論國家治理能力的社會建構(gòu)

文/張振波 金太軍

論國家治理能力的社會建構(gòu)

文/張振波 金太軍

國家治理能力的建構(gòu)主義取向

自從“國家治理”進(jìn)入中國頂層設(shè)計(jì)的政策文本，其無論是作為一個(gè)治道邏輯的闡釋學(xué)概念，還是作為一種治國理政的模式選擇，都標(biāo)志著我國進(jìn)入國家建構(gòu)、社會建設(shè)以及國家與社會關(guān)系重構(gòu)的新的歷史階段。在新階段中，將實(shí)現(xiàn)“國家自身制度體系的完善與成熟”與“經(jīng)濟(jì)與社會現(xiàn)代化的全面發(fā)展”的統(tǒng)一與融合，并在社會建設(shè)整體推進(jìn)、社會發(fā)展共擔(dān)共享的過程中實(shí)現(xiàn)國家治理能力的切實(shí)提升。因此可以說，當(dāng)前時(shí)期的國家治理呈現(xiàn)出建構(gòu)主義的內(nèi)在取向，而國家治理能力提升也相應(yīng)地需要以社會建構(gòu)與社會治理為基本實(shí)現(xiàn)路徑。

以國家對社會的管控或疏離為核心邏輯的公共行政模式，是建立在功能主義與解釋主義的二元認(rèn)識論基礎(chǔ)之上的。功能主義假定人都具有自然理性和利己取向，因而是被動(dòng)的和反應(yīng)式的，通過科學(xué)管理方法和制度規(guī)則的應(yīng)用，就能得到整齊劃一的行為取向和預(yù)想建構(gòu)的社會現(xiàn)實(shí)，因而其關(guān)注點(diǎn)在于行政單位間機(jī)構(gòu)、結(jié)構(gòu)和功能的協(xié)調(diào)性；解釋主義則假定人是積極的、有目的的、有創(chuàng)造性的主體，主張從行動(dòng)者的立場和視野出發(fā)尋求對制度施行和政策創(chuàng)制的解釋與認(rèn)同。兩種認(rèn)識論往往都被視為是一種單維度、僵化封閉的行政理論，它們要么關(guān)注制度結(jié)構(gòu)，要么聚焦主觀個(gè)體，而未提供一幅描繪全部公共行政模式的完整圖景。

建構(gòu)主義融合了批判性反思和后現(xiàn)代思想在辨證思考、溝通對話、差異包容以及分權(quán)自治上的觀點(diǎn)，主張?jiān)谧晕抑卫怼⑴c民主、公共協(xié)商、多元協(xié)同等方面有更多的建樹。從理論范式上來說，國家治理的頂層設(shè)計(jì)及其社會深耕，體現(xiàn)了公共行政從功能主義、解釋主義向建構(gòu)主義轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)過程，這突出體現(xiàn)在其內(nèi)含的“國家”與“治理”的二維屬性上：它雖然仍然以公共秩序和政治合法性的維護(hù)為要旨和目標(biāo)，但其要求政策議程和治理實(shí)踐中的多元參與和彈性化，并以包含了微觀規(guī)則和宏觀制度的國家治理體系對這一多元共治過程予以確認(rèn)和保障，從而推動(dòng)公共性的合理擴(kuò)散和公共利益的切實(shí)增進(jìn)，并最終實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)韌性的公共秩序和基于治理過程的政治合法性。因此，在國家治理的話語范式中，國家與社會不再是相互對立、各自劃界的獨(dú)立實(shí)體，而應(yīng)是交織的、互構(gòu)的、具有合目的性的、作為整體的兩個(gè)方面的。因而，在這里，如何突破國家與社會的敘事邏輯的不相符（宏大的與日常的）、指涉主體的不一致（整體的與個(gè)體的）、分析層次的不統(tǒng)一（頂層的與底層的）、實(shí)存形態(tài)的不匹配（碎片的與組織的）等研究壁障，就成為建構(gòu)國家治理體系與治理能力的關(guān)鍵所在。基于這一考慮，筆者認(rèn)為：國家治理并不全然取決于宏觀規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，國家治理能力也絕非國家與社會互動(dòng)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)出；在高度復(fù)雜、不確定與風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)集聚的當(dāng)代社會，應(yīng)通過在社會領(lǐng)域中的價(jià)值引導(dǎo)、結(jié)構(gòu)塑造與程序設(shè)置，自下而上地尋求國家治理能力的社會建構(gòu)。

