我國省域港口資源整合的驅(qū)動機制與實踐模式研究

章 強 何 凱 Harry Geerlings

（1.上海海事大學 交通運輸學院，上海 201306；2.浙江省交通規(guī)劃設(shè)計研究院，浙江 杭州 310006;3.荷蘭鹿特丹伊拉姆斯大學 公共管理與社會學學院，鹿特丹 3000DR）

我國省域港口資源整合的驅(qū)動機制與實踐模式研究

章 強1何 凱2Harry Geerlings3

（1.上海海事大學 交通運輸學院，上海 201306；2.浙江省交通規(guī)劃設(shè)計研究院，浙江 杭州 310006;3.荷蘭鹿特丹伊拉姆斯大學 公共管理與社會學學院，鹿特丹 3000DR）

省域范圍內(nèi)的港口資源整合已漸成我國港口領(lǐng)域改革的主流趨勢，這是我國港口行業(yè)發(fā)展到一定階段，在特定時代背景下多重因素共同驅(qū)動而導致的必然產(chǎn)物。具體來看，實現(xiàn)港口可持續(xù)發(fā)展目標是根本；全面深入改革和經(jīng)濟新常態(tài)是時代背景；效益驅(qū)動是直接動力；戰(zhàn)略驅(qū)動是牽引力量；行政驅(qū)動是關(guān)鍵支撐；情境驅(qū)動是經(jīng)驗借鑒。就實踐模式而言，從主體、地域、路徑三大視角來分析我國當前的省域港口資源整合實踐模式，可以較好地把握其發(fā)展脈絡(luò)，對各省港口資源整合政策的制定和實施具有指導意義。

省域；港口資源；整合；驅(qū)動機制；實踐模式

一、引言

港口是我國進出口貿(mào)易的關(guān)鍵物流節(jié)點，現(xiàn)代港口物流發(fā)展與國家對外貿(mào)易間有著明顯的互動效應(yīng)[1]，但港口不單單在經(jīng)濟層面具有重要意義，同時其還承擔著廣泛的社會職能，也正因如此，世界上大多國家的政府部門均不同程度參與了本國港口的建設(shè)和開發(fā)。自十一屆三中全會以來，我國港口行政管理體制改革依循港口行政管理機構(gòu)改革、港口行政管理體制改革試點和實質(zhì)性的體制改革三條相互聯(lián)系、遞進式的路徑，并最終形成了以“政企分開、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放”為特征的改革成果[2]。絕大多數(shù)港口的管理職權(quán)從中央下放至地方（市縣為主），并逐步建立起以地方港航管理部門和地方港口集團分別為行政和企業(yè)主體的發(fā)展體制。這一體制較好地適應(yīng)了我國30多年來的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和對外開放浪潮，2015年我國港口完成貨物吞吐量和集裝箱吞吐量分別達到124.50億噸和2.12億TEU[3]，已多年均位居世界第一[4]。然而，這一“地方分權(quán)”式的港口管理體制也帶來了一些不容忽視的問題，突出表現(xiàn)在以地方政府和地方港口集團主導的港口發(fā)展，容易造成過度投資和資源錯配，難以實現(xiàn)區(qū)域港口間的合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展，進而影響到港口資源合理配置和集約化發(fā)展[5]。

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展步入“新常態(tài)”，全面深化改革成為發(fā)展主流意識。同時，國家制定了一系列改革措施和發(fā)展戰(zhàn)略，港口擔負的經(jīng)濟和社會職能更加突出，進一步深化港口管理體制改革，提升港口的服務(wù)功能和發(fā)展績效已顯得極為緊迫。在我國目前的行政層級結(jié)構(gòu)中，省級政府具備較好宏觀經(jīng)濟統(tǒng)籌能力，又對市縣政府負有直接領(lǐng)導職能，成為本輪區(qū)域港口資源整合的主要推動者。因此，深入研究其背后的驅(qū)動機制和實踐模式，對理解此輪區(qū)域港口資源整合很有必要，也可為未來我國區(qū)域港口發(fā)展起到一定指導作用。

二、我國省域港口資源整合現(xiàn)狀

區(qū)域港口資源整合是港口行業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。[6-7]近年來，我國港口行業(yè)進入了一輪以省域為主要空間載體，以港口資源實質(zhì)性整合為要義的港口發(fā)展改革。與此前港口改革以中央政府層面的交通運輸部主導所不同的是，省級政府成為本輪港口發(fā)展改革的主導力量

