行政公益訴訟制度的思考

羅新宇

摘 要：隨著民主與法治日益深入人心，公民呼吁保護(hù)公民權(quán)利的呼聲日益高漲。我國(guó)法律規(guī)定了較為完善的公民權(quán)利，但如果沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)利保護(hù)機(jī)制，公民的權(quán)利就是一紙空文，只能看而不能觸摸。雖然公民權(quán)利的救濟(jì)渠道是多種多樣的，但司法救濟(jì)是最根本也是最重要的途徑，而行政公益訴訟制度就是司法救濟(jì)的重要組成部分。法學(xué)理論界也承認(rèn)私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約作用。雖然權(quán)利分立也能產(chǎn)生相互制衡的作用，但是各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)之間存在各種利益關(guān)系，權(quán)力分立所能產(chǎn)生的制約效果有限。這就使法學(xué)家們將目光轉(zhuǎn)移到了私權(quán)利的制約作用上，促進(jìn)了法學(xué)學(xué)者對(duì)行政公益訴訟制度的研究。目前，我國(guó)法學(xué)界對(duì)行政公益訴訟制度的理論研究已趨于成熟，為我國(guó)即將設(shè)立的行政公益訴訟制度提供了堅(jiān)實(shí)可靠的法律理論根基。

關(guān)鍵詞：私權(quán)利；公權(quán)力；公共利益

一、我國(guó)行政公益訴訟制度立法現(xiàn)狀及概念

我國(guó)現(xiàn)在并沒(méi)有建立起行政公益訴訟制度。2012年，修訂了民事訴訟法，新的民事訴訟法設(shè)立了公益訴訟制度，規(guī)定“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。由此可見(jiàn)，我國(guó)立法者也認(rèn)識(shí)到公益訴訟的重要性，但卻未考慮侵害公共利益的主體不僅可能是平等的民事主體，也有可能是行政機(jī)關(guān)，所以忽視了行政公益訴訟。同時(shí)，在民事公益訴訟制度中，只有法律規(guī)定的特定機(jī)關(guān)和組織才有權(quán)提起，但這些機(jī)關(guān)或組織往往會(huì)不作為或怠于行使這項(xiàng)權(quán)力，進(jìn)而使這項(xiàng)司法救濟(jì)制度形同虛設(shè)。為了在我國(guó)設(shè)立能夠真正維護(hù)公共利益的行政公益訴訟制度，需要我們更加深入的研究這項(xiàng)制度，包括其概念、特點(diǎn)、如何與我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合等。

一般認(rèn)為，行政公益訴訟是指行政主體實(shí)施了行政違法行為，損害了公共利益或者是有損害公共利益危險(xiǎn)時(shí)，雖與公民自身沒(méi)有直接的利害關(guān)系，但為了維護(hù)公益，而請(qǐng)求法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)代表受害人向法院提起的行政訴訟。

由此可見(jiàn)，通用的概念認(rèn)為行政公益訴訟有如下的幾個(gè)構(gòu)成要件：

（1）行政行為侵犯了公共利益；

（2）與提起訴訟的主體沒(méi)有直接的利害關(guān)系；

（3）由特定機(jī)關(guān)向法院提起訴訟。

筆者并不認(rèn)同這一觀點(diǎn)，因?yàn)樾姓嬖V訟的提起主體不應(yīng)局限于特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，而應(yīng)該是公民、社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)都應(yīng)享有提起行政公益訴訟的權(quán)利。為何要賦予社會(huì)組織和公民提起行政公益訴訟的權(quán)利呢？因?yàn)閺娜酥拘詠?lái)看，趨利避害的心理適中在人們的心理活動(dòng)中占主導(dǎo)地位。所以往往法律規(guī)定的，國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員寧愿選擇對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為采取漠視的態(tài)度。從我國(guó)體制來(lái)看，我國(guó)各機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約體系并不完善，單獨(dú)將提起行政公益訴訟的權(quán)利賦予某些國(guó)家機(jī)關(guān)難以實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)制度的價(jià)值。唯有將權(quán)利下放，才能在國(guó)家機(jī)關(guān)不履行相應(yīng)職責(zé)的情況下，也不至于使行政公益訴訟制度變成一紙空文，這也印證了名言“唯有將權(quán)力牢牢掌握在人民手中才能真正地捍衛(wèi)人民的權(quán)利”。

