放得開 管得住 服到位
——海南“多規(guī)合一”下深化“放管服”的實踐與思考

文｜熊安靜歐楊

放得開 管得住 服到位
——海南“多規(guī)合一”下深化“放管服”的實踐與思考

文｜熊安靜歐楊

2015年6月5日，海南省在全國率先開展省域“多規(guī)合一”改革試點。一年多來，我省編制了《海南省總體規(guī)劃》及主體功能區(qū)、城鎮(zhèn)體系、土地、海洋、林地、生態(tài)等六大類空間規(guī)劃專篇，將過去由各部門單獨編制的各類空間規(guī)劃融入總體規(guī)劃，真正形成“多規(guī)合一”下的一張藍圖。這張藍圖確立了主體功能區(qū)，劃定了生態(tài)紅線、城市發(fā)展邊界線，確定了環(huán)境質量底線、重要資源保護和利用指標上限，并將生態(tài)管控落實到市縣和具體地塊；明確了城鎮(zhèn)發(fā)展的重點和布局，明確了重點產業(yè)、園區(qū)和重點基礎設施布局?！岸嘁?guī)合一”有效解決了現行規(guī)劃管理體制下存在的各類空間矛盾和布局不合理問題，提高了資源配置利用效率，激發(fā)了發(fā)展活力，加速了軍地融合發(fā)展。2016年6月27日，中央深化改革領導小組第25次會議認為，海南開展省域“多規(guī)合一”改革試點一年來，在推動形成全省統一空間規(guī)劃體系上邁出了步子、探索了經驗。

“多規(guī)合一”下深化“放管服”的探索

“放管服”改革是政府轉變治理方式、提高治理能力、提升治理水平的重要抓手，海南按照中央的授權，推進省域“多規(guī)合一”改革試點，進一步深化“放管服”，走出一條以“多規(guī)合一”改革試點為依托的新型“放管服”之路，為創(chuàng)新政府治理模式創(chuàng)造了條件。

（一）換個思維“放”。與傳統“做減法式”的放權截然不同，“多規(guī)合一”另辟蹊徑，不僅解決了規(guī)劃打架的問題，而且對一個區(qū)域、一個市縣、一個產業(yè)園區(qū)適合做什么作出明確規(guī)定，實現了從源頭上放權。一是借助“多規(guī)合一”重塑審批流程。依托規(guī)劃的藍圖管控、指導、約束功能和“多規(guī)合一”的一張藍圖，進一步改革完善項目立項、審批機制。企業(yè)作為市場主體嚴格按規(guī)劃去做，不再需要層層審批，從源頭上真正減少審批事項。對列入《海南省總體規(guī)劃》和經省政府批準的政府投資項目不再審批項目建議書，直接審批可行性研究報告；對企業(yè)投資項目一律由核準改為備案管理，提高了行政審批效率，促進了項目加速落地?！岸嘁?guī)合一”后，省級行政審批事項在原來大幅度精簡的基礎上進一步“瘦身”，從442項精簡為296項，精簡率為33%。二是開展園區(qū)行政審批改革試點。在沒有取代部門和專項規(guī)劃前提下，實行事權與空間對象科學融合，推進運行模式再造，在海南生態(tài)軟件園、?？诿腊部萍夹鲁呛筒棙烦菄H醫(yī)療旅游先行區(qū)等3個不同類型的園區(qū)開展最大限度簡化審批改革試點，全面推行“六個試行”、一個授權和優(yōu)化政府服務等八個方面的改革措施，為我國深化行政審批制度改革、推進簡政放權提供了一種全新的思路。（“六個試行”包括試行規(guī)劃代立項、區(qū)域評估評審代單個項目評估評審，試行以企業(yè)“承諾公示制”簡化審批，試行多部門“聯合驗收機制”，試行項目退出機制，試行園區(qū)項目按照準入清單進行管理，試行“一個窗口”審批。一個授權即省政府授予園區(qū)管委會行使省級政府經濟社會管理權限。優(yōu)化政府服務即實行單一窗口受理、創(chuàng)新企業(yè)登記注冊線上線下服務方式、實行高效便捷的通關模式、提供主動上門特色服務等。）

經過一年的探索，三個試點園區(qū)的“極簡審批”改革成效明顯，園區(qū)企業(yè)投資建設項目審批事項由48個減少至14個，審批環(huán)節(jié)由70個減少為4個，竣工驗收時間由182個工作日縮短為30個工作日，項目落地整體提速70%。行政審批“提速”極大地促進了企業(yè)落戶和項目的落地，2016年三個試點園區(qū)共有555家企業(yè)落戶，新增項目335個。這些改革經驗已經延伸至基礎設施建設項目審批領域，在推進“路網、光網、電網、氣網、水網”等“五網”基礎設施建設中，不再進行“政府投資項目建議書審批、建設工程規(guī)劃設計方案審查和建設工程抗震設防要求確定”等，進一步壓縮審批時限至不超過3個工作日。下一步，這些改革經驗將在全省范圍推廣。