我國第一次真正意義上通過制度化手段來進行區(qū)域港口資源整合，大體可追溯至1997年上海組合港管理委員會①的成立。需要指出的是：作為一個跨省域的港口間協(xié)調(diào)機構(gòu)，盡管其是由交通運輸部所主導的官方機構(gòu)，但由于行政隸屬關(guān)系的分割使得上海組合港管理委員會未能起到實質(zhì)性的港口資源整合的效果。進入21世紀，一些大型重點港口企業(yè)為獲得區(qū)域市場內(nèi)的主導發(fā)展地位和增強自身發(fā)展實力，開始以資本等手段（如：參股、并購等）為主整合區(qū)域港口資源。其中，以上港集團于2002年提出并實施的“長江戰(zhàn)略”為典型代表，但這仍屬于市場力量主導的港口資源整合形式，無法從根本上解決區(qū)域港口資源錯配的問題。

相比而言，近年來逐步成型的省域港口資源整合趨勢，則更加注重行政和市場的一體化配套改革。浙江港口資源整合是此輪港口改革的代表之作，2015年8月以來，浙江在省級層面設(shè)立了浙江海洋港口發(fā)展委員會和浙江海港投資運營集團有限公司，從行政和市場兩個層面實現(xiàn)對省域內(nèi)主要海港（寧波—舟山港、嘉興港、臺州港、溫州港）的資源整合，建立起全省港口統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運營和統(tǒng)一建設(shè)的一體化發(fā)展局面。考慮到行政效力的范圍，本輪港口改革的重要特征就是改革范圍限于單一省域范圍內(nèi)，并組建了承擔省級港口發(fā)展職能的具體管理部門或省級企業(yè)。具體見表1。

表1 我國區(qū)域港口資源整合的實例

三、我國省域港口資源整合的驅(qū)動機制

港口具有天然的自然地理屬性，這也很大程度上決定了港口資源的有限性。對于有限資源進行可持續(xù)的開發(fā)利用是當今世界公認的指導經(jīng)濟、社會、行政管理活動的基本原則之一，對港口資源進行有效的整合從根本上來說也正是期望實現(xiàn)港口的可持續(xù)發(fā)展。從現(xiàn)實的操作視角來看，整合區(qū)域港口資源涉及到企業(yè)、政府等多元主體，涉及到企業(yè)間經(jīng)濟利益關(guān)系和政府行政管理體制機制的調(diào)整，這也就意味著港口發(fā)展不會自然過渡到區(qū)域港口資源整合的階段，其背后一定存在著相關(guān)驅(qū)動因素和特定驅(qū)動機制以促使港口進入?yún)^(qū)域資源整合階段。

我國此輪省域港口資源整合具有深刻的時代背景，集中體現(xiàn)在兩大方面，一是我國已進入全面深入改革階段，強調(diào)改革的全面性、系統(tǒng)性和整體性；二是我國已進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型升級。就具體的驅(qū)動因素而言，主要有四大驅(qū)動，分別是經(jīng)濟驅(qū)動、戰(zhàn)略驅(qū)動、行政驅(qū)動和情境驅(qū)動。就如圖1所示的驅(qū)動機制而言，實現(xiàn)港口可持續(xù)發(fā)展目標是根本；全面深入改革和經(jīng)濟新常態(tài)是時代背景；效益驅(qū)動是直接動力；戰(zhàn)略驅(qū)動是牽引力量；行政驅(qū)動是關(guān)鍵支撐；情境驅(qū)動是經(jīng)驗借鑒。

