風(fēng)險(xiǎn)行政的組織法構(gòu)造

文/王貴松

風(fēng)險(xiǎn)行政的組織法構(gòu)造

文/王貴松

相對(duì)于傳統(tǒng)行政法而言，風(fēng)險(xiǎn)行政法是一個(gè)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特別機(jī)制。本文擬以食品安全法、核能安全法等為主要參照領(lǐng)域，考察風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政機(jī)關(guān)設(shè)置情況，探究風(fēng)險(xiǎn)行政的組織法構(gòu)造。這些較成熟領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)或可成為風(fēng)險(xiǎn)行政組織法的理論基礎(chǔ)，指導(dǎo)其他尚處起步階段的制度設(shè)計(jì)。

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與風(fēng)險(xiǎn)行政組織的基本要求

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要方式之一。為了適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的特性，風(fēng)險(xiǎn)行政在組織上不僅要遵循傳統(tǒng)行政的一般要求（諸如法治、分權(quán)、協(xié)調(diào)、合作等），還要符合規(guī)制行政乃至風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行政的中立性、獨(dú)立性、透明性、參與性和科學(xué)性等特別要求。

1．中立性和獨(dú)立性原則——規(guī)制正當(dāng)性原理的要求

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是規(guī)制的一種形態(tài)，需要遵循規(guī)制的一般原理。規(guī)制者與企業(yè)、私人等處于一個(gè)三方的行政法律關(guān)系之中，更多地屬于利害調(diào)整型行政法的范疇。一方面，國(guó)家要保護(hù)私人免遭企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的侵害，保障其生命財(cái)產(chǎn)的安全；另一方面，國(guó)家也要尊重企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自由，而不能過(guò)度規(guī)制。這就要求規(guī)制者應(yīng)秉持中立的立場(chǎng)，在私人的生命財(cái)產(chǎn)安全和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自由之間進(jìn)行適當(dāng)權(quán)衡，依據(jù)法律和事實(shí)作出不偏不倚的客觀決定。這是規(guī)制的正當(dāng)性來(lái)源之一。在組織構(gòu)造上，不僅要求規(guī)制機(jī)關(guān)具有中立性，規(guī)制機(jī)關(guān)的組成人員也要具有中立性，與被規(guī)制者之間沒(méi)有利害關(guān)系。

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，為了保證調(diào)查、評(píng)估、決策和管理的科學(xué)性，時(shí)常需要科技專家的參與。而科學(xué)技術(shù)活動(dòng)在本質(zhì)上是富有個(gè)性的獨(dú)立個(gè)體行為，專家的獨(dú)立性應(yīng)予保障。獨(dú)立性是相關(guān)行為科學(xué)性的保障之一。雖然獨(dú)立性并不排除合作與溝通，但在科技問(wèn)題上卻不存在命令與服從的關(guān)系。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制組織中，即便是少數(shù)人的聲音亦應(yīng)得到適當(dāng)?shù)谋磉_(dá)。

2．參與和透明原則——民主原理的要求

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，純粹的科技問(wèn)題需要由科技專家去解決，帶有政治性的問(wèn)題則需要常態(tài)化地聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)、接受民眾的監(jiān)督。制度化、組織性的參與是風(fēng)險(xiǎn)行政組織的一大特點(diǎn)。其他行政組織更多地體現(xiàn)為程序法上的參與，參與者和行政機(jī)關(guān)仍之間仍屬于外部的行政法律關(guān)系，參與者仍然是外在于行政機(jī)關(guān)的主體。而組織法上的參與，參與者和行政機(jī)關(guān)形成一個(gè)整體，共同面對(duì)企業(yè)、消費(fèi)者等外部的主體?？萍紝＜乙云淇萍祭硇詾楦鶕?jù)參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，而社會(huì)民眾則以消費(fèi)者代表的身份參與風(fēng)險(xiǎn)管理。如此，就以專家參與和利益代表參與來(lái)彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制組織的民主性不足。

