如何保障政府的積極“有為”

文/朱富強

如何保障政府的積極“有為”

文/朱富強

引言

林毅夫的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學及其產(chǎn)業(yè)政策倡導積極的有為政府，這就帶來一個核心問題：如何切實保障有為政府的積極“有為”？關鍵在于，要激發(fā)出官員們勇于承擔應盡責任的企業(yè)家精神，盡管官員的企業(yè)家精神不同于通常意義上的私人領域的企業(yè)家。事實上，私人企業(yè)家往往是憑借信念去創(chuàng)新和冒險，并且自己能夠承擔起這些行為造成的后果；相反，官員們的行為后果往往會對他人造成影響，從而也就不能單憑個人信念行事而必須依賴高度的責任倫理，從而具有高強度的自律精神。這意味著，要保障和激發(fā)政府在產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施中的積極“有為”，就需要強化社會成員尤其是政府官員的責任倫理。同時，責任倫理深深地嵌入在儒家的責任文化之中，由此產(chǎn)生了傳統(tǒng)的信托政府，這就構(gòu)成了有為政府的社會基礎。

有為政府的儒家文化特征

與現(xiàn)代西方經(jīng)濟學的“惡棍”政府說不同，林毅夫在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學中引入了開明的有為政府，認為政府官員不僅希望繼續(xù)執(zhí)政或得到升遷，也會希望青史留名，讓人們記住他是個好官。那么，如何理解不同學說在對待政府的態(tài)度以及改革路向的主張上的差異呢？這涉及中西方社會的文化差異，涉及兩個社會對國家性質(zhì)的認知以及對政府職能的賦予上所存在的巨大差異。

一般地，在西方社會，基于對個人內(nèi)在狀態(tài)的關注，逐漸形成了以個體為中心的價值取向，社會組織也被視為是個人權(quán)利轉(zhuǎn)讓或交換的結(jié)果；相應地，國家組織就呈現(xiàn)出明顯的主權(quán)特性，隨著主權(quán)者在近現(xiàn)代的分散和分解而產(chǎn)生出基于相互制衡的三權(quán)分立和權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府的根本職能就被限定為監(jiān)督和約束社會成員潛在的機會主義。與此不同，在儒家社會，基于對特定社會關系下的“社會我”的關注，形成了以社會為中心的價值取向，社會組織也被視為由社會契約而形成的公共性共同體；相應地，國家組織就呈現(xiàn)出明顯的裁判特性，社會大眾對政府的充分信托和放任又演化成中央集權(quán)，政府的根本職能則體現(xiàn)為促進成員利益的協(xié)調(diào)和社會福利的改善。很大程度上，林毅夫的有為政府及其產(chǎn)業(yè)政策思想也就嵌入在儒家文化傳統(tǒng)之中，它對政府抱有高度的期待。問題在于，政府官僚是否值得人民的信托和期待呢？這就涉及儒家的文化精髓和社會基礎。

儒家最為關注責任而非權(quán)利，強調(diào)每個人都應盡其責任，所謂“在其位，盡其職，成其事”，這就是“盡其在我”的責任觀。儒家“盡其在我”的責任文化觀強調(diào)，個體應該對群體和社會盡義務履責任，要“躬自厚而薄責于人”。而且，“盡其在我”責任觀還非常注重權(quán)利與責任的相稱性：地位越高，權(quán)利越大，相應的責任也越重。這就對社會精英提出了這樣的要求：（1）在政治權(quán)力上，要求官僚精英應該既圣且賢，應該成為社會標桿；（2）在經(jīng)濟權(quán)力而言，要求資本精英應該是賢達仁人，應該成為社會領袖；（3）就思想權(quán)力而言，要求知識精英應該“學為人師，行為世范”，應該成為輿論引導者；（4）就社會權(quán)力而言，要求公眾人物應該發(fā)揮正能量，應該成為現(xiàn)實社會的典范。在儒家社會，父母之所以在家庭中享有權(quán)威以及管束子女的權(quán)利，就在于他們承擔了家庭發(fā)展的更大責任，承擔了撫養(yǎng)和教育子女成長的責任，因而子女往往高度依賴和信任他們的父母。同樣，一國的政府官員也只有承擔起更大的社會責任，人們才會信任它、依托它，才會有官民一體和社會和諧的良好關系。問題在于，如何才能促使政府官員承擔起責任？從現(xiàn)代政治倫理的術語上講，就要求政府官僚擁有對職業(yè)盡責和對自身行為負責的責任倫理。