在學(xué)習(xí)外國(guó)制度時(shí)，要堅(jiān)持“取其精華，去其糟粕”的原則，要分辨精華與糟粕，首先要全面了解本國(guó)的國(guó)情，更要了解國(guó)外的制度，否則何談借鑒？在社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)，民主和法制的逐步建立和完善，我國(guó)的行政公益訴訟制度的建立也處于飛速發(fā)展時(shí)期。要想創(chuàng)建順應(yīng)我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的行政公益訴訟制度，必須批判地學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與成就。雖然國(guó)外對(duì)行政公益訴訟制度的稱呼不盡相同，但制度設(shè)立的目的和內(nèi)容大抵相同，只不過(guò)為適應(yīng)各國(guó)不同的國(guó)情而有相應(yīng)的變化，這也啟示著我們?cè)趯W(xué)習(xí)借鑒國(guó)外制度時(shí)，必須要充分考慮本國(guó)國(guó)情。比如在德國(guó)，行政公益訴訟制度被稱為公益代表人制度。德國(guó)為了保護(hù)公共利益的特殊代表公共利益，通過(guò)他們的代表參加訴訟。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為公益和私益的衡公益訴訟的權(quán)利集于一人之手，若其不作為公共利益將遭受?chē)?yán)重的侵害，即使其原意作為也不可能全部都作為，因?yàn)閭€(gè)人的力量始終是有限的。于是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐、反復(fù)的論證，最終普通公民和組織獲得了提起司法審查的資格，即使其與行政裁決沒(méi)有直接的利害關(guān)系。

二、設(shè)立行政公益訴訟制度的必要性與可能性

目前，我國(guó)不僅有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，還具有現(xiàn)時(shí)的可能性?，F(xiàn)實(shí)的必要性與可行性決定了在我國(guó)設(shè)立行政公益訴訟制度是民心所向。設(shè)立行政公益訴訟制度能夠彌補(bǔ)我國(guó)法律體系的漏洞，促進(jìn)憲法監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，改變我國(guó)憲法被稱為“閑法”的尷尬境地。由于我國(guó)法律不承認(rèn)行政公益訴訟制度，對(duì)侵害公共利益的行政機(jī)關(guān)無(wú)法通過(guò)訴訟解決，失去了這一根本的、最重要的解決途徑是我國(guó)法律體系的一大漏洞。

結(jié)合我國(guó)特殊國(guó)情和借鑒國(guó)外行政公益訴訟制度建設(shè)的成果，可以對(duì)我國(guó)將要設(shè)立的行政公益訴訟制度進(jìn)行展望。可以想象，我國(guó)將要設(shè)立的行政公益訴訟制度是一個(gè)可以由公民、社會(huì)組織和某些國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)提起的與其自身沒(méi)有直接利害關(guān)系的為維護(hù)公共利益的訴訟制度。

三、從行政公益訴訟構(gòu)成要件來(lái)展望

（一）行政公益訴訟主體

從提起行政公益訴訟的主體來(lái)看，我國(guó)適宜設(shè)立特定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人都是提起行政公益訴訟主體的制度。超過(guò)兩千多年的封建社會(huì)導(dǎo)致中國(guó)人官本位的思想與觀念根深蒂固，縱使新中國(guó)成立了60多周年，社會(huì)主義制度也已經(jīng)建立的今天，雖然民主與法治日益深入人心，但是貪污瀆職的事情仍然頻頻發(fā)生、屢禁不止。我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，只依靠國(guó)家機(jī)關(guān)自覺(jué)維護(hù)公共利益是不可靠也是不現(xiàn)實(shí)的。我們要充分地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在公共利益上的監(jiān)督作用，以私權(quán)利制約公權(quán)力。從世界發(fā)展的大潮流來(lái)看，將提起行政公益訴訟的主體擴(kuò)大到公民和社會(huì)組織是一種趨勢(shì)，從英國(guó)和日本的行政公益訴訟制度中都可以體現(xiàn)。

