西方智庫(kù)理論研究現(xiàn)狀評(píng)析

文/胡瀟文

西方智庫(kù)理論研究現(xiàn)狀評(píng)析

文/胡瀟文

本文聚焦于智庫(kù)如何介入政策制定過(guò)程這一核心問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有的西方主要的智庫(kù)研究法方法進(jìn)行梳理和對(duì)比，試圖從智庫(kù)定位、功能、影響政策的方式等幾個(gè)方面來(lái)分析現(xiàn)有的智庫(kù)理論，嘗試回答智庫(kù)如何影響決策，并在此基礎(chǔ)上提出智庫(kù)理論研究的著力點(diǎn)。

智庫(kù)的屬性和功能

（一）對(duì)智庫(kù)屬性的理解

1.對(duì)智庫(kù)屬性的宏觀解釋

對(duì)智庫(kù)屬性的理解最初是建立在對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和資源分配的背景下的。在多元主義流派視角下，智庫(kù)和其他利益團(tuán)體一樣，是廣泛存在的多元主體中的一員，智庫(kù)是否能爭(zhēng)取到政治權(quán)利資源，關(guān)鍵在于智庫(kù)與其他利益集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)、沖突和討價(jià)還價(jià)。智庫(kù)是多權(quán)力中心格局下，為了爭(zhēng)取權(quán)力資源而不斷競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立存在。

與多元主義相對(duì)應(yīng)的精英主義也是西方政治理論中描述政治社會(huì)資源結(jié)構(gòu)的重要流派，它與多元主義的邏輯起點(diǎn)是相同的，都承認(rèn)人類社會(huì)中權(quán)力與資源分配的不平等性。但與多元主義不同，精英主義認(rèn)為在權(quán)力資源的配置上，每個(gè)群體得到的資源并不是一樣的，占人口少數(shù)的精英控制了大份額的資源。在精英主義視角下，智庫(kù)被視為統(tǒng)治精英的工具，智庫(kù)不需要與其他團(tuán)體競(jìng)爭(zhēng)便擁有優(yōu)先的資源和權(quán)利。

新葛蘭西主義強(qiáng)調(diào)觀念的重要性，認(rèn)為觀點(diǎn)和物質(zhì)條件是捆綁在一起的，不是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。在新葛蘭西主義下，智庫(kù)的核心在于觀點(diǎn)和知識(shí)，專業(yè)知識(shí)會(huì)將利益與利益分配之爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)， 對(duì)于維護(hù)權(quán)利平衡有重要作用。

2.對(duì)智庫(kù)屬性的中觀解釋

制度主義把智庫(kù)看作是由專家匯集而形成的思維和認(rèn)知的集合，提出認(rèn)知（學(xué)術(shù)）共同體（epistemic communities）的概念。在制度主義下，認(rèn)知（學(xué)術(shù)）共同體是指由一批具有較高專業(yè)水平和政策影響力的、能在特定領(lǐng)域提供政策建議的專家網(wǎng)絡(luò)，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域遵循共同的價(jià)值導(dǎo)向，智庫(kù)就是這樣一個(gè)集合。

專家參與理論將重點(diǎn)細(xì)化到智庫(kù)專家上，專家參與理論沒(méi)有把專家看成是高人一等的幕后精英，而是把重心放在專家及專家群上，也由此提及了智庫(kù)的存在，認(rèn)為智庫(kù)的核心就是專家，智庫(kù)研究應(yīng)該專注于專家的屬性和行為，指出專家的行為會(huì)受到兩個(gè)方面因素的影響：一是政策本身的屬性；二是專家與政策之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。該理論認(rèn)為這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是決定專家行為和影響力的重要變量。