圖1 我國省域港口資源整合的驅(qū)動機制

（一） 效益驅(qū)動：以實現(xiàn)集約發(fā)展為導向

總體而言，我國港口行業(yè)已由過去的需求與能力比基本相當（1：1）發(fā)展至如今的適度超前（1：1.1），尚未出現(xiàn)整體性的產(chǎn)能過剩，但就局部地區(qū)和部分貨種而言，已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過剩，[8]特別是2008年國際金融危機所帶來的長期海運需求增速變緩，使得我國港口行業(yè)同時出現(xiàn)了周期性過剩。[9]從港口效率角度來看，我國大部分港口都存在投入過度、資源浪費，而產(chǎn)出相對不足的問題，港口效率有待進一步提升，[10-11]唐沙沙利用隨機前沿效率評價模型對我國72家集裝箱碼頭企業(yè)的技術(shù)效率進行測度，研究表明，2012年我國集裝箱碼頭平均技術(shù)效率僅為0.63，仍有較大提升空間。[12]從港口競爭角度來看，我國港口行業(yè)目前競爭態(tài)勢激烈，特別是區(qū)域港口間存在較為嚴重的過度競爭問題。[13-14]如環(huán)渤海區(qū)域，其是世界上大型港口最集中的地區(qū)，共有9個億噸大港，分屬四個不同省市。以2012年為例，世界貨物吞吐量前10 位的沿海港口有4個在環(huán)渤海地區(qū)；全國貨物吞吐量超過2 億噸的12 個沿海港口中有7 個位于環(huán)渤海地區(qū)；青島港、天津港和大連港還躋身全國集裝箱吞吐量前10 位，分別居第5、第6 和第7 位。[15]

產(chǎn)能的過剩、效率的不足和競爭的過度成為驅(qū)使我國港口資源加速整合的三大經(jīng)濟動力，通過港口資源整合優(yōu)化可以促進我國港口產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展，促進港口提質(zhì)增效升級和提高資源節(jié)約、環(huán)境友好水平。此外，通過區(qū)域港口資源整合，可以強化港口的區(qū)域性作用，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)港口間的合理分工。此輪省域港口資源整合的一大特點就是著力打造實力雄厚的省級港口平臺公司，這實則是利用資本紐帶來優(yōu)化配置資源，同時依托省級港口平臺公司以進一步完善港口功能體系，提升港口服務(wù)水平，并踐行國家的“走出去”戰(zhàn)略，開展境外投資和跨國經(jīng)營業(yè)務(wù)，打造具有國際競爭力的全球性碼頭運營商。

（二）戰(zhàn)略驅(qū)動：以服務(wù)國家戰(zhàn)略為導向

從全局出發(fā)，注重和強化頂層設(shè)計是我國近年來進行國家管理的重要思路，提出并實施國家戰(zhàn)略是開展頂層設(shè)計的重要方面。頂層設(shè)計重在整體，其對構(gòu)成整體的部分會起到牽引性作用，會促使部分市場主體主動調(diào)整自身，積極適應(yīng)和對接整體要求，進而確保頂層設(shè)計方案的順利實施。我國此輪省域港口資源整合一定程度上可視為各省在進行主動性自我調(diào)整以對接和服務(wù)國家戰(zhàn)略，我國現(xiàn)階段實施的國家戰(zhàn)略主要有“一帶一路”戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略、海洋強國戰(zhàn)略等，相關(guān)國家戰(zhàn)略都不同程度地對我國港口發(fā)展提出了相應(yīng)要求。具體見表2。以浙江省為例，浙江省2016年出臺的《浙江海洋港口發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《浙江省參與長江經(jīng)濟帶建設(shè)實施方案》，都明確要求貫徹落實國家戰(zhàn)略部署，并提出港口資源整合的重要目標就是“支撐國家戰(zhàn)略實施”。

表 2 相關(guān)國家戰(zhàn)略對我國港口發(fā)展的戰(zhàn)略要求

（三） 行政驅(qū)動：以轉(zhuǎn)變政府職能為導向

進一步正確處理政府與市場的關(guān)系，是我國全面深化改革的核心，而處理好政府與市場的關(guān)系，則關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府職能主要包括簡政放權(quán)、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、調(diào)控體系健全三大方面[16]。以轉(zhuǎn)變政府職能為導向的行政體制改革為此輪省域港口資源整合提供了關(guān)鍵支撐。在港口領(lǐng)域，中央正逐步向省級政府下放相關(guān)碼頭泊位項目的核準權(quán)。據(jù)《政府核準的投資項目目錄（2016）》，我國集裝箱專用碼頭和煤炭、礦石、油氣專用泊位的核準權(quán)已下放至省級政府，這為省級層面進行港口資源整合創(chuàng)造了有利條件。

此外，多頭分割、管理碎片化是我國諸多領(lǐng)域在行政管理方面所面臨的問題，目前，我國部分省份在省域港口資源整合過程中通過將原分散在多部門間的港口行政管理職能向單一部門集中的形式來解決行政管理的碎片化問題，以組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化來轉(zhuǎn)變政府職能。