國家治理能力的社會建構(gòu)路徑

有效的國家治理能力并不是治理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的諸多能量和力量的簡單相加，而是所有能力構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體，是一種多元的、動(dòng)態(tài)的、韌性的綜合能力。國家治理能力的社會建構(gòu)，就應(yīng)通過價(jià)值重塑增強(qiáng)國家治理的濡化能力、通過結(jié)構(gòu)調(diào)整型構(gòu)國家治理的組織秩序并通過程序設(shè)置開辟國家治理的實(shí)踐進(jìn)路，從而自下而上地促進(jìn)國家治理的能力提升。

1． 國家治理價(jià)值的社會建構(gòu)：公共價(jià)值管理與權(quán)利價(jià)值確證

在中國“壓縮的現(xiàn)代化”發(fā)展過程中，通常歷時(shí)性、階段性演進(jìn)的現(xiàn)代性內(nèi)涵，是以共時(shí)性、混雜性狀態(tài)內(nèi)在混合并呈現(xiàn)出來的。在這種傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性奇異結(jié)合的異質(zhì)性社會中，傳統(tǒng)的以家長、權(quán)力、均平為本位的價(jià)值觀念在構(gòu)筑社會本性的同時(shí)也遭受到前所未有的質(zhì)疑和沖擊，而時(shí)新的以自由、自我、自覺為標(biāo)的的價(jià)值訴求卻因缺乏相適應(yīng)的社會觀念、組織結(jié)構(gòu)和制度支撐而呈現(xiàn)出“異端生長”的情態(tài)：一方面，人們在追逐自由、富強(qiáng)、民主的過程中卻丟失了安全、平衡、幸福的生活意義，在建構(gòu)高效、技術(shù)、官僚的現(xiàn)代管理機(jī)制的同時(shí)卻又忽視了“道德和諧性和互惠互利性”的普遍原則，在這樣一個(gè)缺乏有規(guī)律的、穩(wěn)定的和持久的聚合共同體感知的復(fù)雜社會中，經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)代化過程反而會滋生社會沖突與動(dòng)亂；另一方面，迎面撲來的消費(fèi)時(shí)代使人們在尚未擺脫生存困境時(shí)就開始關(guān)注生活必需品和生存空間的滿足，生存與消費(fèi)的連結(jié)不但提升了前者的標(biāo)準(zhǔn)和成本，又使后者平添了權(quán)力獲致與權(quán)利爭取的厚重價(jià)值功能（例如應(yīng)星在當(dāng)前轉(zhuǎn)型社會中發(fā)現(xiàn)了一種以“氣”為特征、以“人格尊嚴(yán)和底線承認(rèn)”為標(biāo)的價(jià)值性社會抗?fàn)幮袨轭愋停?/p>

一個(gè)國家和地區(qū)對于恰適的治理體制的創(chuàng)制或選擇，受制于人的行為和社會運(yùn)行的內(nèi)在文化機(jī)理，而生成社會共識以促成治理改革的力量，則取決于人們價(jià)值觀念的一致性以及治理體制對這種價(jià)值觀念的適應(yīng)性程度。事實(shí)上，如果說基于技術(shù)、理性的科層化的傳統(tǒng)公共行政是以工具理性為原則的話，那么強(qiáng)調(diào)個(gè)體能動(dòng)作用的、在國家與社會互動(dòng)過程中實(shí)踐的國家治理，則強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性在國家治理實(shí)踐中的主導(dǎo)性地位。實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值主導(dǎo)性在社會中的深耕，就應(yīng)從變動(dòng)中的價(jià)值管理與穩(wěn)定的權(quán)利價(jià)值兩方面進(jìn)行建構(gòu)：一方面，公共價(jià)值管理理論在質(zhì)疑新公共管理實(shí)踐對公共行政“價(jià)值理性”的矮化、對公平與正義等民主價(jià)值的蠶食基礎(chǔ)上，主張把創(chuàng)造公共價(jià)值作為公共管理的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)圍繞創(chuàng)造公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)治理機(jī)構(gòu)與資源的整合，把政治與行政、事實(shí)與價(jià)值有機(jī)整合起來。另一方面，在價(jià)值理性層面上，現(xiàn)代社會還致力于為生活于其中的每一個(gè)個(gè)體提供時(shí)代“祛魅”后的倫理理性支撐，并重塑一種國家與社會在意識形態(tài)話語實(shí)踐中可以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)和共同進(jìn)步的基本關(guān)系模式。在國家治理價(jià)值的社會建構(gòu)中，個(gè)人潛力的發(fā)揮、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、利益的追求以及權(quán)利的保障具有壓倒一切的優(yōu)先性，個(gè)體權(quán)利的確證與權(quán)利價(jià)值觀的形塑則能為這種優(yōu)先性提供必要的保障和文化基礎(chǔ)。