知識(shí)運(yùn)用理論則將重點(diǎn)細(xì)化到智庫(kù)專家所掌握的知識(shí)上，它的核心觀點(diǎn)是：知識(shí)的一些形式會(huì)影響政策制定，但也不是產(chǎn)生后就能立即轉(zhuǎn)化為政策，需要時(shí)間的積累。知識(shí)可以成為政策發(fā)展的動(dòng)力。此外，還有很多理論指出，專家觀點(diǎn)的屬性（the nature of expertise）也是影響專家政策參與的重要因素。專家觀點(diǎn)的屬性包括專家對(duì)科學(xué)和政治之間關(guān)系的個(gè)人認(rèn)識(shí)，以及專家研究成果的形式。

（二）對(duì)智庫(kù)介入政策過(guò)程方式的理解

1.多元主義的自由競(jìng)爭(zhēng)觀

多元主義視角下，智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式類似企業(yè)參與市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是智庫(kù)依靠他們的“政策建議”在“售賣觀點(diǎn)的市場(chǎng)上”與其他競(jìng)爭(zhēng)者競(jìng)爭(zhēng)，以此來(lái)影響行政及司法領(lǐng)域內(nèi)的決策官員。二是智庫(kù)的存在支持和鼓勵(lì)了政治的多元化，促進(jìn)了公眾對(duì)政治過(guò)程的參與，增強(qiáng)了公眾話語(yǔ)權(quán)。三是多元主義強(qiáng)調(diào)媒體的作用。智庫(kù)影響決策過(guò)程的方式和渠道是多種多樣的，但是智庫(kù)如何影響到?jīng)Q策上層是難以測(cè)量，甚至是難以得知的。在這種情況下，按照多元主義的觀點(diǎn)，智庫(kù)只能通過(guò)與其他利益主體在“售賣思想觀點(diǎn)的市場(chǎng)”上競(jìng)爭(zhēng)，以增加曝光率和提升知名度來(lái)取勝。

2.精英主義的精英網(wǎng)絡(luò)觀

與多元主義不同，精英主義強(qiáng)調(diào)，大部分政策建議的產(chǎn)生其實(shí)只是一小撮精英團(tuán)體運(yùn)作的結(jié)果，并非是各個(gè)團(tuán)體共同參與的結(jié)果。精英主義認(rèn)為，智庫(kù)的功能主要基于精英的行為和精英的影響力。首先，精英主義強(qiáng)調(diào)權(quán)力的不對(duì)等性，認(rèn)為政治體制實(shí)際上是被精英群體所把持的，那些會(huì)威脅到在位者利益的觀點(diǎn)是永遠(yuǎn)得不到采用的。其次，智庫(kù)精英與行政精英、企業(yè)董事會(huì)之間有密切的關(guān)系。精英主義強(qiáng)調(diào)精英共識(shí)，強(qiáng)調(diào)精英之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

3.新葛蘭西主義的社會(huì)共識(shí)觀

新葛蘭西主義認(rèn)為，智庫(kù)深深地鑲嵌于公民社會(huì)，其主要功能在于產(chǎn)出一系列的政策建議，并推進(jìn)這些政策觀點(diǎn)與公民社會(huì)互動(dòng)，在這種交互式過(guò)程中實(shí)現(xiàn)議題和觀點(diǎn)的合法化，進(jìn)而在霸權(quán)的秩序下實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)團(tuán)體之間的一種非脅迫性的權(quán)力關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程中，由于各種力量都在政治斗爭(zhēng)中尋找權(quán)利的平衡，智庫(kù)就成為觀點(diǎn)形成、擴(kuò)大和傳播的中心，智庫(kù)的作用在于匯集各方觀點(diǎn)，整合并加工它們，然后統(tǒng)一擴(kuò)散出去。簡(jiǎn)言之，新葛蘭西主義把智庫(kù)視為社會(huì)共識(shí)的推動(dòng)者，是權(quán)力不平衡的社會(huì)體系下維持統(tǒng)治的“穩(wěn)壓器”，具有很強(qiáng)的社會(huì)功能。

