常態(tài)與病態(tài)：村莊精英治理的分類及其應(yīng)對(duì)

文/黃博

常態(tài)與病態(tài)：村莊精英治理的分類及其應(yīng)對(duì)

文/黃博

我國(guó)實(shí)行村民自治制度已有多年，目前的村級(jí)民主治理也已取得巨大成績(jī)。但仍有相當(dāng)一部分地區(qū)的村級(jí)治理是由村莊精英主導(dǎo)的，廣大普通村民的參與度很低，在村民自治的形式之下還存在著一定的精英治理現(xiàn)象，或者說(shuō)我國(guó)相當(dāng)一部分地區(qū)的村民自治仍然停留在精英治理的層面上。筆者認(rèn)為村莊精英治理可以分為常態(tài)與病態(tài)兩種類型，對(duì)這兩種類型的精英治理現(xiàn)象應(yīng)區(qū)別開(kāi)來(lái)對(duì)待。常態(tài)精英治理也是目前村莊精英治理的主流形態(tài)，病態(tài)精英治理是常態(tài)精英治理的異變形態(tài)。雖然病態(tài)精英治理只存在于少數(shù)村莊，但需要引起我們的足夠重視。

主流形態(tài)：常態(tài)精英治理及其特征闡析

常態(tài)精英治理是目前村莊精英治理的主流形態(tài)，筆者認(rèn)為其具有權(quán)力集中、利益交換、權(quán)威主義等特征。

第一，權(quán)力集中。一方面，村莊治理權(quán)力集中于以村干部為主的村莊精英群體手中，普通村民對(duì)權(quán)力運(yùn)行影響微弱。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村莊治理介入力度不大。不僅對(duì)于國(guó)家層面政治活動(dòng)的理解不能忽視公共權(quán)力，而且對(duì)于基層政治活動(dòng)，對(duì)于村莊政治的理解也不能忽視公共權(quán)力。治權(quán)的運(yùn)作過(guò)程也基本形成了村莊治理的整個(gè)過(guò)程，所以人們往往更關(guān)注在實(shí)踐層面上村莊治權(quán)是如何運(yùn)作的，而對(duì)于村莊公共權(quán)力的另外一個(gè)重要側(cè)面即村莊主權(quán)關(guān)注不夠。村莊公共權(quán)力由村干部執(zhí)掌這無(wú)可厚非，因?yàn)榧词乖诿裰骰綐O高的治理形態(tài)下，權(quán)力也總是由極少部分人執(zhí)掌。在村莊精英治理中，權(quán)力集中主要體現(xiàn)為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)介入力度有限的情況下，村莊公共權(quán)力的行使集中于以村干部為主的村莊精英群體手中，普通村民對(duì)于權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程影響極其微弱，這與民主治理的要求有所不符，因?yàn)榇迩f主權(quán)的所有者是以普通村民為主體的廣大村民。

第二，利益交換。一是村莊精英之間的利益交換。村莊領(lǐng)域內(nèi)，村莊精英的權(quán)力資源大致可分為以下三類：國(guó)家體制賦予村干部的強(qiáng)制性資源；村莊經(jīng)濟(jì)精英擁有的功利性資源；村莊文化精英擁有的人際關(guān)系、智慧、知識(shí)、面子等規(guī)范性資源。利益與資源密不可分，在普通村民對(duì)村級(jí)治理參與度較低，缺乏監(jiān)督的情況下，村莊精英之間利益交換發(fā)生的幾率較大。二是村莊精英與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的利益交換。在村莊精英治理的局面下，盡管村莊公共事務(wù)主要由村莊精英處理，但絕不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的無(wú)所作為。甚至可以說(shuō)當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)默認(rèn)和支持某個(gè)村莊的精英治理形態(tài)時(shí)，這種治理形態(tài)才可以保持和發(fā)展下去。