2． 國家治理結(jié)構(gòu)的社會建構(gòu)：主體責(zé)任關(guān)系與多元治理形式

轉(zhuǎn)型中國的政治社會結(jié)構(gòu)特征，映照著國家治理能力的結(jié)構(gòu)性困境，體現(xiàn)為：首先，計(jì)劃時(shí)代的制度殘留根深蒂固且阻滯了現(xiàn)代制度效能的發(fā)揮。計(jì)劃時(shí)代的一些制度殘留殘喘茍生于現(xiàn)代制度體系中，而任何制度沖突、僵化乃至低效的顯現(xiàn)都將引發(fā)制度信任的降低和制度僭越的生發(fā)；其次，以縱向管理為原則的當(dāng)代官僚體系漸顯疲態(tài)和低效。彰顯等級序列、權(quán)力關(guān)系及制度規(guī)章的科層官僚體系，在當(dāng)前愈發(fā)難以應(yīng)對現(xiàn)代政治過程中行政決策的多元復(fù)雜需求，其治理與自治能力的不足愈益凸顯；最后，前瞻性的國家治理制度體系尚未建構(gòu)完成。當(dāng)前社會治理體系傾向于將社會成員社會關(guān)系約簡為由一定規(guī)則所規(guī)范并可以由特定權(quán)威來控制的交往關(guān)系，然而這種自上而下的制度推行不僅難以適應(yīng)于現(xiàn)代性急劇展現(xiàn)的場景，甚至?xí)c風(fēng)險(xiǎn)本身糾纏互生徒增不確定性甚而成了風(fēng)險(xiǎn)的寄舍。故而，國家治理體系的形成與演進(jìn)是意向性建構(gòu)與隨生活變遷而不斷調(diào)適的雙向過程，既表現(xiàn)為自上而下以頂層設(shè)計(jì)為形式的宏觀建構(gòu)過程，更應(yīng)是自下而上地以政治訴求為標(biāo)的的微觀調(diào)適過程。

國家治理結(jié)構(gòu)的社會建構(gòu)，是指以多元參與、動(dòng)態(tài)互動(dòng)、整體推進(jìn)為路徑，來消除計(jì)劃時(shí)代制度殘留、彌補(bǔ)科層官僚制度不足并建構(gòu)前瞻性的國家治理體系，為此需要明確主體責(zé)任、建立主體間伙伴關(guān)系并設(shè)計(jì)多元治理的操作程序。這一過程首要的是基于國家與社會之間的統(tǒng)一契合關(guān)系并明確前者應(yīng)盡的責(zé)任范圍，這些國家有限責(zé)任理應(yīng)包括塑造政府與公民的合作關(guān)系、利用非政府力量進(jìn)行公共領(lǐng)域培育、推動(dòng)社區(qū)自治和基層民主建設(shè)等。當(dāng)然，政府有限責(zé)任的恪守是與科層官僚的工具——技術(shù)理性相悖反的，因而應(yīng)超越傳統(tǒng)的縱向科層體制。為此，風(fēng)險(xiǎn)社會中國家治理結(jié)構(gòu)的社會建構(gòu)，就應(yīng)實(shí)現(xiàn)從以職能分配、按部門設(shè)置機(jī)構(gòu)和規(guī)則為標(biāo)志的傳統(tǒng)意義上的治理向以目標(biāo)、倫理原則和具體工作機(jī)制為主要內(nèi)容的全新治理模式轉(zhuǎn)變；國家也要積極與日益壯大的市場機(jī)制和社會自組織機(jī)制建立互動(dòng)機(jī)制，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)緊密、環(huán)節(jié)眾多、相互間能進(jìn)行“反思性監(jiān)控”的現(xiàn)代治理體系。當(dāng)然，激活國家治理結(jié)構(gòu)潛能的關(guān)鍵還在于將抽象的制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢姥牟僮鞒绦?，這些程序既可以基于正式的、法定的權(quán)力規(guī)制體系，也可以非法定的、非正式的關(guān)系表現(xiàn)出來，形成圍繞特定公共事務(wù)的非等級、水平性、合作性主體關(guān)系機(jī)制。