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，規(guī)制活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具有外在的透明性，能讓民眾參與和監(jiān)督，這是民主的要求。透明原則同樣也可以適用于組織法。這種透明性體現(xiàn)在其審議過(guò)程的公開(kāi)性，審議的參與人員、審議所依據(jù)的事實(shí)材料、審議表達(dá)的意見(jiàn)等均應(yīng)公開(kāi)，以便讓各種利害關(guān)系人理解風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)決定，自主采取措施回避風(fēng)險(xiǎn)，并提高風(fēng)險(xiǎn)決定的可接受性?！皩ｉT(mén)知識(shí)的不確定性越高，在知識(shí)的選擇上出現(xiàn)政治化的可能性就越高?！币蚩萍级娘L(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題較為復(fù)雜，且具有不確定性，確保透明性更有必要，以便確保專業(yè)知識(shí)的獨(dú)立運(yùn)用，并接受社會(huì)監(jiān)督。參與管理決策的科技專家和普通民眾往往由風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)選取，除了專家理性與社會(huì)理性可用之外，還應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)行政組織的透明性彌補(bǔ)其組成人員的民主赤字。雖然風(fēng)險(xiǎn)需要快速?zèng)Q策，但透明并不會(huì)降低決策效率，相反會(huì)吸收到更多的可用信息，提高決策的科學(xué)性。也因?yàn)闆Q策過(guò)程公開(kāi)透明，決策獲得支持的可能性也會(huì)提高，決策的執(zhí)行成本隨之降低。

3．科學(xué)性原則——法治國(guó)家原理的要求

在風(fēng)險(xiǎn)行政中，科學(xué)與法律密切關(guān)聯(lián)。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，任何風(fēng)險(xiǎn)行政決定都需要前提性的知識(shí)，而創(chuàng)造這種知識(shí)的程序則“是一個(gè)學(xué)術(shù)系統(tǒng)、專家與決策的國(guó)家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行制度性協(xié)調(diào)的過(guò)程。在決策時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)，尋求與學(xué)術(shù)系統(tǒng)、專家之間的協(xié)調(diào)，這將有助于使國(guó)家機(jī)關(guān)行為、決定合理化，富有實(shí)效性地保障基本權(quán)利，因而這被認(rèn)為是包含在德國(guó)法治國(guó)家原理中的一項(xiàng)內(nèi)容”。行政機(jī)關(guān)以科學(xué)為參照，以在科學(xué)上有合理根據(jù)者為基礎(chǔ)，為其作出的風(fēng)險(xiǎn)行政決定提供正當(dāng)性和合理性。

風(fēng)險(xiǎn)行政的組織框架模式

按照風(fēng)險(xiǎn)分析的一般經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)行政需要對(duì)傳統(tǒng)行政組織實(shí)行一定的變革甚至重組。風(fēng)險(xiǎn)行政的實(shí)踐中發(fā)展出兩種具有典范意義的組織法模式。

（一）風(fēng)險(xiǎn)行政組織的一體模式與分離模式

在風(fēng)險(xiǎn)行政中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理是兩項(xiàng)基本職能，風(fēng)險(xiǎn)溝通往往由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。故而，風(fēng)險(xiǎn)行政組織法的關(guān)鍵即在于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。從各國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)行政組織設(shè)置情況來(lái)看，大體有兩種模式：一種是一體模式，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理兩種職能由同一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施；另一種是分離模式，即兩種職能由不同的行政機(jī)關(guān)或同一行政機(jī)關(guān)的不同機(jī)構(gòu)分別實(shí)施。在分離模式之下又有兩種做法，其一是內(nèi)部分離，又可稱為職能分離或功能分離；其二是外部分離，又可稱為組織分離或機(jī)構(gòu)分離。到底應(yīng)采取一體模式還是分離模式，是采取組織分離還是職能分離，尚應(yīng)根據(jù)科技的地位、公眾信任程度等狀況具體問(wèn)題具體分析。如果科學(xué)技術(shù)人員容易受制于管理機(jī)關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)不注意聽(tīng)取風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家的意見(jiàn)、無(wú)視或輕視專家的警告，那么，選取組織分離模式更為妥當(dāng)。讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)獨(dú)立于風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)，有利于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意見(jiàn)的準(zhǔn)確表達(dá)傳遞，有利于明確風(fēng)險(xiǎn)管理的政策責(zé)任。

