各個(gè)維度。因此，政府在推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放時(shí)，可以制定《開放數(shù)據(jù)管理要點(diǎn)》，處理好如下方面內(nèi)容：數(shù)據(jù)集格式規(guī)范、數(shù)據(jù)集的質(zhì)量檢驗(yàn)、政府?dāng)?shù)據(jù)的系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)開放平臺(tái)功能、數(shù)據(jù)推廣與反饋。以數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)為例，可以參照國際開放數(shù)據(jù)五星衡量標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取在四星與五星的開放格式之下，達(dá)到開放數(shù)據(jù)之間的彼此關(guān)聯(lián)，并實(shí)現(xiàn)機(jī)器自動(dòng)可讀的目標(biāo)，也就是語義網(wǎng)的概念。為了確保數(shù)據(jù)產(chǎn)出的質(zhì)量，政府在數(shù)據(jù)準(zhǔn)備階段的完善程度是關(guān)鍵所在，因而必須確保相關(guān)人員在數(shù)據(jù)準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)挑選的能力，確保釋放的數(shù)據(jù)格式可供再利用，以利用用戶協(xié)作來發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛在效益。

5.3 優(yōu)先開放關(guān)鍵數(shù)據(jù)集

通常而言，能夠被用于開放政府?dāng)?shù)據(jù)行動(dòng)進(jìn)行分析參考的潛在高價(jià)值公共數(shù)據(jù)集包括：業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)（商會(huì)、公務(wù)）、登記、專利和商標(biāo)數(shù)據(jù)和公開招標(biāo)數(shù)據(jù)庫；地理數(shù)據(jù)（地址、航空照片、建筑物、地籍、大地網(wǎng)絡(luò)、地質(zhì)、水文地理、地形的數(shù)據(jù)）；法律數(shù)據(jù)（國家決策、法院、法律和條約）；氣象數(shù)據(jù)（氣候數(shù)據(jù)、模型、天氣預(yù)報(bào)）；社交數(shù)據(jù)（各種在經(jīng)濟(jì)學(xué)、就業(yè)、健康、人口、公共管理上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）；交通數(shù)據(jù)（交通擁堵數(shù)據(jù)、公路、公眾運(yùn)輸和車輛登記數(shù)據(jù)）。就我國而言，2015年8月19日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》并指出，提升創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力和社會(huì)治理水平，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先推動(dòng)交通、醫(yī)療、就業(yè)、社保等民生領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)開放[21]。為了進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)的價(jià)值，有必要加大相關(guān)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放。具體而言，可以同公眾和社會(huì)組織共同決定釋放開放數(shù)據(jù)集的優(yōu)先順序。這些新數(shù)據(jù)集的釋放應(yīng)該根據(jù)公眾的反饋意見來排序，因而每個(gè)部門可以利用在線反饋機(jī)制（如電子郵件或在線平臺(tái)）來對(duì)使用者的反饋形成循環(huán)。公民可以瀏覽可能開放但尚未被公開可用于下載的數(shù)據(jù)清單，并且給予反饋，而政府官員則應(yīng)當(dāng)針對(duì)數(shù)據(jù)集解釋優(yōu)先順序的原因。

5.4 加強(qiáng)國際合作

國家開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)推進(jìn)的路徑是一項(xiàng)制度安排，即這個(gè)路徑形成，就有可能表現(xiàn)出路徑依賴。正如保羅·皮爾森（Paul Pierson）所述：“一旦一個(gè)國家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展，那么扭轉(zhuǎn)和退出的成本非常昂貴。即使存在著另一種選擇，特定的制度安排所筑起的壁壘也將阻礙著初始選擇時(shí)非常容易實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)換”[22]。為了避免本國的路徑依賴，我國應(yīng)當(dāng)參加國際開放數(shù)據(jù)組織，如《開放數(shù)據(jù)憲章》、《開放政府合作伙伴關(guān)系》等，就開放數(shù)據(jù)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行交流，實(shí)現(xiàn)與其他國家開放數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)。在保證國家利益的前提下，與他國在數(shù)據(jù)資源、政策、技術(shù)等方面達(dá)成戰(zhàn)略合作將有助于我國開放數(shù)據(jù)工作的啟動(dòng)與推進(jìn)[23]。另一方面，我國也不能形成“無論國外如何推進(jìn)，我國緊跟其后”的錯(cuò)誤思想，因?yàn)楦鱾€(gè)國家國情、文化都各有特色，不能全部同一而論。這就需要立足本國實(shí)際，找出最適合我國開放數(shù)據(jù)的方向與步調(diào)來前進(jìn)，如此才可在亞洲與國際上走向領(lǐng)先。一個(gè)可行的辦法是，國家應(yīng)鮮明闡述我國開放數(shù)據(jù)目標(biāo)和路線等，有助于各個(gè)政府部門在推進(jìn)開放數(shù)據(jù)時(shí)明確國家政策走向，從而避免一味觀察國外做法，再來決定如何執(zhí)行。endprint

5.5 構(gòu)建和修訂相關(guān)法律法規(guī)

韓國政府在開放政府?dāng)?shù)據(jù)的推動(dòng)上，不循其他國家僅以政策方式推動(dòng)開放數(shù)據(jù)，或是將開放數(shù)據(jù)的精神納入現(xiàn)行《政府信息公開法》的作法，而是制定開放數(shù)據(jù)專門法律《公共數(shù)據(jù)供給和利用促進(jìn)法》，將開放數(shù)據(jù)所涉及的法律問題納入進(jìn)來，包括開放數(shù)據(jù)相關(guān)機(jī)制、流程等，從而提供公共部門與公民得以參考。就我國而言，僅存在行政法規(guī)層面的《政府信息公開條例》，沒有上升至法律層面，因而適用廣度和深度都有限，如它的法律地位低于我國的《保密法》和《檔案法》，這會(huì)導(dǎo)致公開與保密之間有可能會(huì)以保密的法律而優(yōu)先[24]。更重要的是，這部法規(guī)只是停留在信息層面，而沒有上升至數(shù)據(jù)層面。從不完備法律的角度來看，在政府信息公開走向開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中，這一變革會(huì)不斷挑戰(zhàn)那些為解決“老問題”而設(shè)計(jì)的法律[25]。為此，我國可以借鑒韓國的經(jīng)驗(yàn)，制定專門的《開放數(shù)據(jù)法》，或者將《政府信息公開法》上升至法律層面，成為《政府?dāng)?shù)據(jù)公開法》。

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