中國外交轉(zhuǎn)型中的外交投入

文/董柞壯

中國外交轉(zhuǎn)型中的外交投入

文/董柞壯

隨著大國實力消長與國際秩序演進，中國外交所面臨的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了深刻變化，其戰(zhàn)略思維和外交活動更加積極進取，中國外交轉(zhuǎn)型成為學(xué)界關(guān)注的重要議題。2013年，周邊外交工作會議提出“奮發(fā)有為地推進周邊外交”， 2014年，中央外事工作會議提出“積極推動對外工作理論和實踐創(chuàng)新”，標志著中國特色大國外交轉(zhuǎn)型開始。中國外交轉(zhuǎn)型既包括外交理念、外交戰(zhàn)略和實踐方式的升級，也應(yīng)涵蓋對國內(nèi)外交資源投入與配置的改善。

中國外交轉(zhuǎn)型背景

由于國際權(quán)力及利益格局變化、中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)層上臺，學(xué)界對如何繼承傳統(tǒng)的“韜光養(yǎng)晦”外交政策展開辯論。在實踐中，中國外交從理念到行為開始由被動向主動、從韜光養(yǎng)晦到有所作為轉(zhuǎn)變，形成事實上的外交轉(zhuǎn)型，在國際和地區(qū)事務(wù)中積極發(fā)揮建設(shè)性領(lǐng)導(dǎo)作用。

（一）外交轉(zhuǎn)型的外部因素

考察中國外交轉(zhuǎn)型，應(yīng)將其置于大的時代背景下，從中可以發(fā)現(xiàn)中國外交轉(zhuǎn)型并非孤立，而是深受種種外部因素影響。影響中國外交轉(zhuǎn)型的國際背景主要有兩個，一是國際權(quán)力結(jié)構(gòu)演變，二是外交民主化潮流。

就國際權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，冷戰(zhàn)后國際體系的演變是國家角色定位和戰(zhàn)略選擇的主要依據(jù)。隨著全球化發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟合作日益密切，新興國家群體性崛起，尤其是中國的快速崛起，構(gòu)成了國際體系轉(zhuǎn)型的復(fù)雜景象。在此過程中，大國紛紛調(diào)整外交政策、方式，以適應(yīng)國際體系的轉(zhuǎn)型。國際體系的轉(zhuǎn)型改變了中國與外部世界的互動關(guān)系，使得中國有必要通過外交轉(zhuǎn)型應(yīng)對挑戰(zhàn)。

外交權(quán)力的運行方式也發(fā)生變化，表現(xiàn)為和平、發(fā)展、合作、共贏的潮流。外交民主化趨勢主要特征有三點，即“外交為國”轉(zhuǎn)向“外交為民”，外交組織管理民主化，外交運行機制向社會多元開放。中國的外交轉(zhuǎn)型也身處外交民主化浪潮之中，不可避免受其影響，進而改變既有的外交方式，向外交民主化方向轉(zhuǎn)變。

（二）外交轉(zhuǎn)型的國內(nèi)因素

中國進行外交轉(zhuǎn)型的根本原因在于國家實力地位的變化。改革開放以來，中國能夠持續(xù)崛起、有效處理對外關(guān)系，一個重要的原因在于能夠根據(jù)實力地位的變化調(diào)整外交政策。中國成為世界第二大經(jīng)濟體，其外交理念、方式和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向大國外交，積極在國際社會發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

實力地位的演變也促使中國與世界的關(guān)系調(diào)整。21世紀以來，隨著中國開放水平的日益提高，融入全球化的程度加深，中國的企業(yè)、人員、投資、工程等大規(guī)模走出國門。中國外交越來越注重對海外利益的維護。積極融入和維護現(xiàn)有國際體系，推動世界和平與全球化進程是中國可持續(xù)發(fā)展的保證，也是中國外交的目標。

（三）外交轉(zhuǎn)型與外交投入的關(guān)系

改革開放以來，中國積累了可觀的物質(zhì)資源和生產(chǎn)能力，發(fā)展模式也引人注目，這奠定了中國外交轉(zhuǎn)型的物質(zhì)和觀念基礎(chǔ)。中國外交已經(jīng)積累了寶貴經(jīng)驗、儲備了大量人才，具備轉(zhuǎn)型條件。