第三，權(quán)威主義。精英治理的基礎(chǔ)就是精英權(quán)威的存在，當(dāng)精英權(quán)威穩(wěn)定時(shí)，精英治理形態(tài)可以平穩(wěn)運(yùn)行，精英治理的各種優(yōu)勢(shì)也隨之體現(xiàn)出來(lái)。但在另外一種情況下，如果隨著時(shí)間的推移，精英的品質(zhì)出現(xiàn)蛻變，行為出現(xiàn)偏差，或者身體健康出現(xiàn)問(wèn)題等，則會(huì)動(dòng)搖其權(quán)威基礎(chǔ)，影響治理形態(tài)的穩(wěn)定，精英治理的不穩(wěn)定性就會(huì)暴露無(wú)遺。村莊精英治理的一個(gè)典型特征是村級(jí)治理在精英權(quán)威的基礎(chǔ)上展開(kāi)，缺乏制度層面的保障與約束，具有一定的權(quán)威主義色彩，法治化程度不高。在村莊精英治理中，良好的法律等相關(guān)制度已經(jīng)存在，但沒(méi)有獲得普遍的服從。不過(guò)精英權(quán)威對(duì)于村莊秩序的穩(wěn)定、村莊治理良好效能的獲得起到十分積極的作用，而且具有便捷高效的優(yōu)點(diǎn)。

第四，群體分化。改革以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)同樣出現(xiàn)了精英與民眾之間的階層分化，這是一種正常的社會(huì)現(xiàn)象。作為村莊場(chǎng)域中的行動(dòng)者，村莊精英想方設(shè)法努力維持和提高自身的地位。在村莊精英治理現(xiàn)象中，形成了村莊精英與普通村民之間的群體分化，這與一般意義上的階層分化有一定區(qū)別。區(qū)別在于階層分化中的村莊精英不一定影響村莊公共權(quán)力的運(yùn)行，因?yàn)椴糠执迩f體制外精英并不積極參與村級(jí)治理，而村莊精英治理中的村莊體制外精英專指那些熱衷參與村莊政治的村民。村莊精英治理中，村莊精英與普通村民之間流動(dòng)性不大，精英體系具有一定的封閉性色彩。

第五，效能良好。指的是在村莊精英治理中，村莊能夠獲得良好的治理效能。這里所指的是相對(duì)意義上的效能良好，并不是說(shuō)在精英治理下，村莊事務(wù)的決策有極其高的效率，也不是指從村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了極高的成就，而是說(shuō)在這種治理類型里，村莊能夠保持穩(wěn)定，維持一個(gè)良好的秩序，在此基礎(chǔ)上，村民的對(duì)于各種公共服務(wù)的需求也能得到基本滿足，并能完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的各項(xiàng)政務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與廣大村民對(duì)這種村級(jí)治理形態(tài)均基本滿意。在部分村莊，由于經(jīng)濟(jì)、文化等因素，以普通村民為主體的廣大村民尚不能充分成為村級(jí)治理的實(shí)踐主體，村民自治制度價(jià)值旨趣的充分實(shí)現(xiàn)尚需要一個(gè)過(guò)程。在此情形下，村莊精英治理可以作為一種與農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)相契合的一種階段性的治理模式，并逐漸向更高一級(jí)的民主治理模式過(guò)渡。

異變形態(tài)：病態(tài)精英治理及其特征闡析

現(xiàn)階段，村莊精英治理的主流形態(tài)就是之上所說(shuō)的常態(tài)精英治理，但在少數(shù)村莊也存在病態(tài)精英治理，這一類型的精英治理往往由常態(tài)精英治理異變而成。這一治理現(xiàn)象的特征與內(nèi)容表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，權(quán)力異化。村莊公共權(quán)力運(yùn)行失范，蛻變?yōu)榇迩f精英私人或群體權(quán)力。

第二，利益結(jié)盟。村莊精英之間、村莊精英與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間形成穩(wěn)定的利益鏈條，使廣大村民利益受損。

第三，壓迫主義。精英權(quán)威成為派系斗爭(zhēng)或者管理過(guò)程中的威懾性力量。

第四，群體隔閡。村莊精英與普通村民之間形成心理上的嚴(yán)重隔閡，精英階層分化并凌駕于村民階層之上。

第五，效能低下。村莊治安混亂，上訪事件頻發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益與村民利益都受到極大損害。