4.制度主義的認(rèn)知共同體

制度主義研究的重點(diǎn)在于認(rèn)知（學(xué)術(shù)）共同體本身及其如何介入政治過(guò)程。而這個(gè)研究思路源于政策過(guò)程的研究。一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果。這種共同作用也就是問(wèn)題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream ）和政治源流（Political Stream）三者的連接與交匯。制度主義指出，由智庫(kù)組成的認(rèn)知共同體本身就是政策過(guò)程的一部分，認(rèn)知共同體的形成本身就被看作是政策過(guò)程的一部分，而智庫(kù)就是認(rèn)知共同體不可缺少的組成部分。

不同智庫(kù)理論的研究重點(diǎn)及圖譜

研究智庫(kù)如何介入政策過(guò)程是智庫(kù)研究的核心議程，它實(shí)際上包含了對(duì)智庫(kù)性質(zhì)和功能的思考，以及對(duì)智庫(kù)運(yùn)作機(jī)制的探索。在這一點(diǎn)上，不同的派系有不同的邏輯體系和側(cè)重點(diǎn)。

多元主義深深根植于美國(guó)的多元主義傳統(tǒng)，認(rèn)為智庫(kù)是提升決策質(zhì)量和決策透明度的重要因素，能在開放的民主過(guò)程中提升民眾與政府間的互信。然而，多元主義存在許多缺陷，最主要的一點(diǎn)是，多元主義雖然假設(shè)所有利益團(tuán)體都能影響政策，但沒(méi)能充分證明為什么有的團(tuán)體影響了政策，而其他團(tuán)體卻對(duì)決策沒(méi)有影響。除此之外，多元主義還忽略了社會(huì)權(quán)利資源不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)，無(wú)法解釋如何避免社會(huì)權(quán)利資源不對(duì)等導(dǎo)致的各個(gè)利益團(tuán)體之間的非平等性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，多元主義也忽略了決策者在決策過(guò)程中的主導(dǎo)性，決策者不只是結(jié)果的裁決者，他們往往會(huì)選擇有助于其政治議程發(fā)展的團(tuán)體來(lái)參與決策過(guò)程。除此之外，多元主義把智庫(kù)和其他機(jī)構(gòu)團(tuán)體的產(chǎn)出簡(jiǎn)單的歸結(jié)于“觀點(diǎn)”，而觀點(diǎn)是難以被測(cè)量和比較的，這種總結(jié)也簡(jiǎn)化了各個(gè)不同機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜性。最后，智庫(kù)的蓬勃發(fā)展與民眾權(quán)利的擴(kuò)大之間并沒(méi)有明顯的關(guān)聯(lián)，相反，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在某種程度上，智庫(kù)的擴(kuò)展會(huì)造成普通公民在參與公共政策上話語(yǔ)權(quán)的減弱。

精英主義將研究重點(diǎn)放在精英身上，成為許多智庫(kù)研究的首選方法，但是精英主義的缺陷也是顯而易見(jiàn)的。首先，精英主義低估了智庫(kù)的多樣性和基本功能，把精英視為影響決策的主要的決定因素，忽視了智庫(kù)作為一個(gè)整體的存在可能發(fā)揮的整體性作用。有研究認(rèn)為，精英主義過(guò)于關(guān)注狹隘的社會(huì)背景、關(guān)注精英的價(jià)值觀以及掌控國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的幕后力量，并通過(guò)這些來(lái)推斷社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)和政治力量之間存在的關(guān)聯(lián)，把精英看作是“真正的幕后決策者”。其次，如同決策黑箱一樣，精英網(wǎng)絡(luò)也是難以被了解和測(cè)量的，精英網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性也是不確定的。最后，精英主義沒(méi)有對(duì)“精英”作出定義，也因此難以對(duì)精英作出準(zhǔn)確的測(cè)量。