然而，外交轉(zhuǎn)型也應(yīng)該涵蓋外交投入的轉(zhuǎn)變。充足的外交投入、合理的資源配置是外交轉(zhuǎn)型效果的強化劑。外交投入對外交最主要的意義是提高外交質(zhì)量，其作用有兩點：一是外交部門管理經(jīng)費的增加，有助于優(yōu)化部門結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)，進而增強部門履行職責的能力；二是外交活動中可以運用的資源增加，外交手段更為豐富靈活，能夠更好地實現(xiàn)外交目標。外交質(zhì)量即通過外交技巧和手段，利用本國外交資源，實現(xiàn)本國利益的程度或達成國家目標的能力。外交質(zhì)量的決定因素是國內(nèi)機制，主要是外交資源的投入、配置與使用。當前，中國外交資源的分配使用還存在不少問題。中國領(lǐng)事保護的工作人數(shù)與經(jīng)費預(yù)算都存在不足，人員與經(jīng)費的缺乏根源于外交投入的不足。鑒于現(xiàn)有外交資源的有限性與層出不窮的涉外安全需求矛盾，外交投入數(shù)量有待增加，外交投入的分配有待優(yōu)化。

外交投入構(gòu)成與效益

（一）外交投入構(gòu)成

外交投入既包括國家對各類外交事務(wù)的財政投入，也涉及外交部門的經(jīng)費支出。外交經(jīng)費主要來自國家財政，對外交投入的分析也主要基于國家財政投入狀況。根據(jù)財政部分類，中國總體的外交支出可以分為外交管理事務(wù)、駐外機構(gòu)、對外援助、國際組織、對外合作與交流、對外宣傳、邊界勘界聯(lián)檢、其他外交支出等八項。在實際中，中國外交部的外交經(jīng)費來源有財政撥款、上級補助、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位上繳及其他收入，其中財政撥款為主要收入來源。例如，2014年外交部收入決算總數(shù)為87．360945億元，其中財政撥款為80．721653億元，約占92．4%。其支出項目主要有外交支出，包括外交事務(wù)管理、國際組織、對外合作與交流等，教育支出包括普通教育、進修和培訓(xùn)，社會保障和就業(yè)支出包括行政事業(yè)單位離退休、住房保障支出等。

（二）外交投入與國防投入

外交與國防是一國安全與對外交往的關(guān)鍵部門，是大國地位的重要象征。比較當前對外交與國防投入的研究，可以發(fā)現(xiàn)，對國防方面諸如軍費開支等的研究已經(jīng)非常成熟，但對于外交的經(jīng)費投入研究，尤其是財政支持等方面仍處于空白狀態(tài)，可能的原因包括三方面。第一，國家對國防方面的投入相對集中、數(shù)額巨大；而國家對于外交方面的投入較為分散、數(shù)額有限。第二，軍費投入相對透明，各國的軍費多直接列入財政預(yù)算；而外交由于工作性質(zhì)和內(nèi)容的特殊性，往往不便于公開費用。第三，軍費投入與經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)。因為軍費囊括國防工程、國防建設(shè)、國防產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)領(lǐng)域；外交投入不涉及生產(chǎn)領(lǐng)域，對其投入與國民經(jīng)濟發(fā)展并無明顯關(guān)聯(lián)，加之外交部門在國內(nèi)并沒有相應(yīng)的生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域，因此對外交投入的研究往往被人為忽略。

（三）外交投入的效益

外交投入與國防投入產(chǎn)生的效益存在異同。相同之處包括三方面：一是國家對二者的投入都有利于國家安全的維護；二是對安全的維護間接上為國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)創(chuàng)設(shè)了良好的環(huán)境，這是外交與國防隱性但重要的效益；三是外交與國防都是國家地位的象征，二者的強化有助于提升國家聲譽和威望。對外交與國防的投入也會產(chǎn)生明顯不同的效益。第一，國防支出往往會引起爭議，軍費開支的增加也會引起周邊國家的警惕，過度軍費開支甚至會引發(fā)軍備競賽，造成安全兩難，反而惡化國家的安全環(huán)境。而國家對外交的投入盡管數(shù)量上與軍費有較大差距，但是外交投入增長不會引起他國的疑慮，相反，外交支出增長會增強中國的影響力，有效地服務(wù)國家的戰(zhàn)略目標。第二，效益領(lǐng)域有差異。國防開支對國家的效益集中在安全領(lǐng)域，即維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，防御外敵入侵，保衛(wèi)國家和公民的人身與財產(chǎn)安全，維護國家的合法權(quán)益。外交的效益領(lǐng)域更為廣泛，在安全事務(wù)上，可以與其他國家建立友好關(guān)系，展開交流對話，消除誤會曲解，減輕他國敵意，彌合分歧，預(yù)防可能的沖突。在經(jīng)濟問題上，通過拓展經(jīng)貿(mào)關(guān)系、簽訂經(jīng)貿(mào)協(xié)定等，促進國家間的經(jīng)濟交往。在國際事務(wù)中，表達本國立場，使本國在國際問題中發(fā)揮作用，最終構(gòu)建符合本國利益和價值的國際秩序。