常態(tài)精英治理與病態(tài)精英治理之間的區(qū)別和其特征對(duì)比表現(xiàn)在：

第一，從權(quán)力集中到權(quán)力異化。在權(quán)力高度集中卻缺乏制約與監(jiān)督的情況下，權(quán)力的行使往往會(huì)出現(xiàn)“異化”的傾向。在行政學(xué)里，“異化“多用來(lái)形容公共權(quán)力的行使失范或者政府職能的履行向惡等。權(quán)力處于“私掌”而且缺乏制約的情形下，發(fā)生異化是很有可能的。由于權(quán)力異化所發(fā)生的村干部貪腐行為多種多樣，比如部分村干部腐敗行為體現(xiàn)為私賣土地、壟斷山村礦產(chǎn)資源的承包權(quán)、利用職權(quán)承攬工程項(xiàng)目從中獲利等。權(quán)力異化使村莊公共利益和村民利益受到極大損害。

第二，從利益交換到利益結(jié)盟。比如村干部之間的結(jié)盟。村干部雖然職務(wù)有高低，但各自均有分管的領(lǐng)域，即使是村主要干部也不可能對(duì)下屬分管的領(lǐng)域隨便干涉，所以村干部之間出現(xiàn)利益交換也就不奇怪了，但是當(dāng)這種利益交換超越了一定的限度，違反組織原則的時(shí)候，就會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果。另外，村莊體制內(nèi)外精英的結(jié)盟。比如經(jīng)濟(jì)精英與體制內(nèi)精英的聯(lián)盟。人天生是政治的動(dòng)物，體制內(nèi)精英作為村莊政治事務(wù)的決策者和實(shí)施者，在村莊權(quán)力格局中居于重要地位。體制外精英尤其是經(jīng)濟(jì)精英往往有強(qiáng)烈參政的欲望，在其競(jìng)選失敗但又想影響村政的情況下，往往會(huì)采取與體制內(nèi)精英聯(lián)盟的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)目的。

第三，從權(quán)威主義到壓迫主義。在異變的村莊精英治理中，精英權(quán)威極易演化為一種壓迫性權(quán)威，權(quán)威主義就轉(zhuǎn)化為壓迫主義，一是村莊精英群體內(nèi)的壓迫；二是村莊精英群體對(duì)普通村民的壓迫。在常態(tài)下，精英權(quán)威雖然使得精英與村民之間的博弈呈現(xiàn)非均衡，但精英權(quán)威在某種程度上畢竟維護(hù)了村民利益，而在異變形態(tài)下，精英權(quán)威已蛻變?yōu)橹\取私利的工具，對(duì)村民形成了壓迫。

第四，從群體分化到群體隔閡。群體分化本來(lái)也可以算一種正常的現(xiàn)象，但部分熱衷村莊政治的村莊體制外精英與體制內(nèi)精英沆瀣一氣，為謀求自身利益的增值而把村莊公共權(quán)力當(dāng)做工具來(lái)行使，使階層分化演變?yōu)殡A層隔閡。應(yīng)該承認(rèn)，普通民眾與精英人物在思維特點(diǎn)上是存在一些差距的。但是在村莊精英治理發(fā)生異變的情形下，這種差距會(huì)繼而升格為心理層面的隔閡，再加上客觀層面上村莊精英與普通村民占有資源上的差距，從而形成精英階層與村民階層全面的深層次的隔閡，進(jìn)而形成一道難以彌合的鴻溝。

第五，從效能良好到效能低下。在村莊精英治理異變的情況下，村莊公共權(quán)力的運(yùn)行已完全脫離了正常軌道，干群關(guān)系緊張，村莊治安混亂，惡性群體性事件頻發(fā)，農(nóng)民上訪不斷，村莊無(wú)法維持秩序的穩(wěn)定。村干部喪失基本的職業(yè)道德，與村莊黑惡勢(shì)力聯(lián)合，不僅無(wú)法為村民提供良好的公共服務(wù)，而且欺壓民眾，侵占公共資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的政務(wù)自然也無(wú)法有效完成，村莊治理效能低下，村政處于癱瘓狀態(tài)。