制度主義在實(shí)際運(yùn)用上相對(duì)容易操作，但它把研究重點(diǎn)放在認(rèn)知（學(xué)術(shù)）共同體及其產(chǎn)生的政策流上，沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)決策機(jī)制作出探索，也沒(méi)有系統(tǒng)的分析政策流與決策體系之間的聯(lián)系，沒(méi)有判定這種聯(lián)系的有效性，這些都導(dǎo)致制度主義方法存在很大的局限性。

新葛蘭西主義的論證建立在物質(zhì)與觀點(diǎn)是互為聯(lián)系的假設(shè)上，但無(wú)法解釋觀點(diǎn)有時(shí)會(huì)先于物質(zhì)基礎(chǔ)的特點(diǎn)，某種程度上限制了對(duì)智庫(kù)的獨(dú)立性和專業(yè)性的解釋。

由于視角和重點(diǎn)的不同，各派在對(duì)智庫(kù)的研究方法上表現(xiàn)出差異，可以說(shuō)到目前為止還沒(méi)有一種占據(jù)主流的方法。在假設(shè)智庫(kù)對(duì)政策過(guò)程的影響力是智庫(kù)的研究核心的前提下，本文將進(jìn)一步分析各個(gè)方法的理論重點(diǎn)。

從功能上來(lái)看，智庫(kù)的主要功能有上下兩個(gè)維度。向上的維度指向政府的決策機(jī)構(gòu)和決策者，在這個(gè)維度上，決策咨詢機(jī)制是最重要的部分，也是主要的存在部分，智庫(kù)與決策者之間的聯(lián)系或多或少地都處在這個(gè)機(jī)制的框架下。對(duì)決策架構(gòu)和對(duì)決策過(guò)程的研究，實(shí)際上都是對(duì)決策咨詢機(jī)制的研究。 向下的維度指向公民社會(huì)，這個(gè)維度描述了公眾、其他社會(huì)組織和媒體與智庫(kù)之間的聯(lián)系。智庫(kù)通過(guò)出版書籍和刊物、組織會(huì)議等方式提升了公眾了解、參與公共政策的空間，為公眾影響決策進(jìn)程提供了間接的路徑。在這個(gè)過(guò)程中，智庫(kù)也提升了自身的影響力。

然而，在假設(shè)智庫(kù)對(duì)政策的影響力大小是智庫(kù)研究的核心議題下，前文所分析的所有方法或者派系都只是涵蓋了決策過(guò)程的一個(gè)部分，并且在實(shí)際應(yīng)用中也很難說(shuō)明哪一個(gè)派系的方法產(chǎn)生的作用更大，這就迫切要求在梳理理論的基礎(chǔ)上，分析總結(jié)智庫(kù)研究的特點(diǎn)，并探尋一種有效的理論研究框架。

現(xiàn)有智庫(kù)理論的主要問(wèn)題及對(duì)中國(guó)智庫(kù)研究的啟示

以上分析已經(jīng)對(duì)現(xiàn)有主要智庫(kù)理論進(jìn)行了比對(duì)，并嘗試將其放入決策過(guò)程的架構(gòu)中進(jìn)行定位，從中也發(fā)現(xiàn)了目前智庫(kù)研究的主要問(wèn)題：

第一，對(duì)智庫(kù)的理解，目前尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)其外在形式和核心特質(zhì)的統(tǒng)一研究。目前的主要研究并沒(méi)有理清或者嘗試統(tǒng)一研究的目標(biāo)對(duì)象，到底是智庫(kù)整體，還是專家本身。制度主義專注于研究智庫(kù)本身，但是主要是對(duì)智庫(kù)結(jié)構(gòu)、人員、科研成果的梳理，是一種對(duì)智庫(kù)專業(yè)程度的研究，而非智庫(kù)觀點(diǎn)的研究。而多元主義和新葛蘭西主義均關(guān)注智庫(kù)存在的大環(huán)境，尋找智庫(kù)以外的影響因素，相對(duì)來(lái)說(shuō)并沒(méi)有對(duì)智庫(kù)內(nèi)核本身進(jìn)行探索。而從專家或精英視角來(lái)觀察智庫(kù)影響力的方法，具有較多的技術(shù)手段和可行性，但是仍然難以摸索到專家和決策者之間的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。故內(nèi)外兩種方法多年來(lái)難以統(tǒng)一，這也造成智庫(kù)研究目前無(wú)法形成系統(tǒng)理論的根源。