中國外交投入的歷史與現(xiàn)狀

外交投入的變化是反映新中國外交政策的指標之一。歷史的縱向?qū)Ρ?，有助于理解中國外交與經(jīng)濟發(fā)展、國際形勢的關(guān)系，為探討外交轉(zhuǎn)型中的外交投入問題拓展歷史視野。

（一）中國外交投入的歷史演進

新中國成立以來至1996年并沒有權(quán)威、完整的外交支出數(shù)據(jù)。參照歷年《中國財政年鑒》，1997年之前的外交預(yù)算和決算情況都歸類在“國家政權(quán)建設(shè)支出”項目下的“行政管理支出”中。行政管理費本身在某種程度上可以反映外交支出的變化趨勢。1997～2005年的外交外事支出與行政管理支出，呈現(xiàn)較為明顯的線性相關(guān)關(guān)系，這就表明行政管理支出可以作為替代性指標來反映外交支出的變化趨勢。

新中國成立以來，中國外交可以劃分為社會主義革命時期（1949～1979年）的外交和社會主義建設(shè)時期（1979～2012年）的外交。不同時期的外交特征主要兩個基于以下兩方面：一是對國際形勢的總體判斷，二是中國自身的國際定位。這兩個時期外交投入的差異主要體現(xiàn)在對外援助上，在社會主義革命時期中國的對外援助規(guī)模大、范圍廣，甚至超出國力承受能力；在社會主義建設(shè)時期，中國調(diào)整了對外援助政策，在對外援助問題上量力而行。與對外援助相比，中國在外交外事上的投入總體平穩(wěn)，外交投入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重總體平衡。

（二）外交投入的現(xiàn)狀

按照經(jīng)費使用對象，外交投入大體分為兩部分，即對外援助支出與外交外事支出。對外援助一直占外交總支出的約40%～50%，其余部分則用于相關(guān)的外交部門事業(yè)經(jīng)費。對外援助體現(xiàn)了中國的國際道義和責任，對于促進受援國經(jīng)濟社會發(fā)展、提高中國聲譽和國際地位發(fā)揮了重要作用。以2014年外交部經(jīng)費為例，在當年用于外交外事的中央財政預(yù)算中，約有一半用于外交部，其他用于國際組織、對外宣傳等。其中外交部經(jīng)費約有超過90%以上的經(jīng)費用于外交，即外交管理事務(wù)、國際組織、對外合作與交流、其他外交支出等。

外交投入橫向及國別比較

通過外交投入與其他開支項目對比，以及外交部經(jīng)費開支對比，可以進一步了解中國外交投入的現(xiàn)狀。本文的對比主要基于1997～2014年的中央財政決算數(shù)據(jù)。

（一）中國外交投入橫向?qū)Ρ?/p>

1997至2014年間外交投入與國防投入的差距不斷拉大。例如，1997年國防開支是外交開支的約11．4倍，到2014年約為23倍，這反映了改革開放初期集中力量建設(shè)經(jīng)濟、壓低軍費開支，到21世紀開始補償性軍費開支的轉(zhuǎn)變。因為在國家崛起初期，加大對國防的投入力度對于提升國家安全和國際地位的邊際效益更加顯著。國防開支一直占中央財政支出的20%以上，多數(shù)時候保持在30%左右。而外交支出在財政支出中的比重呈總體下降趨勢。1997至2014年間，國防開支增長了9倍多，外交開支增長了4倍多。

從總體上來看，這一時期對外交的投入類似21世紀之前對國防的投入，即對外交投入總體上偏保守，外交部門總體上處于“隱忍”狀態(tài)。這一方面是因為國防投入對其他關(guān)乎國家安全的部門投入形成“擠出”效益，因為國防的投入在一定程度上替代了外交的安全保障功能，對國防安全的需求超過對外交安全的需求；另一方面中國經(jīng)濟高速發(fā)展，國內(nèi)資金需求比較大，以經(jīng)濟建設(shè)為中心客觀上擠壓了對外交的投入，相應(yīng)地外交也需要為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。然而，對外交投入的調(diào)整已經(jīng)勢在必行。隨著國防開支多年高速增長，中國的軍事力量實現(xiàn)了跨越性發(fā)展，中國國防力量有能力維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。但是中國崛起為大國、強國，并不僅僅意味著安全或者武力強大，還需要國際地位、國家聲望、國際影響力的同步增強。