批判與反思：兩種精英治理的應(yīng)對(duì)之道

筆者認(rèn)為，對(duì)病態(tài)的村莊精英治理進(jìn)行批判，主要有兩個(gè)方面的原因。一是其本身對(duì)于村級(jí)民主治理成長(zhǎng)的阻滯作用。二是其所折射出的人性缺陷的放大與人性的價(jià)值取向相違背。第一，在村莊精英治理發(fā)生異變的情形下，村莊精英突破了其作為村民一分子的身份底線，形成了一個(gè)損害村民利益的壓迫性群體，精英群體與村民群體之間形成了嚴(yán)重的隔閡。與此相對(duì)應(yīng)的是村莊公共權(quán)力體系的極端封閉化，村莊公共權(quán)力運(yùn)行的極端畸形化，這些對(duì)村級(jí)民主治理的成長(zhǎng)造成極大阻礙。第二，人性的價(jià)值取向是趨于文明和進(jìn)步的。人性缺陷并不可怕，是自然屬性中的固有成分，但不能過(guò)分放大，否則會(huì)違背社會(huì)屬性與精神屬性的要求。異變的村莊精英治理現(xiàn)象里，村莊精英蛻變?yōu)橼A利型經(jīng)紀(jì)，人性缺陷突破了一定的界限，與人性的價(jià)值取向相違背。

對(duì)常態(tài)精英治理要進(jìn)行反思。反思包括兩個(gè)部分，一是接納此現(xiàn)象，二是省察此現(xiàn)象。之所以要接納此現(xiàn)象，是因?yàn)闊o(wú)論從現(xiàn)實(shí)的角度還是發(fā)展的角度來(lái)看，此現(xiàn)象的形成都有其客觀性與合理性的一面。從現(xiàn)實(shí)的角度看，村莊精英治理可以看做是應(yīng)然層面的村民自治受多種因素比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懸浮型”特征、村莊精英的利益追求、普通村民權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)、村莊經(jīng)濟(jì)文化水平不高等多種因素影響后在實(shí)然層面的體現(xiàn)，有其現(xiàn)實(shí)合理性；從發(fā)展的角度看，村莊精英治理的存在形成了精英治理型的村莊治理模式，這與村民自治背景下村級(jí)民主治理的應(yīng)然模式存在某種不一致，但其也是村級(jí)民主治理成長(zhǎng)過(guò)程中的一個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)。

之所以要省察此現(xiàn)象，一是即使是常規(guī)形態(tài)的村莊精英治理也具有一定的異變傾向，二是村莊精英群體的質(zhì)量與治理水準(zhǔn)均還存在一定的提升空間。第一，異變傾向的存在。權(quán)力集中與權(quán)力異化之間，利益交換與利益聯(lián)盟之間，權(quán)威主義與壓迫主義之間等在特定的情形下是可能出現(xiàn)轉(zhuǎn)化的，并沒(méi)有明顯的鴻溝，一旦這些轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)而且具有了長(zhǎng)期的穩(wěn)定性，常態(tài)的村莊精英治理即蛻變?yōu)椴B(tài)的村莊精英治理。這需要引起我們的足夠重視和警惕，對(duì)于常態(tài)精英治理中的權(quán)力集中、權(quán)威主義等特征要加強(qiáng)制約和改進(jìn)。第二，提升空間的存在。首先，也是最為重要的一點(diǎn)，村莊精英治理畢竟是一種精英政治現(xiàn)象，民主化程度不高，需要向民主治理現(xiàn)象過(guò)渡與轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)為廣大普通村民在村級(jí)治理中逐漸居于主導(dǎo)地位。其次，雖然常態(tài)精英治理與村莊社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況具有較強(qiáng)的契合性，使村莊獲得了相對(duì)良好的治理效能，然而這并不意味著村莊精英的作用得到了充分的發(fā)揮。在村莊精英群體的質(zhì)量與治理結(jié)構(gòu)等方面，均存在著一定的提升空間。首先，多數(shù)村莊內(nèi)缺乏在一個(gè)成熟多元的村莊精英群體。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治體制改革以來(lái)，人民公社時(shí)期一元化的政治精英類型開(kāi)始分化，目前村莊精英的數(shù)量與質(zhì)量較以前都有一定程度的發(fā)展。但是，一個(gè)真正有管理能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、知識(shí)素養(yǎng)等的精英體系在多數(shù)村莊尚未形成。倒是由于各種原因?qū)е麓迩f精英流失現(xiàn)象在很多農(nóng)村發(fā)生。村莊精英是推動(dòng)村民自治發(fā)展的中堅(jiān)力量，村莊體制外精英的匱乏、體制內(nèi)精英質(zhì)量的下降給村民自治的推進(jìn)造成了一定的負(fù)面影響。所以對(duì)于精英流失程度嚴(yán)重的村莊，亟需采取措施培育起一個(gè)成熟的村莊精英體系。