（二）中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)行政組織的分離模式

在我國(guó)，風(fēng)險(xiǎn)行政組織也出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理分離的現(xiàn)象。歸納起來(lái)，大致形成了三種分離模式。第一種是職能分離模式。2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專門(mén)機(jī)構(gòu)制度。據(jù)此，農(nóng)業(yè)部于2007年組建了跨部門(mén)的國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，實(shí)施對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估。第二種是組織分離模式。2013年，為了提高監(jiān)管水平、回應(yīng)社會(huì)關(guān)注，國(guó)家決定將食品安全監(jiān)管的職能剝離出衛(wèi)生部，主要由新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管，而國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)僅保留風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)兩大職能，大致朝著機(jī)構(gòu)分離模式邁進(jìn)。但嚴(yán)格而言，制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)仍然屬于風(fēng)險(xiǎn)管理的范疇。第三種是非行政機(jī)關(guān)化的分離模式。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第19條第3款規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)“不得與負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他有關(guān)審批部門(mén)存在任何利益關(guān)系”。這種機(jī)構(gòu)目前正經(jīng)歷著由事業(yè)單位向獨(dú)立企業(yè)法人的轉(zhuǎn)變。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)提供的是技術(shù)服務(wù)，并無(wú)行政機(jī)關(guān)化的必要，僅需保證其獨(dú)立性即可。當(dāng)然，這種非行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)軌之后，其實(shí)仍然承擔(dān)著公共職能，具有很強(qiáng)公共性，其評(píng)價(jià)文件經(jīng)法定部門(mén)審查批準(zhǔn)后，項(xiàng)目審批部門(mén)才能批準(zhǔn)建設(shè)。因而，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)定位為非行政機(jī)關(guān)但承擔(dān)公共職能的行政組織也是適當(dāng)?shù)摹?/p>

這三種分離模式的共性是讓風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相對(duì)分離，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和中立性，減少風(fēng)險(xiǎn)管理的政策性和無(wú)知性。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)分析是一個(gè)多階段的持續(xù)性知識(shí)創(chuàng)造的過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理“并沒(méi)有性質(zhì)上的絕對(duì)差異，而有相對(duì)的功能分化，前者的程序是廣開(kāi)學(xué)術(shù)討論的過(guò)程，后者是旨在聚集智慧的決策程序”。區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理，有助于風(fēng)險(xiǎn)決策的透明性，有助于明確不同階段中科技與政治的界限和責(zé)任。特別是存在科學(xué)的不確定性時(shí)，不區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中考慮政策因素進(jìn)而作出政策判斷，行政的裁量范圍會(huì)擴(kuò)大，容易導(dǎo)致行政規(guī)制的不作為；相反，區(qū)分兩者，其裁量權(quán)將會(huì)收縮。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)的設(shè)置與構(gòu)造

風(fēng)險(xiǎn)行政法組織構(gòu)造的一大特色就在于設(shè)置專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)。為適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本特性，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)在性質(zhì)、議事規(guī)則、領(lǐng)導(dǎo)體制和人員構(gòu)成上皆有特殊要求。

（一）作為合議制咨詢機(jī)關(guān)的應(yīng)有定位

在性質(zhì)上，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)是一種行政機(jī)關(guān)，但又不同于普通的行政機(jī)關(guān)。具體表現(xiàn)如下：

第一，在職能分配上，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)屬于輔助機(jī)關(guān)中的咨詢機(jī)關(guān)。狹義的行政機(jī)關(guān)僅僅是指能以自己名義對(duì)外行使職權(quán)、并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果的行政機(jī)關(guān)。而廣義的行政機(jī)關(guān)除了對(duì)外的行政機(jī)關(guān)外，還包括輔助機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)就風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題給出咨詢意見(jiàn)，而不對(duì)外行使行政職權(quán)，只是廣義的行政機(jī)關(guān)而已。

第二，在內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制上，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是合議制的機(jī)關(guān)。獨(dú)任制行政機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)的常態(tài)，它機(jī)動(dòng)靈活，責(zé)任明確，適合于行政的統(tǒng)一性和效率性要求。而合議制行政機(jī)關(guān)則是以少數(shù)服從多數(shù)為決策機(jī)制，適合于需要廣泛參與、專業(yè)性強(qiáng)、相對(duì)獨(dú)立的行政領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)一般采用委員會(huì)的形式。它追求的不是行政效率，而是評(píng)估結(jié)論的正確性和科學(xué)性。之所以采取合議制，這是與科學(xué)技術(shù)判斷的獨(dú)立性相適應(yīng)的。每一個(gè)專家的判斷都是獨(dú)立的，而且也很難說(shuō)是唯一正確的，但作為機(jī)關(guān)又不能沒(méi)有一個(gè)結(jié)論，因而多數(shù)決就成為適當(dāng)?shù)淖h事機(jī)制。