外交應(yīng)獲得充足的投入，保障外交質(zhì)量與國防水平、國際地位協(xié)調(diào)發(fā)展。與國防能力相反，外交能力是常備的、主動的。首先，在崛起過程中，中國在國際社會和周邊遇到的阻礙，絕大多數(shù)不需要軍事力量加以解決，而是需要外交談判、妥協(xié)、溝通，外交手段比起軍事手段更多在前臺發(fā)揮作用；其次，外交能夠?qū)滥芰蛧覍嵙D(zhuǎn)化為國際影響力，彌補軟實力和巧實力的不足，從而取得超越本國物質(zhì)能力的影響力；再次，國防手段的使用應(yīng)該以審慎為原則，但是外交手段則應(yīng)充分發(fā)揮能動性，積極主動通過對外援助等維護本國利益。

到2014年左右，國防投入增速趨穩(wěn)。隨著國防投入補償期結(jié)束，2016年中央預(yù)算國防支出為9543．54億元，增長7．6%，結(jié)束了連續(xù)多年的兩位數(shù)增長。國防對于外交的“擠出”效應(yīng)減弱，外交補償性投入的窗口期出現(xiàn)。2016年中央財政預(yù)算外交支出519．71億元，增長達到8．6%。以提高外交質(zhì)量為目的的補償性外交投入，將賦予中國外交更有效處理挑戰(zhàn)的能力。最終實現(xiàn)外交投入、國防投入與國家發(fā)展水平協(xié)調(diào)，鞏固中國崛起的基礎(chǔ)。

（二）中美外交投入比較

在對中國外交投入國內(nèi)對比的基礎(chǔ)上，與其他國家尤其是美國進行對比，能夠反映出外交轉(zhuǎn)型的緊迫性。

1997年前后，中美外交支出占中央財政總支出比重較大，中國約為3%，美國則是1%左右。但隨著時間推移，美國外交投入占財政支出比重較為穩(wěn)定并總體呈上升趨勢；中國外交投入比重則呈下降趨勢，到近期兩國外交支出占中央財政支出比例已經(jīng)相差無幾。中國外交投入比重下降可能的原因是對廣義上的外交投入擴大，外交投入更為分散，并非都體現(xiàn)在外交預(yù)算上。在具體的投入項目中，美國外交投入集中在“國際發(fā)展與人道主義援助”和“國際安全援助”以及“外交事務(wù)處理”，總體上較為均衡。中國在外交事務(wù)的財政撥款中，多數(shù)用于提交國際組織會費、來往接待交流等，用于部門自身建設(shè)的經(jīng)費比重較少，有可能會制約其功能發(fā)揮。

以2014年為例，當年中國外交部高達72%的經(jīng)費支出集中在國際組織，即繳納國際組織會費、捐款等，部分原因在于中國該年積極參加聯(lián)合國維和行動，承擔較多維和攤款。美國國務(wù)院約一半支出用于國際發(fā)展與人道主義援助，約23%用于國際安全援助，佐證了美國的廣泛安全承諾和部署。中美外交部門支出差別較大的是部門管理，即外交事務(wù)處理方面，中國外交部門只有約9%的預(yù)算用于部門管理，而美國則高達26%。

綜上，中美由于國際地位、外交戰(zhàn)略、外交部門設(shè)置等存在差異，兩國的外交支出比重、外交資源分配等也存在較大差異。美國外交支出體現(xiàn)了其對外交的重視，在更深層次上則表明美國積極主動發(fā)揮外交的作用。外交投入與高質(zhì)量的巧實力外交彌補了美國硬實力的不足。

中國的外交資源投入與分配則表明當前對外交一定程度上的忽視，即暫時將國內(nèi)資源投入其他部門領(lǐng)域，以取得經(jīng)濟效益和安全效益。這種做法屬于理性的決策，經(jīng)濟和國防的發(fā)展為外交轉(zhuǎn)型奠定了堅實的基礎(chǔ)，具有更高的邊際效益和長期效益。同時，外交投入集中于繳納國際組織會費，以及部門經(jīng)費比重較低的狀況表明，中國外交在國內(nèi)維度上依然偏保守。顯然，積極有為的外交實踐需要國內(nèi)資源投入與分配的保障。在中國經(jīng)濟步入“新常態(tài)”、國防投入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展的條件下，外交投入的邊際效益凸顯。隨著中國經(jīng)濟與世界市場密切融合，以及周邊安全環(huán)境復(fù)雜變化，國內(nèi)資源向外交領(lǐng)域傾斜、打造高質(zhì)量的中國特色外交將使中國的崛起更為均衡。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生；摘自《國際政治研究》2016年第4期）