同時(shí)，我國(guó)目前相當(dāng)一部分村莊處于村莊精英治理狀態(tài)，或者是村莊體制內(nèi)精英主導(dǎo)村級(jí)治理，或者是體制內(nèi)外精英共同主導(dǎo)村級(jí)治理。在后面一種模式下，體制外精英雖然在一定程度上參與了村級(jí)治理，但相比體制內(nèi)精英來(lái)說(shuō)，其所起的作用仍是比較弱的。多數(shù)村莊尚未形成一個(gè)多元村莊精英治理的均衡格局，筆者認(rèn)為培養(yǎng)一個(gè)成熟的體制外精英治理體系非常重要，以實(shí)現(xiàn)村莊體制內(nèi)、外精英合作式治理。

村莊精英治理并不完全是主體意志的產(chǎn)物，其形成在某種程度上具有必然性，村莊治理對(duì)于民主價(jià)值的追求固然值得堅(jiān)持，但民主的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，具體來(lái)說(shuō)就是從精英治理到民主治理的嬗變。由此，村莊精英治理本身就具有了一定的過(guò)渡性，具有向更高一級(jí)治理形態(tài)轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。所以我們認(rèn)為村莊精英治理與治理理論追求民主價(jià)值的內(nèi)涵并不是完全不契合。雖然廣為人們批判，精英主義理論仍然產(chǎn)生了深遠(yuǎn)和持久的影響，主要原因是精英治理現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中有很強(qiáng)的根基。治理理論的核心價(jià)值旨趣就是對(duì)于善治的追求，善治可以看做是民主價(jià)值與效能價(jià)值均充分實(shí)現(xiàn)的一種理想狀態(tài)。從此也可以看出對(duì)于任何一種治理模式來(lái)說(shuō)，民主價(jià)值或者效能價(jià)值都是非常重要的，缺一不可。常態(tài)精英治理盡管不太符合民主向度的要求，但很多時(shí)候卻能具有相對(duì)理想的效能價(jià)值，從而與現(xiàn)實(shí)具有較強(qiáng)的契合性和適應(yīng)性。村莊精英治理是一種民主程度較低的村級(jí)治理模式，對(duì)比起來(lái)看，村莊精英治理盡管實(shí)現(xiàn)了相對(duì)良好的效能價(jià)值，但這與理想中的效能價(jià)值還相差甚遠(yuǎn)，因?yàn)樵谏浦蔚木置嫦?，民主是不可缺少的，也就是說(shuō)，理想效能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要一種較高程度的民主氛圍。反之，較高層次民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)也需要相應(yīng)效能作基礎(chǔ)。村級(jí)治理民主化水平的提高與村級(jí)治理效能的提升也是相互依存的，沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的村莊秩序作基礎(chǔ)，村級(jí)民主的推進(jìn)只能是空中樓閣。同樣，不注重村級(jí)民主建設(shè)，村級(jí)治理的效能往往也只能取得相對(duì)意義上的良好，很難有更高層次的突破。簡(jiǎn)言之，常態(tài)精英治理使村莊治理的效能價(jià)值得到了一定程度的實(shí)現(xiàn)，但仍有很大的提升空間。

綜言之，村莊精英治理的形態(tài)二分可以使我們更為深刻地認(rèn)識(shí)村莊精英政治現(xiàn)象，有選擇性和針對(duì)性地采取相應(yīng)改進(jìn)措施。村莊精英主導(dǎo)下的權(quán)威型治理亟需向村莊精英引導(dǎo)下的參與型治理轉(zhuǎn)換。與村莊精英治理形態(tài)不同，在精英引導(dǎo)下的參與型治理形態(tài)下，普通村民能夠在相當(dāng)?shù)某潭壬蠀⑴c村級(jí)治理，在治理過(guò)程中擁有一定的話語(yǔ)權(quán)。彼時(shí)，村莊精英起引導(dǎo)作用，廣大普通村民積極參與，其治理主體的地位得以凸顯，村莊較高程度民主治理的美好愿景由此實(shí)現(xiàn)。

（作者系中共南京市委黨校公共管理教研部講師；摘自《社會(huì)科學(xué)家》2017年第2期）