在宏觀調(diào)控方面，我國越來越強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策的精準性，通過有效的產(chǎn)業(yè)政策來合理化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在港口領(lǐng)域，我國當前正著力引導港口企業(yè)實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”。2014年交通運輸部出臺的《關(guān)于推進港口轉(zhuǎn)型升級的指導意見》中確立了我國港口的發(fā)展目標，其中就指出到2020年我國港口發(fā)展基本實現(xiàn)由主要依靠增加資源投入向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，由主要提供裝卸服務(wù)向提供裝卸服務(wù)和現(xiàn)代港口服務(wù)并重轉(zhuǎn)變，由主要追求吞吐量增長向著力提升質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變。

（四） 情境驅(qū)動：以復制改革模式為導向

自2013年中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立以來，是否形成可復制、可推廣的改革經(jīng)驗成為衡量中國諸多領(lǐng)域和地區(qū)改革成效的一項重要標準，與此同時，借鑒、推廣、復制先進地區(qū)的改革經(jīng)驗也成為次先進地區(qū)進行改革的重要手段。為降低改革結(jié)果的不確定性，提升改革成效的預見性，地方政府會更傾向于借鑒復制已取得一定成效的現(xiàn)成改革模式。

聯(lián)系我國此輪省域港口資源整合實踐，就可以看到浙江省明顯的改革示范性，浙江省的全省域港口資源實質(zhì)性整合方案成為各省借鑒復制的重要對象。無論是從已正式發(fā)布的海南省港口資源整合方案，還是從尚未正式公布但已公開初步設(shè)想的江蘇省、遼寧省港口資源整合方案，各省在結(jié)合本省自身港口發(fā)展實際情況的同時均在一定程度上借鑒復制了浙江省的整合方案——形成綜合性的省級港口行政管理機構(gòu)和省級港口平臺公司。

四、我國省域港口資源整合的實踐模式

由于我國各省在港口發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展水平及發(fā)展環(huán)境方面均存在一定的差異，因此，就省域港口資源整合的實踐模式而言，難以有完全普適且統(tǒng)一的整合方案，各省的實際整合方案在表現(xiàn)出共性的同時也表現(xiàn)出異性。

為更好地理解和把握我國省域港口資源整合的實踐模式，為未來后續(xù)港口整合提供經(jīng)驗借鑒，本文將從主體、地域、路徑三大視角來分析研究我國當前的省域港口資源整合實踐（見圖2）。上述三個分析視角實際上是在回答有關(guān)港口資源整合的三個基本問題：一是由誰來主導實施整合；二是在多大的地理范圍內(nèi)進行整合；三是依照怎樣的路徑來具體地開展整合。

圖2 我國省域港口資源整合的三大分析視角：主體、地域、路徑

（一）主體視角下的整合模式

從主體視角來看，我國省域港口資源整合在實踐中主要表現(xiàn)出如表3所示三種模式：一是以新設(shè)省級平臺公司為整合主體。即在省級層面設(shè)立省級國有港口集團，由該港口集團來對相關(guān)市級國有港口企業(yè)進行整合。值得注意的是：省級平臺公司通過整合將對市級國有港口企業(yè)享有實質(zhì)性的控制力，省級平臺公司側(cè)重統(tǒng)一協(xié)調(diào)旗下港口的開發(fā)、建設(shè)、投融資以及資產(chǎn)運營。二是以新設(shè)省級港口行政管理機構(gòu)與新設(shè)省級平臺公司為整合主體。即在省級層面設(shè)立具有綜合性的港口行政管理機構(gòu)，將原分散在多部門間的港口行政管理職能向該機構(gòu)集中，同時設(shè)立省級層面的國有港口集團以整合相關(guān)市級國有港口企業(yè)，省級平臺公司作為新設(shè)省級港口行政管理機構(gòu)的職能延伸，以市場化運作方式來進行旗下港口的開發(fā)、建設(shè)、投融資以及資產(chǎn)運營。三是以原有省級港口行政管理機構(gòu)與新設(shè)省級平臺公司為整合主體，輔以協(xié)商議事制度作為行政支持。即仍依托原有省級港口行政管理機構(gòu)（如交通運輸廳）來推進港口集約化發(fā)展，為保證港口行政資源的有效整合，建立省級層面的協(xié)商議事制度予以支持，同時設(shè)立省級平臺公司來整合省域港口的企業(yè)資源，負責省域港口公共碼頭資源的開發(fā)、建設(shè)、投融資以及資產(chǎn)運營。