第三，在上下級(jí)關(guān)系上，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是具有獨(dú)立性的機(jī)關(guān)。行政組織法雖然強(qiáng)調(diào)行政的統(tǒng)一性和階層性，但也存在“獨(dú)立行政機(jī)關(guān)”，亦即可獨(dú)立行使權(quán)限的行政機(jī)關(guān)，其目的在于確保這種機(jī)關(guān)行使權(quán)限的中立性和公正性。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)僅依風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)的請(qǐng)求進(jìn)行評(píng)估，而不接受其領(lǐng)導(dǎo)、指揮或監(jiān)督。委員會(huì)的組織設(shè)置也是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)獨(dú)立性的重要保障機(jī)制之一。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)的組成人員也應(yīng)具有獨(dú)立性，應(yīng)在評(píng)估對(duì)象上保持中立，擺脫不應(yīng)有的利害關(guān)系干擾，確保評(píng)估結(jié)果的客觀性。

（二）組成人員的專業(yè)性與多元性

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)性和綜合性等特性，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)的組成人員應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)性和多元性。這里的多元性既有專業(yè)知識(shí)上的多元性，也有利害關(guān)系調(diào)整上的多元性。在專業(yè)知識(shí)的多元性方面，由于往往是多樣化的因素引起了某種風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的甄別和判斷也就需要有多元的專業(yè)知識(shí)?，F(xiàn)實(shí)中的專業(yè)分工越來(lái)越細(xì)，某一領(lǐng)域的難題或盲點(diǎn)可能在另一領(lǐng)域的專家眼里只需要常識(shí)就能解決。不同的專家可能會(huì)就某一風(fēng)險(xiǎn)有不同的認(rèn)識(shí)，可能注意到被其他專家忽視的潛在風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)科內(nèi)部的開(kāi)放、跨學(xué)科研究的開(kāi)展乃至與整個(gè)社會(huì)的對(duì)話，已成為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的重要機(jī)制。

風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)的設(shè)置與構(gòu)造

在風(fēng)險(xiǎn)分析的原理下，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定政策標(biāo)準(zhǔn)，采取風(fēng)險(xiǎn)管理措施，降低風(fēng)險(xiǎn)減少損失。為了取得風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)效性，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)在組織法上也有其特別的要求。

（一）產(chǎn)業(yè)振興與安全管理的職能分離

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的三方行政法律關(guān)系中，規(guī)制機(jī)關(guān)、企業(yè)和第三者私人的相互獨(dú)立性是非常重要的，必須在事前切斷特定兩者之間的關(guān)系。多數(shù)情形下，企業(yè)和私人處于利害對(duì)立的關(guān)系之中，這就要求行政從第三人的角度對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。在傳統(tǒng)職能架構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)一方面保護(hù)、促進(jìn)其所轄企業(yè)的發(fā)展，另一方面也被期待發(fā)揮規(guī)制企業(yè)的功能。如此，兩種功能混合在一起，常常是保護(hù)促進(jìn)的考慮占據(jù)上風(fēng)，而規(guī)制功能則不能充分發(fā)揮作用。為了糾正這種狀況，有必要重視組織構(gòu)成的手段，不能賦予一個(gè)組織兩種相反的功能。為此，產(chǎn)業(yè)振興和安全管理這兩項(xiàng)職能必須分離，以確保風(fēng)險(xiǎn)行政組織的中立性。

這種產(chǎn)業(yè)振興與安全管理的職能分離有助于確保決策的中立性和科學(xué)性，有助于提升私人對(duì)管理機(jī)關(guān)和相關(guān)決策的信賴。在安全管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，至少應(yīng)實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)有行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部的分離，保持相對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，而風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)應(yīng)在整個(gè)機(jī)關(guān)的決策上尊重安全管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)中的輔助機(jī)關(guān)設(shè)置