（二）訴訟主體與公益的關(guān)系

從提起行政公益訴訟的主體與公共利益的關(guān)系來(lái)看，不能要求提起主體與公共利益有直接的利害關(guān)系，只要求在物質(zhì)上或精神上遭受某種侵害即可。若某人基于義憤提起行政公益訴訟，當(dāng)然也是允許的，因?yàn)樗裆显馐芰饲趾Γ苯訉?dǎo)致了其與該公共利益有某種利害關(guān)系。放寬提起訴訟主體的限制，有利于鼓勵(lì)公民、社會(huì)組織提起行政公益訴訟，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，從而保護(hù)公共利益。endprint

（三）行政公益訴訟的客體范圍

從提起行政訴訟的客體來(lái)看，應(yīng)包括具體的行政行為和抽象的行政行為。只要侵犯了公共利益，就應(yīng)當(dāng)接受法律的制裁。因此，擴(kuò)大提起行政訴訟的客體也是應(yīng)有之義，特別是抽象的行政行為，其侵犯害的范圍更大、危害更嚴(yán)重。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該包括以下幾類(lèi)：

（1）行政機(jī)關(guān)的不作為導(dǎo)致使公共利益受到損害。例如，未經(jīng)批準(zhǔn)在農(nóng)田上建造房屋，而相關(guān)的土地管理部門(mén)不予理睬，致使國(guó)家寶貴的土地資源遭受破壞，同時(shí)也破壞了城鎮(zhèn)規(guī)劃，影響整體美觀，貽害無(wú)窮。對(duì)行政機(jī)關(guān)的此類(lèi)不作為行為，理所當(dāng)然可以提起行政公益訴訟。

（2）行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人惡意串通，損害公共利益的行為。

（3）受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為。

（4）行政機(jī)關(guān)抽象的行政行為侵害公共利益。這類(lèi)行政行為侵害的范圍往往更廣，危害性往往更大。例如，某政府出臺(tái)的某項(xiàng)行政法規(guī)侵害不特定多數(shù)人的利益。

（四）行政公益訴訟的程序

從行政公益訴訟制度的程序來(lái)看，應(yīng)建立完善的配套程序。在行政公益訴訟程序啟動(dòng)前，應(yīng)該有一個(gè)前置審查程序。要啟動(dòng)行政公益訴訟程序，應(yīng)嚴(yán)格審查被訴行政行為，確認(rèn)具有可訴性，同時(shí)屬于行政公益訴訟的范疇，這是保障行政效率、有效利用司法資源的重要途徑。在前置審查程序過(guò)程中，審查機(jī)關(guān)應(yīng)該向被訴行政機(jī)關(guān)提出建議書(shū)，要求其重新審查其行政行為的合法性并予以回復(fù)。這樣行政機(jī)關(guān)自覺(jué)糾正錯(cuò)誤時(shí)可以減少訟累。在行政公益訴訟程序的最后，應(yīng)當(dāng)有與之相應(yīng)的執(zhí)行程序，要令行政公益訴訟的結(jié)果達(dá)到設(shè)立行政公益訴訟制度的目的，才是設(shè)立這項(xiàng)制度的初衷。

（五）行政公益訴訟的舉證責(zé)任

從行政公益訴訟的舉證責(zé)任來(lái)看，應(yīng)該靈活運(yùn)用各項(xiàng)舉證規(guī)則。依據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證責(zé)任原則上是被告負(fù)有，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)應(yīng)確保其每一個(gè)行政行為都是合法的，這也是法律對(duì)公民的一種保護(hù)。筆者認(rèn)為，對(duì)于行政公益訴訟，雖然具有行政性，但畢竟與一般的行政訴訟案件有所不同。所以，對(duì)于有關(guān)公益損害或者可能存在損害的事實(shí)，應(yīng)該由原告負(fù)舉證責(zé)任，若不能舉證，其就不能滿足提起行政公益訴訟的條件；而行政機(jī)關(guān)應(yīng)該負(fù)責(zé)對(duì)其行政行為合法性和行管法律法規(guī)根據(jù)的舉證；至于程序上及民事上的相關(guān)事實(shí)，則按照“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則。endprint