3． 國家治理程序的社會建構(gòu)：社會自組織與專家決策中的多元協(xié)商

在市場經(jīng)濟(jì)與全域風(fēng)險(xiǎn)的沖擊下，當(dāng)代社會日益呈現(xiàn)出社會領(lǐng)域的相互差異性、去中心化、分散性與多元性，以及現(xiàn)代生活關(guān)系的多面向化、自我空間化、隱秘化與多選擇化，從而使得社會生活形式愈發(fā)散碎、愈發(fā)離心化。同時(shí)，市場化競爭還產(chǎn)生了不斷擴(kuò)大的利益分化，由于沒有組織使市場化改革之后高度異質(zhì)性和流動(dòng)的個(gè)體產(chǎn)生持續(xù)交往，市場經(jīng)濟(jì)中的陌生人社會很難形成互惠交換的規(guī)范，在缺乏能影響政策議程的社會組織參與的情況下，人們往往無法順利完成“公民”角色轉(zhuǎn)換。這種主體人格缺乏的狀態(tài)，也使得其難以建立起對國家的信任。而且，在復(fù)雜現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)共生情境下，人們在強(qiáng)調(diào)多元意識、自主觀念的同時(shí)又相當(dāng)依賴于社會機(jī)制和照護(hù)系統(tǒng)——事實(shí)上，正是專家及其知識決定或規(guī)定了后發(fā)國家在現(xiàn)代國家建構(gòu)與社會建設(shè)中社會認(rèn)識的空間、社會的分配以及社會秩序的生產(chǎn)。然而，專家系統(tǒng)的權(quán)威性，在高度的科技爭議事件中回避了社會民主溝通的層面，反而損傷了專業(yè)提供服務(wù)社會的功能，社會行動(dòng)者則常因?qū)I(yè)權(quán)威的迷思而喪失了其行動(dòng)的信賴。特別是當(dāng)人們對于專家知識的爭執(zhí)涉及事件背后的“后設(shè)價(jià)值”或施行體制的質(zhì)疑，則將完全瓦解現(xiàn)代社會多元性意義，更勿論形成對公共事務(wù)的整合性治理力量了。

國家治理的能力取決于社會力量的支持與合作。在建構(gòu)主義看來，盡管多元社會中的個(gè)體覺醒難以避免且十分必要，但散碎的個(gè)體往往會在有限的本體概念中持續(xù)調(diào)適其行為策略以應(yīng)對差異化的生活情境，唯有通過與他人發(fā)生聯(lián)系并對他人做出回應(yīng)，才能超越其原有的想法并達(dá)成一種新含義的理解，從而創(chuàng)造新的可能性和新的辦法以處理世界的無序和差異?；谶@種社會建構(gòu)理路，就需要將國家治理之制度的、技術(shù)的、科學(xué)的理性置于“社會理性”中來考慮，讓那些關(guān)聯(lián)于、影響于、來源于社會的公共決策立基于公眾的理解與選擇。為了實(shí)踐這種建構(gòu)原則，就需要構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)括了多種治理力量和社會資源的多元協(xié)商體系。在這種組織體系中，國家政策議程散落于更加貼近民眾日常的生活場域，并以理性對話和平等交流的方式實(shí)現(xiàn)行政力量與社會訴求的碰撞、互諒與相互實(shí)現(xiàn)，從而取代過去國家與社會之間以單向控制為主要形式的串聯(lián)方式。在這種多主體間平等溝通的平臺和機(jī)制的基礎(chǔ)上，人們能夠在濃厚的民主參與體驗(yàn)中實(shí)現(xiàn)個(gè)體偏好的轉(zhuǎn)變和匯聚，進(jìn)而為自組織結(jié)構(gòu)、協(xié)同治理力量與國家治理能力的建構(gòu)與提升創(chuàng)造主體條件。