中西方社會的倫理特質(zhì)比較

對責任倫理和信念倫理的區(qū)分始于韋伯的《以政治為業(yè)》著名演講。韋伯基于手段與目的間關系的視角區(qū)分兩類倫理：（1）信念倫理，往往只關注目的，一心按照某種先驗的原則行事，并以目的來為手段辯護（2）責任倫理，思考手段可能帶來的后果，從行為的結(jié)果來評估合理性，并自己承擔起行為后果的責任。不過，在比較宗教和文化研究中，韋伯又將責任倫理與工具理性行動聯(lián)系在一起，認為責任倫理較多地關注手段、工于計算、注重日常生活的當下要求，從而具有較高的理性化程度；相反，受信念倫理驅(qū)使的價值合理性行動則混雜著傳統(tǒng)、情感等非理性因素，從而具有較低的理性化程度。這樣，責任倫理往往就被視為西方社會的基本特征，而信念理論則是東方社會的專屬，乃至儒家也被批評為過分注重信念倫理而忽視責任倫理。然而，這種流行的認知存在根本性錯誤并且?guī)韲乐氐膶嵺`問題：似乎要建設社會責任倫理并由此制約官員的“亂為”和“無為”就必須要回到歐美社會的制度框架。而事實卻是，責任倫理充盈在傳統(tǒng)儒家社會之中，而與現(xiàn)代西方社會的倫理取向之間存在根本特質(zhì)上的差異。

就儒家社會而言，豐富的責任倫理可從三方面展開說明。（1）從責任倫理的基本詞義上看。責任倫理根本蘊意在于強調(diào)行為者對自身行為后果的責任承擔，這與儒家社會的“盡其在我”責任觀是一致的。正是基于“盡其在我”責任觀，儒家社會對社會各崗位的職責都有明確的規(guī)定；尤其是，那些身居高位的君子具有更大的責任去領導和建設一個更為美好的社會，強勢者對于弱勢者也負有照顧和關懷的責任，政府部門更應該承擔起對人民的“富之、教之”之責。（2）從責任倫理衍生的社會規(guī)范體系看。責任倫理關注行為產(chǎn)生的影響并承擔起相應責任，這就促使人們養(yǎng)成一種自律性的行為規(guī)范。這種倫理規(guī)范更常用的名字就是道德黃金律，其中，否定形式是指自己不想要的東西就不要強加給別人，肯定形式則是指自己想要的東西也應該與人分享。這也充分體現(xiàn)在儒家倫理之中：前者體現(xiàn)為“己所不欲，勿施于人”；后者則表現(xiàn)為“己欲立而立人，己欲達而達人”。（3）從責任倫理產(chǎn)生的社會基礎看。責任倫理往往要求行為者能夠設身處地考慮和感受其他相關者的處境，進而在對方的角度進行換位思考問題，從而盡力減少或避免“好心做壞事”的現(xiàn)象發(fā)生。這就是移情和通感的效應，它也深深地嵌入在儒家文化和倫理之中。事實上，儒家的思想核心“仁”，本身就是一種感通、關切、融和的精神狀態(tài)，它通過人之主體的移情而與他物融為一體，通過“仁之心”的反思而達到“克己”的境界。

就西方社會而言，責任倫理的淡薄和缺失也可從三方面說明。（1）從西方社會的基本特質(zhì)看。西方社會盛行的本質(zhì)上就是信念倫理：中世紀的基督教倫理將遵循上帝的教導視為行為的信念源泉和惟一原則，資本主義興起后的功利主義行為原則也具有強烈的目的性，導致西方倫理學由義務倫理學轉(zhuǎn)向目的倫理學，這也屬于信念倫理學，盡管這種信念倫理學不再是美德倫理學而是功利倫理學。其實，信念倫理本身就與西方社會的絕對律令相通，由此派生的是基于法律規(guī)章的他律而不是自我審查的自律；為此，西方社會重視一般規(guī)則的建設，崇尚自發(fā)市場中的自由競爭，乃至將一切市場行為和結(jié)果都視為合理的，而不關注市場不平等所帶來的問題以及市場競爭滋生出的墮落效應。（2）從西方社會的倫理起源看。自古希臘以來，工具理性在西方社會就得到不斷發(fā)展以至偏盛，并由此衍生出理性主義的信念倫理；相應地，由這種信念倫理又塑造出了私人企業(yè)家精神，它注重科學知識的發(fā)現(xiàn)和物質(zhì)器具的創(chuàng)造。同時，正是基于強烈的“救贖”信念倫理，新教徒們以“天職”為號召而致力于對世俗成功的追求，而將失敗則歸咎于上帝的旨意，進而推動了資本主義商業(yè)經(jīng)濟和物質(zhì)文明的發(fā)展和繁榮；相應地，在這種信念（功利）倫理的支配下，現(xiàn)代主流經(jīng)濟學設立并推崇經(jīng)濟人行為方式，以“無形的手”導向的社會福利最大化為預定目標，卻根本無視市場主體的非理性以及市場機制的缺陷所造成的市場震蕩，甚至將任何偏差乃至經(jīng)濟危機都視為例外，并由此強烈否定政府在經(jīng)濟活動中的作用。（3）從西方社會的現(xiàn)實困境看。盡管工具理性極大地促進了西方科學知識的積累和技術的進步，但科學技術的不當運用也會造成人類社會的沖突和對抗。例如，正是根基于工具理性的創(chuàng)造、擴張和征服沖動摧毀了西方社會的道德基礎，瓦解了作為人與人之間聯(lián)結(jié)的社會關系和組織，破壞了公眾信仰的社會性結(jié)構(gòu)，進而導致西方社會的衰落和解體，因而韋伯晚年開始提出希望以“責任倫理”來挽救社會衰落。