鑒于風(fēng)險(xiǎn)管理相對(duì)于日常行政管理的特殊性，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)需要配備日常性或臨時(shí)性的輔助機(jī)關(guān)，以便獲取更多的知識(shí)、更為專業(yè)的意見(jiàn)。

1．科學(xué)問(wèn)題的咨詢機(jī)構(gòu)

風(fēng)險(xiǎn)管理會(huì)涉及諸多科技問(wèn)題，科技問(wèn)題應(yīng)當(dāng)交由科技方面的專家去解決，而不可由普通公務(wù)員處理。利用民間力量，成立專門(mén)的委員會(huì)制咨詢機(jī)構(gòu)，是風(fēng)險(xiǎn)管理中的常見(jiàn)做法?！按祟愇瘑T會(huì)的作用就是提供分析，從而確保公共行政以證據(jù)為依據(jù)?！?/p>

2．事故的獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)

在事故發(fā)生之后，查明事故原因、明確責(zé)任歸屬，既是追究相關(guān)主體法律責(zé)任、對(duì)其實(shí)施制裁的需要，也是減少損失、防止事故擴(kuò)大、防止類似事故發(fā)生的需要。為了提高調(diào)查的專業(yè)性、科學(xué)性和中立性，確保調(diào)查結(jié)論的可信賴性，常常會(huì)組成委員會(huì)制的獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)，由與事故、被規(guī)制主體、事故受害者之間無(wú)利害關(guān)系并具備相關(guān)知識(shí)的專家組成。有時(shí)，調(diào)查機(jī)構(gòu)還要獨(dú)立于規(guī)制機(jī)關(guān)，如果規(guī)制機(jī)關(guān)的“規(guī)制權(quán)限的行使方式成為事故的一個(gè)原因，不保障相對(duì)于規(guī)制機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，就可能無(wú)法公正地調(diào)查”。

3．不同管理機(jī)關(guān)之間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

鑒于風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性和廣泛聯(lián)系性，即便是管理經(jīng)驗(yàn)發(fā)達(dá)的國(guó)家，也可能需要不同的國(guó)家機(jī)關(guān)共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，在“大部制”改革遠(yuǎn)未完成的中國(guó)更是如此。如此，就需要在不同風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)之間設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)的聯(lián)席會(huì)議，以便協(xié)商配合地實(shí)施統(tǒng)一規(guī)制。此外，將某些職能交由某一機(jī)關(guān)行使，相關(guān)機(jī)關(guān)參與其中，也是一種妥當(dāng)?shù)淖龇ā?/p>

結(jié)語(yǔ)：組織構(gòu)造之于風(fēng)險(xiǎn)行政的法律意義

風(fēng)險(xiǎn)行政的組織法構(gòu)造的特點(diǎn)在于，根據(jù)安全要求的強(qiáng)烈程度、科技人員的獨(dú)立性或可信賴性程度，風(fēng)險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的一體模式與分離模式之間作出選擇。其中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)應(yīng)以合議制的咨詢機(jī)關(guān)作為的組織定位，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)振興與安全規(guī)制的職能分離原則，并以中立性、獨(dú)立性、透明性、參與性和科學(xué)性為基本要求，為知識(shí)的不斷創(chuàng)造奠定組織基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)管理中的組織構(gòu)造不僅在內(nèi)部影響其風(fēng)險(xiǎn)決策的效果，同時(shí)也影響外在程序的正當(dāng)性，未經(jīng)專家委員會(huì)的審議、沒(méi)有合理的調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)查，風(fēng)險(xiǎn)管理的決策就可能被認(rèn)定為不具有合法性。知識(shí)不足、信息不足是風(fēng)險(xiǎn)行政時(shí)常面臨的難題。風(fēng)險(xiǎn)行政組織的這種架構(gòu)，其實(shí)也構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)從事風(fēng)險(xiǎn)行政的學(xué)習(xí)過(guò)程的一個(gè)方面。正是利用這些特定的組織，風(fēng)險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)可以吸納科技專家、社會(huì)民眾的參與，明確各自責(zé)任能力的界限，從而提升風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的科學(xué)性和可接受性。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授；摘自《法商研究》2016年第6期）