第二，對(duì)智庫(kù)參與決策的路徑是什么并沒(méi)有給出明確的答案。這個(gè)問(wèn)題其實(shí)是上一個(gè)問(wèn)題的延伸，如果智庫(kù)研究是基于社會(huì)結(jié)構(gòu)性視角，那么智庫(kù)參與決策的路徑考察，就是基于整體的社會(huì)政治體制和社會(huì)文化環(huán)境的，具體來(lái)說(shuō)，就是需要考察決策機(jī)制的開放程度、決策體系的架構(gòu)、參與決策過(guò)程的主要行為體，以及大眾媒體和各類社會(huì)組織等。如果是基于專家和精英的視角，那么對(duì)智庫(kù)參與決策的路徑考察，就是從專家或者精英的觀點(diǎn)來(lái)入手，考察精英與決策者之間的關(guān)聯(lián)，把研究的重點(diǎn)放在對(duì)精英觀點(diǎn)的研究、精英網(wǎng)絡(luò)的挖掘等方面。

第三，國(guó)際關(guān)系視角下的智庫(kù)研究與傳統(tǒng)的公共政策視角下的智庫(kù)研究是否存在差異？無(wú)論哪個(gè)理論，都沒(méi)有將智庫(kù)的研究分類為國(guó)內(nèi)研究或是國(guó)際問(wèn)題研究，傳統(tǒng)智庫(kù)理論起源和發(fā)展于公共政策學(xué)科，研究的對(duì)象大多在于智庫(kù)的政策建議如何影響公共政策。外交政策雖然也是公共政策的一部分，但在決策部門和決策流程方面，與國(guó)內(nèi)公共政策的制定都有差別，決策的對(duì)象也不同，故傳統(tǒng)的智庫(kù)理論在多大程度上可以運(yùn)用到國(guó)際關(guān)系分析中，還沒(méi)有具體討論。目前，只有專家參與理論里提到政策的屬性維度，即研究的主題是國(guó)內(nèi)理論或是國(guó)外理論，這一點(diǎn)對(duì)研究的方法和結(jié)果會(huì)造成影響。

我國(guó)智庫(kù)的發(fā)展環(huán)境和路徑與西方智庫(kù)是大有不同的。從智庫(kù)如何發(fā)揮影響力這個(gè)角度看，我國(guó)采用的是自上而下的決策模式和自下而上的信息反饋和政策建議模式。在決策之前，黨政軍相關(guān)部門的智庫(kù)可能會(huì)提供政策建議與咨詢，決策層作出決定之后，智庫(kù)的參與則具有必然性。這時(shí)的智庫(kù)參與主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)決策進(jìn)行解釋說(shuō)明和理論化，將決策的合理性對(duì)國(guó)內(nèi)外進(jìn)行宣示；第二，對(duì)決策如何具體實(shí)施和執(zhí)行提供政策建議，如何將宏觀的政策語(yǔ)言和外交目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w而有效的政策，這取決于政府對(duì)智庫(kù)的主要需求；第三，對(duì)決策執(zhí)行的效果進(jìn)行反饋并提供改進(jìn)建議。盡管很難確切知悉政府決策前智庫(kù)的政策建議是否發(fā)揮了作用，但可以確定的是中國(guó)的體制內(nèi)智庫(kù)為決策層提供了大量的智庫(kù)產(chǎn)品，同時(shí)中國(guó)的智庫(kù)還對(duì)決策起到了解釋、說(shuō)明和完善的作用。但由于智庫(kù)對(duì)政府的依賴性，智庫(kù)的獨(dú)立性很難存在，智庫(kù)提出顛覆政府政策的建議和研究是比較少見(jiàn)的。但由于民主集中制和官僚決策程序的存在，各部門之間的競(jìng)爭(zhēng)也為智庫(kù)的生存和發(fā)揮政策影響力提供了土壤。