（二）科學有效“管”?！肮堋焙汀胺拧笔窍噍o相成的關系，“多規(guī)合一”下的“放”也有相應的配套措施來“管”。這個“管”主要是結合生態(tài)立省的實際，最大限度地管住生態(tài)紅線，管住發(fā)展的邊界。海南按照總體環(huán)境質量“只能變好不能變差、耕地和林地保有量不能減少”的要求，嚴格劃定了生態(tài)保護紅線、資源消耗上線、環(huán)境質量底線（劃定33.5%陸域和12.32%近岸海域為生態(tài)紅線面積；耕地保有量不低于全省陸域總面積的18.2%；林地保有量不低于全省陸域總面積的61.3%，森林覆蓋率不低于62%；自然岸線保有率不低于60%；城鎮(zhèn)及各類開發(fā)功能區(qū)的最大開發(fā)面積不超過國土面積的15%；空氣質量優(yōu)良天數比例不低于98%；主要河流和近岸海域水質優(yōu)良率不低于95%）。這“三條線”有效管住了陸域空間布局、海洋海岸帶和環(huán)境質量。

對于超過指標、逾越了“三條線”的市縣，必須集中整改。這些整改體現在生態(tài)環(huán)境“六大專項整治”，對大氣、水和土壤污染、閑置土地、違章建筑、海岸帶開發(fā)、生態(tài)修復和濕地保護等進行拉網式排查，持續(xù)嚴厲打擊破壞生態(tài)、違章建設等違法違規(guī)行為。還對房地產庫存去化周期較長的市縣采取“兩個暫?！闭撸Ｖ瓜嚓P項目的供地和審批。通過一年多來的集中整治，全省生態(tài)管控顯著加強，資源管控力度位于全國一流水平，全省生態(tài)環(huán)境明顯改善，形成全省可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)安全屏障，2016年全省環(huán)境空氣質量優(yōu)良天數比例達99.6%，提高了2.1個百分點。?？谑虚_展“雙創(chuàng)”（創(chuàng)全國文明城市、創(chuàng)國家衛(wèi)生城市），城市面貌日新月異。三亞市推進“雙城”“雙修”（海綿城市、綜合管廊建設試點城市，城市修補、生態(tài)修復）試點，還海于民、還景于民、還綠于民，形成了山、河、海、城相呼應的城市新特色。2016年底，住建部在三亞專門召開全國“雙修”工作現場會，學習三亞“雙修”經驗。在2016年中國科學院發(fā)布的《中國宜居城市研究報告》中，三亞在全國40個調查城市中位居第三。

開展整治的同時，加強事中事后監(jiān)管。海南正在成立省規(guī)劃委員會，探索建立“多規(guī)合一”信息管理平臺，對全省所有涉及空間資源配置和布局安排的規(guī)劃編制、審批、修改、實施等進行有效管理，進一步強化對空間規(guī)劃實施的管控能力。今后省規(guī)劃委員會將統籌協調指導六大類的空間規(guī)劃，形成以信息管理平臺和空間衛(wèi)星監(jiān)控技術為支撐，以法律法規(guī)為保障，以市縣綜合執(zhí)法隊伍為常態(tài)的管理機制，實現科學有效監(jiān)管。

（三）智能便捷“服”?！胺笔恰胺拧焙汀肮堋钡淖匀谎由臁：Ｄ蟿e具一格的“放”和“管”，為更好地“服”開辟了新的路徑，主要體現在“多規(guī)合一”成果的運用，體現在服務重點項目建設、服務區(qū)域經濟發(fā)展。“多規(guī)合一”后，對全省增量建設用地指標、林地指標、填海指標等，在實行總量不突破、占補平衡的前提下由省內調劑使用。比如，在建設用地指標不多的情況下，探索跨區(qū)域的用地指標交易機制，盤活存量建設用地。比如，爭取國土資源部的支持，在耕地總量不減少、質量不退化，不改變農業(yè)用途的前提下，允許海南省內調劑、自求平衡。比如策劃“海澄文”綜合經濟圈和“大三亞”旅游經濟圈，在規(guī)劃上實現基礎設施、岸線資源管理、旅游發(fā)展、生態(tài)保護、社會事業(yè)和民生等“六個統一”，促進了瓊北、瓊南一體化發(fā)展，促進了全省“一盤棋”建設發(fā)展。

此外，“多規(guī)合一”形成了全省統一的基礎數據庫，為提高為民服務便利化水平，提高政務服務智能化、便捷化程度，解決群眾辦事手續(xù)繁雜、證明繁多等頑癥痼疾，奠定了扎實的基礎。比如，推行“一張審批網”到村，解決審批最后一公里的問題。目前全省已經形成“省-市縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村”四級政務服務“一張審批網”，行政審批提前辦結率提高了近60%，審批時限壓縮了30%以上。2016年還砍掉審批證明68項，減少審批申報材料875項，21項審批實現“異地辦理、全省通辦”，181項審批實現“承諾辦理制”。在全國率先推進登記注冊“五證合一”改革。配套推進電子證照庫建設，推行電子證照“一次生成、多方復用，一庫管理、互認共享”，與全省“一張審批網”無縫對接，逐步實現全程網上審批。便捷的服務激活了市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，2016年全省新增市場主體和新增注冊資本（金）分別增長20%和125%。