有為政府的公共企業(yè)家精神

基于對儒家“盡其在我”責任觀和責任倫理的解析，我們就可以更好地來理解有為政府和企業(yè)家精神之間的關系：政府要能夠制定合理的產(chǎn)業(yè)政策并有效貫徹它，就必須嵌入企業(yè)家精神，必須以豐富的責任倫理為基礎。事實上，政府所扶持的產(chǎn)業(yè)主要是具有高風險而在短期內(nèi)還不具有平均期望利潤的產(chǎn)業(yè)，政府通過提供基礎設施或者某種資金的根本目的在于降低領域的創(chuàng)業(yè)風險和成本，從而鼓勵更多具有企業(yè)家精神的企業(yè)家加入該領域進行研發(fā)、投資和創(chuàng)業(yè)。有鑒于此，政府的產(chǎn)業(yè)政策根本目的以及最終結(jié)果都不應該出現(xiàn)由于在土地、稅收和補貼、融資和信貸以及進出口許可等方面區(qū)別對待而創(chuàng)造出大量租金，不應該出現(xiàn)進入該領域的商人僅僅依靠保護或特殊政策就能輕松享有高額利潤的局面，更不應該出現(xiàn)商人和政府官員之間相互勾結(jié)的尋租行為。由此可得到兩個結(jié)論：（1）如果產(chǎn)業(yè)政策重點扶植某些少數(shù)企業(yè)的發(fā)展，但在目標產(chǎn)業(yè)選擇和實施中出現(xiàn)了官商勾結(jié)的尋租行為，這就意味，該產(chǎn)業(yè)不再應該進行補貼或保護，或者對該產(chǎn)業(yè)的補貼或其他優(yōu)惠政策遭到了扭曲；（2）如果有其他企業(yè)在沒有資助補貼的情況下也進入了開放競爭的市場并取得了成功，這也意味著，這個產(chǎn)業(yè)已經(jīng)不再需要特許政策的扶持了。

問題是，如何才能保證政府的產(chǎn)業(yè)政策如此合理和精微？也這必須依賴強盛的企業(yè)家精神和責任倫理。從兩方面加以說明：（1）政府的產(chǎn)業(yè)政策不是某個人拍腦袋的產(chǎn)物，而是由一整套的收集信息、征集方案以及委托研究程序，在此過程中，政府相關決策者首先需要把制定合理產(chǎn)業(yè)政策以促進地方經(jīng)濟發(fā)展作為自己的使命，這就涉及到政府決策者的企業(yè)家精神；（2）政府以課題形式委托專家做產(chǎn)業(yè)政策的可行性和合理性研究，那么這個專家是以制定合理產(chǎn)業(yè)政策為使命還是僅僅為賺得課題經(jīng)費而應付了事，這也涉及到專家們的企業(yè)家精神。其實，張維迎就指出，在產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施過程中，我們無法對作為多任務多目標代理人的政府官員和“企業(yè)家”進行有效的監(jiān)督和激勵。也即，只有這些代理人都具有很強的企業(yè)家精神，才能切實保障產(chǎn)業(yè)政策的合理和有效。很大程度上，這與股份公司中的管理者也沒有什么不同，因為現(xiàn)代企業(yè)對高管的考核也是多目標的，完全以利潤或股價進行評價只會阻撓企業(yè)的發(fā)展。因此，合理的產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)家精神并不相沖突，相反，只有兩者相結(jié)合才能真正促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級。