中國(guó)的智庫(kù)研究要建立在這樣一個(gè)基本假設(shè)上，即智庫(kù)的政策影響力是智庫(kù)存在的核心價(jià)值，智庫(kù)研究應(yīng)當(dāng)圍繞這個(gè)核心，在以下幾個(gè)方面聚焦：

第一，對(duì)智庫(kù)屬性的理解，重點(diǎn)放在智庫(kù)的政策屬性上。這個(gè)定位明確了智庫(kù)不僅是一個(gè)社會(huì)組織或者單純的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，也不是一個(gè)政府部門，智庫(kù)應(yīng)當(dāng)結(jié)合學(xué)術(shù)和政策為一體，在政策過(guò)程中有較為優(yōu)先的位置。在這個(gè)過(guò)程中，可以結(jié)合精英主義所提倡的精英網(wǎng)絡(luò)和媒體網(wǎng)絡(luò)、專家參與理論所強(qiáng)調(diào)的專家和決策者之間的委托代理關(guān)系、研究如何加強(qiáng)智庫(kù)與決策者之間的關(guān)聯(lián)、如何利用媒體、如何使智庫(kù)兼具學(xué)術(shù)屬性并能發(fā)揮政策性效能。

第二，對(duì)智庫(kù)介入政策方法的研究，重點(diǎn)集中在與決策層之間的聯(lián)系上，即集中在決策圖譜的上半部分。聚焦精英主義倡導(dǎo)的精英網(wǎng)絡(luò)、制度主義的次政府活動(dòng)，尋找決策機(jī)制在哪些情況下可以進(jìn)入，有哪些渠道可以進(jìn)入，智庫(kù)如何通過(guò)架構(gòu)的調(diào)整、人員的配置和活動(dòng)的設(shè)計(jì)，達(dá)到有效參與政策過(guò)程。

第三，對(duì)智庫(kù)的自身建設(shè)，重點(diǎn)集中在智庫(kù)如何通過(guò)人員和架構(gòu)的設(shè)置來(lái)滿足最大化的獻(xiàn)策能力。這就需要仔細(xì)研究制度主義關(guān)于智庫(kù)自身建設(shè)的理論，研究知識(shí)運(yùn)用理論的技術(shù)性方法，使得智庫(kù)的政策能力得到有效提升。

第四，對(duì)于智庫(kù)的外圍影響力，即智庫(kù)對(duì)公眾和社會(huì)的影響力的研究。中國(guó)智庫(kù)的運(yùn)作機(jī)制整體是自上而下的，公眾對(duì)智庫(kù)和政策的影響力是間接的，西方多元主義和新葛蘭西主義的理論方法對(duì)于理解公眾和社會(huì)的作用有很大幫助，可以作為中國(guó)智庫(kù)研究的外圍影響力研究的方法進(jìn)行借鑒。

當(dāng)然，如何通過(guò)理論研究來(lái)指導(dǎo)智庫(kù)科學(xué)的發(fā)展更不僅僅是研究范疇內(nèi)的問(wèn)題，還涉及決策體系的完善、決策咨詢制度的發(fā)展，甚至從大的方面涉及社會(huì)文化結(jié)構(gòu)的變遷。在目前的智庫(kù)發(fā)展熱潮下，中國(guó)智庫(kù)研究應(yīng)當(dāng)集中在中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)背景下，發(fā)展具有中國(guó)語(yǔ)境和中國(guó)特色的智庫(kù)理論研究方法。>

（作者系云南省社會(huì)科學(xué)院南亞?wèn)|南亞期刊部助理研究員；摘自《學(xué)術(shù)論壇》2017年第2期）