“多規(guī)合一”是一種全新的簡政放權模式

2016年3月22日，李克強總理在三亞考察時指出，“多規(guī)合一”改革說到底是簡政放權。各部門職能有序協調，解決規(guī)劃打架問題，是簡政；一張藍圖繪好后，企業(yè)作為市場主體按規(guī)劃去做，不再需要層層審批，是放權；政府職能要更多體現在事中事后，是監(jiān)管。海南用一年多的實踐驗證了李克強總理對“多規(guī)合一”改革的本質的判斷，為進一步深化“放管服”改革提供了新的思路，開辟了新的路徑。

（一）推動空間規(guī)劃“三個統一”，“多規(guī)合一”是更徹底的“放管服”。過去“多規(guī)打架”往往使得規(guī)劃難以執(zhí)行，需要政府不斷地協調，牽扯了大量的精力，消耗了大量的公共資源。“多規(guī)合一”統一坐標、統一標準、統一基礎數據，將功能區(qū)劃、土地、林地、海洋、生態(tài)等空間類規(guī)劃整合為一個總體規(guī)劃，實現了全省“一張藍圖”，變“政出多門”為“政出一門”，變“九龍治水”為“一龍治水”，較好地解決了數據和規(guī)劃打架、協調困難的問題，項目落地不再需要省長、市縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長協調。哪塊地能搞開發(fā)、開發(fā)強度是多大、能搞什么樣的開發(fā)，總體規(guī)劃已經予以明確；項目多久能落地，改革后的服務機構事先就作了承諾?！岸嘁?guī)合一”讓市場主體可以“不找市長找規(guī)劃”，成為更徹底的“放管服”。

（二）將區(qū)域功能前置管理，“多規(guī)合一”是更高效的“放管服”。經過多輪的簡政放權，傳統做“減法”式的簡政放權已經接近“減無可減”“放無可放”?！岸嘁?guī)合一”后，總體規(guī)劃對經濟社會發(fā)展作了空間布局，將地塊的功能、生態(tài)的界線予以明確，對一個區(qū)域、一個市縣、一個開發(fā)區(qū)適合做什么作出明確規(guī)定，而且將原來單個項目落地的環(huán)評、壓礦、水文等評估，改為在整個區(qū)塊甚至整個園區(qū)規(guī)劃的時候進行評估。市場主體如何參與經濟社會發(fā)展一目了然，項目建設只需“按圖索驥”，不再需要政府層層審批?！岸嘁?guī)合一”從源頭上解決了審批多、“減無可減”、“放無可放”的問題，成為更高效的“放管服”。

（三）用大數據思維提升政府治理水平，“多規(guī)合一”是更精準的“放管服”。大數據已經成為基礎性戰(zhàn)略資源，用大數據提升政府治理能力已經是大勢所趨。各類規(guī)劃是常見和十分重要的政府治理工具，它們不僅涉及的數據繁多，而且由于政出多門和編制標準不統一，彼此之間存在矛盾，實施過程中空間重疊、數據打架、圖斑沖突、管理混亂等問題突出?！岸嘁?guī)合一”利用大數據思維構建規(guī)劃管理和應用平臺。管理部門借助統一標準的規(guī)劃基礎數據庫和“多規(guī)合一”數字化管理信息系統，可以整合規(guī)劃數據，實現規(guī)劃數據的量化動態(tài)分析、統計評價、決策支持。因此，“多規(guī)合一”真正實現了規(guī)劃“一張圖”、發(fā)展“一盤棋”，成為更精準的“放管服”。

（四）創(chuàng)新規(guī)劃管理和綜合執(zhí)法機制，“多規(guī)合一”將成為更規(guī)范的“放管服”。由于部門利益的“自我保護”，政府“自我斷腕”有難度，“放管服”改革步入深水區(qū)后，容易出現“旋轉門”和“玻璃門”現象?！岸嘁?guī)合一”探索謀劃建立省和市縣兩級規(guī)劃的編制管理體制、省級規(guī)劃督察機制，以市縣為主的綜合執(zhí)法體制，用制度確?？傮w規(guī)劃的執(zhí)行。目前，省域“多規(guī)合一”的法律保障體系尚未形成，一旦得到國家層面的法制保障，“多規(guī)合一”將成為更規(guī)范的“放管服”。

政府是市場競爭規(guī)則的制定者，管理制度的完善是政府治理供給側改革的重要內容，“多規(guī)合一”改革就是這一改革的一個有效抓手。海南已經初步設計好了一套與“多規(guī)合一”相配套的管理制度，并將總體規(guī)劃報國務院審批。國家層面一旦批準海南實施總體規(guī)劃，就能正式開啟省域“多規(guī)合一”下的治理試驗，這或許能為全國進一步簡政放權、深化“放管服”改革提供一個全新的思路。

（作者單位：省政府研究室）

本文責編/鐘瑜 郵箱/zy200928@qq.com