最后，要真正理解有為政府與企業(yè)家精神的關系，還需要對企業(yè)家精神的倫理基礎做進一步的界定。事實上，不同領域的企業(yè)家精神所根基的倫理是存在差異的。一般地，私人領域的企業(yè)家精神以信念倫理為基礎，創(chuàng)新和冒險都發(fā)源于個人的偏好、認知和信仰；究其原因，私人領域中的冒險和創(chuàng)造所產(chǎn)生的后果都只作用到行為者個人身上，而企業(yè)家精神則賦予行為者個人承擔這種不確定風險的勇氣。與此不同，公共領域的企業(yè)家精神須以責任倫理為基礎，其創(chuàng)新和冒險必須考慮對其他人或社會所帶來的可能影響；究其原因，公共領域中的創(chuàng)新失敗產(chǎn)生的負效應將會嚴重損害其他人的利益，而責任倫理則要求決策者在決策時就必須考慮這種情形。由此，我們就可以將企業(yè)家精神區(qū)分為私人企業(yè)家精神和公共企業(yè)家精神，進而也將企業(yè)家分為私人企業(yè)家和公共企業(yè)家。顯然，在產(chǎn)業(yè)制定和實施過程都需要公共企業(yè)家的參與，如產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃者、課題論證專家等都是；同時，這種公共企業(yè)家的基本特質(zhì)并不在冒險，而是責任的承擔，或者根基于責任倫理的創(chuàng)新。很大程度上，只有根基于這種責任倫理和企業(yè)家精神，才能盡可能避免政府官員的“不為”和“亂為”，才能盡可能減少“好心辦壞事”現(xiàn)象。

結(jié)語

要保障有為政府的積極“有為”而非“不為”和“亂為”，關鍵就在于在社會中培育起一種濃郁的責任倫理，并由這種責任倫理孕育出一種公共企業(yè)家精神。正是基于這種公共企業(yè)家精神，政府官員及其他政策相關者就有動力去制定和實施一項合理的產(chǎn)業(yè)政策，進而與私人企業(yè)家精神相配合而促進有為政府和有效市場的有機結(jié)合。之所以需要基于責任倫理的公共企業(yè)家精神，還可以從這樣兩方面加以理解：（1）基于信念倫理的私人企業(yè)家精神可以促進科學進步、技術創(chuàng)造和產(chǎn)業(yè)升級，但也可能損害他人或社會的利益；（2）簡單地將基于信念倫理的私人企業(yè)家精神拓展到公共領域，更會對社會造成破壞性結(jié)果。很大程度上，現(xiàn)代學者尤其是經(jīng)濟學人沒有區(qū)分企業(yè)家精神的這兩種類型，沒有考慮他們所根基的倫理差異，而是以信念倫理和私人企業(yè)家精神來看待有為政府的行為，從而也就會擔心“好心辦壞事”的現(xiàn)象。

同時，這些政府行為的擔心主要根基于西方文化及其相對應的西方學說，因為西方社會中基于工具理性的信念倫理所激發(fā)的行為往往會給他人和社會造成巨大損害。與此不同，儒家社會傳統(tǒng)非常注重價值合理性和社會交往合理性，并由此孕育出濃郁的“盡其在我”的責任文化，因而擁有責任倫理的豐富資源。不幸的是，隨著商業(yè)主義和功利主義因素在市場化改革中的引入和膨脹，儒家社會的責任倫理也出現(xiàn)了嚴重式微、衰落和瓦解，進而導致政府的諸多 “亂為”和“不為”現(xiàn)象，乃至很多學者也就主張回到歐美的有限政府和憲政體制。但是，本文的分析卻給出了一個不同的路向：（1）像中國這樣的發(fā)展中國家要有效推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型改革以及經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，就必須有一個承擔積極功能的有為政府；（2）不同于私人企業(yè)家精神根基于信念倫理，政府官員的行為應該根基于責任倫理，從而在推動技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級上實現(xiàn)有為政府和企業(yè)家精神的互補；（3）儒家的“盡其在我”文化所體現(xiàn)的就是一種責任倫理，要保障有為政府的積極“有為”，就需要從儒家文化傳統(tǒng)中去探尋其社會基礎。

（作者單位：中山大學嶺南學院；摘自《財經(jīng)研究》2017年第3期）