國家治理能力社會建構(gòu)的限度及其超越

應(yīng)該看到，作為一種自下而上的行動(dòng)路徑，國家治理能力的社會建構(gòu)路徑亦存在局限性，表現(xiàn)為兩方面：一方面是其高度關(guān)注社會人權(quán)宜或確定的、偶然或例行的、脆弱或韌性的、情感或?qū)嵱玫娜粘；顒?dòng)及其內(nèi)在含義，旨在通過對生活化訴求與行為、民情風(fēng)俗與政治價(jià)值觀以及各種非正式制度的分析而自下而上的提升國家治理能力。然而，正式與非正式制度在實(shí)踐中或一致或相反、或共生或互斥、或?qū)α⒒蛉诤?，呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的匹配與互動(dòng)邏輯，建構(gòu)國家治理能力與體系不僅需要自下而上地以社會訴求為標(biāo)的的微觀調(diào)適，更需要而上而下地以頂層設(shè)計(jì)為形式的宏觀建構(gòu)。另一方面，社會建構(gòu)對于多元力量的彰顯和強(qiáng)調(diào)，可能會在不同主體間引發(fā)應(yīng)以何者為導(dǎo)向、該以市場倒逼還是政府先導(dǎo)為路徑的爭議。事實(shí)上，答案就存在于問題之中：近些年在“將市場帶回社會”過程中所引發(fā)的種種社會不平等、社會不信任和社會不穩(wěn)定現(xiàn)象，就充分表明忽略國家作用而以市場機(jī)制尋求社會建構(gòu)的本質(zhì)缺陷。

因此，在尋求國家治理能力之社會建構(gòu)路徑的同時(shí)，既要將國家治理能力提升與體系建構(gòu)結(jié)合起來，又要發(fā)揮國家在宏觀引導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)、制度供給以及政策規(guī)范等方面的必要作用。值得指出的是，在建構(gòu)國家治理體系的過程中，應(yīng)該看到國家自身在結(jié)構(gòu)上也具有很大的彈性，能夠因應(yīng)時(shí)勢的變化，調(diào)整權(quán)威中心的運(yùn)作方式以對不同的治理機(jī)制做出適應(yīng)性調(diào)整，因此應(yīng)避免將國家治理體系與傳統(tǒng)國家政制形式對立起來，甚而對國家內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革形成某種不利的誤導(dǎo)。進(jìn)而言之，社會主義中國“摸著石頭過河”發(fā)展至此，各類社會問題讓國家和政黨都面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在這種情況下，國家的性質(zhì)和立場必須變得更清晰、更準(zhǔn)確，在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的同時(shí)堅(jiān)持社會主義核心價(jià)值，以此才可能維系有中國特色的社會主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

還需指出的是，基于建構(gòu)主義視角的國家治理能力提升方案，應(yīng)充分考量人之所以不同于動(dòng)物或神明的思維復(fù)雜性：人們往往持守著穩(wěn)定、持久而潛隱的內(nèi)在價(jià)值，不因情境的暫時(shí)轉(zhuǎn)換而變動(dòng)；同時(shí)，又會依照強(qiáng)弱程度不同的需求而接受激勵(lì)，并在這種梯狀排列的需求滿足中形成階段性的價(jià)值訴求。國家治理承載了政治在塑造和滿足人性上的科學(xué)性和藝術(shù)性，因此唯有契合政治所具有的穩(wěn)定與變動(dòng)的兩種功能屬性，才能實(shí)現(xiàn)長效而普遍的社會深耕與建構(gòu)。換言之，國家治理一方面要立足于人性本身，立足于人的利益、能力和需要的性質(zhì)，并提供一種指向、規(guī)約和懲戒的普遍原則；另一方面，又要將這種普遍原則落實(shí)在對一件件公共事務(wù)的處置上和一項(xiàng)項(xiàng)具體政策的議程中，在價(jià)值與現(xiàn)實(shí)、制度與實(shí)施的互動(dòng)關(guān)系中開辟自身的發(fā)展道路并找尋具體的實(shí)踐形式。從這個(gè)意義上來說，在尋求國家治理能力的多元化、公開性、參與性、動(dòng)態(tài)性的社會建構(gòu)過程中，雖然不可能每次溝通都能達(dá)成一致性共識，也不是所有協(xié)同共治關(guān)系皆為有效的問題解決路徑，然而作為一種理想表達(dá)或未來模式，即便它為苦澀的現(xiàn)實(shí)所限定而注定只能偶爾成功或部分有效，但只要對這種治理模式的記憶還在，它就具有不斷出現(xiàn)和持續(xù)建構(gòu)的可能。

（張振波系南京審計(jì)大學(xué)國家治理與國家審計(jì)研究院研究員，金太軍系南京審計(jì)大學(xué)國家治理與國家審計(jì)研究院教授、教育部長江學(xué)者特聘教授；摘自《社會科學(xué)研究》2017年第6期）