表3 主體視角下的省域港口資源整合模式

上述三種整合模式的共性在于省級平臺公司的設(shè)立，其實質(zhì)是強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，通過市場化運作來實現(xiàn)港口資源的整合，唯有如此，才能切實保證整合的經(jīng)濟效益。此外，關(guān)于新設(shè)省級平臺公司的資金來源，目前，實踐中的主流趨勢是依托本省自身的資金力量來完成省級平臺公司的組建，但有些省份因可調(diào)動的資金規(guī)模有限，故將引入外部戰(zhàn)略合作伙伴作為重要的策略之一。三種整合模式的差異在于行政力量的參與程度不同。我國現(xiàn)實的政治經(jīng)濟體制在很大程度上決定了要想實現(xiàn)省域港口資源的實質(zhì)性整合，就必須要有行政力量的介入與參與，至于介入?yún)⑴c的力度取決于行政決策群體的改革意志和思路，以及省域范圍內(nèi)港口的實際發(fā)展情況，如：省域內(nèi)港口間的發(fā)展不平衡程度、與周邊其他省份港口的競爭狀況等。三種整合模式中以新設(shè)省級港口行政管理機構(gòu)與新設(shè)省級平臺公司為整合主體的模式最具行政參與色彩，同時也最具有整體性治理②特征。

（二）地域視角下的整合模式

從地域視角來看，我國省域港口資源整合在實踐中主要表現(xiàn)出如表4所示四種模式：一是從跨市域到全省域的漸進整合模式。該整合模式的時間跨度相對較長，整合進程具有從部分到總體，先難后易的特點。前期的跨市域整合為后期的全省域整合提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒，并奠定了良好基礎(chǔ)。二是全省域的統(tǒng)一整合模式。該模式從一開始就強調(diào)全省域范圍內(nèi)的港口資源整合，盡管在具體整合過程中有突顯的實施重點，但整個整合方案十分注重總體性和大局觀。三是省域內(nèi)跨市域的部分主要港口整合模式。不同于前述的全省域統(tǒng)一整合模式，該模式充分考慮本省域內(nèi)港口發(fā)展的異質(zhì)性，將省域內(nèi)的諸多港口進行有機的局部式整合，整合一般僅開展于跨市域的兩個或三個港口間，這些港口在地理位置、發(fā)展基礎(chǔ)、共生關(guān)系上具有一定的相似性。四是跨省域的港口資源整合模式。該模式突破了單一省域范圍，強調(diào)港口資源在省域間的整合協(xié)調(diào)。需要指出的是，跨省域整合的港口盡管隸屬于不同的省份，但通常還是處于同一港口群內(nèi)，具有地理位置上的相近性。

表4 地域視角下的省域港口資源整合模式

就整合的深度而言，上述四種整合模式中，跨省域的港口資源整合實際上屬于經(jīng)營層面的港口間合作，離統(tǒng)一規(guī)劃、管理、投資、建設(shè)與運營的實質(zhì)性港口整合還有較大距離。其他三種整合模式則均側(cè)重于行政管理和企業(yè)經(jīng)營兩方面，均以實現(xiàn)實質(zhì)性港口整合為最終目標，只是在具體實施整合的空間范圍選擇上存在差異。至于產(chǎn)生差異性的原因主要在于現(xiàn)實的整合條件不同，其具體包括：涉及整合的利益相關(guān)方的多寡及話語權(quán)的分布情況、產(chǎn)權(quán)的復雜程度、各港口的功能定位、港口間的競爭狀況、港口改革的社會認同情況等諸多方面。

（三）路徑視角下的整合模式

首先需要說明的是：本小節(jié)所討論的“路徑”是指港口資源特別是港口自然資源或經(jīng)營資源在縱向時間維度上的整合進程。目前，我國省域港口資源整合在路徑視角下主要表現(xiàn)為表5所示兩種模式：一是面向具體業(yè)務(wù)板塊而進行的條狀整合模式。該模式著重于同類港口自然資源或同類港口業(yè)務(wù)板塊的整合，能夠結(jié)合不同板塊的發(fā)展特點來確定整合的具體策略和進度。二是面向市級港口企業(yè)而進行的塊狀整合模式。不同于條狀式的板塊整合，該模式采取塊狀式的地域企業(yè)整合，具有明顯的綜合性。

表5 路徑視角下的省域港口資源整合模式

上述兩種整合模式各有優(yōu)劣，條狀整合模式的優(yōu)點在于能夠結(jié)合實際情況對于不同板塊區(qū)別以待之，避免了一刀切，如江蘇省在港口資源整合時，通過成立江蘇省沿江港口錨泊指揮調(diào)度中心來整合錨地資源；通過制定“岸線資源利用評價指標體系”和建立“港口岸線資源管理信息化系統(tǒng)”來整合岸線資源；通過深化省內(nèi)外戰(zhàn)略合作、聯(lián)合開辟航線等多種方式來整合集裝箱航線資源。但條狀整合模式的缺點則在于難以考慮板塊之間的協(xié)同性，一定程度上割裂了板塊之間原本存在的天然關(guān)聯(lián)性。塊狀整合模式的優(yōu)點則在于通過企業(yè)間的整體性整合和對接，可以快速達到整合目標，并有利于相關(guān)資源在板塊間的流動配置。但塊狀整合模式的缺點在于對細分板塊在初步整合時未予以過多考慮，使得在整合后需要結(jié)合實際板塊狀況，作進一步精細化的深入整合。

五、我國省域港口資源整合的初步評價與未來展望

盡管，從本世紀初開始，我國不少港口間就通過信息共享、聯(lián)合投資、相互持股等多種不同形式展開合作，但省域港口資源大范圍地進行深度整合卻剛處于起步階段，其中，以2015年浙江港口一體化改革為標志性開端。對于如何評價當前的省域港口資源整合（即區(qū)域港口一體化改革）顯然是一個極具現(xiàn)實價值，同時也是一個具有較高難度的問題。特別是當前絕大多數(shù)實施本輪區(qū)域港口一體化改革的省份，其改革或剛剛起步，或尚在研究規(guī)劃階段。值得關(guān)注的是，2017年8月17日，交通運輸部向我國沿江沿海省份下發(fā)了《關(guān)于學習借鑒浙江經(jīng)驗推進區(qū)域港口一體化改革的通知》（交水函〔2017〕633號），其中，明確指出“推進區(qū)域港口一體化發(fā)展是促進港口提質(zhì)增效升級、化解過剩產(chǎn)能、優(yōu)化資源配置的重要舉措，對于建設(shè)國際一流港口、推動交通強國建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義”，并高度肯定了浙江港口一體化改革的經(jīng)驗，交通運輸部還專門調(diào)研形成《浙江強力推進區(qū)域港口一體化改革經(jīng)驗》，要求各省級交通運輸主管部門學習借鑒浙江改革經(jīng)驗，因地制宜有序推進區(qū)域港口一體化發(fā)展。這充分表明，通過省域港口資源整合實現(xiàn)區(qū)域港口一體化的做法已逐步上升為具有全局性的國家港口總體發(fā)展策略，也從一個側(cè)面表明，區(qū)域港口一體化的實際成效至少已經(jīng)獲得了行政主管部門的肯定，這也勢必意味著省域港口資源整合將在我國進一步推廣實施。

但是，必須要看到通過省域港口資源整合實施區(qū)域港口一體化也可能帶來一些不利影響。例如，港口一體化改革中所成立的省級港口企業(yè)是否會在一定范圍內(nèi)形成壟斷優(yōu)勢，進而存在潛在損害港口服務(wù)使用者（如船公司、貨主企業(yè)等）實際利益的可能？再如，不少省份在進行省域港口資源整合的過程中，存在明顯的行政力量主導參與的現(xiàn)象，如何確保港口企業(yè)在改革中獨立市場主體地位以及充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用？這也是值得關(guān)注的問題。上述問題需隨著我國區(qū)域港口一體化改革的推進，持續(xù)予以關(guān)注研究。

總的來看，省域范圍內(nèi)的港口資源整合在我國已漸成港口領(lǐng)域改革的主流趨勢。研究顯示，本輪省域港口資源整合是我國港口行業(yè)發(fā)展到一定階段，在特定時代背景下，多重因素共同驅(qū)動而導致的必然產(chǎn)物。就實踐模式而言，由于我國各省份在港口發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展水平、發(fā)展環(huán)境等方面存有差異，決定了我國省域港口資源整合的實踐模式必然會呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢，但多樣化并不意味著毫無規(guī)律可循，通過從主體、地域、路徑三個不同的視角對港口資源整合的實踐模式進行歸納總結(jié)。

就未來研究而言，需要在三個方面予以關(guān)注。第一，通過省域港口資源整合對港口生產(chǎn)經(jīng)營績效會產(chǎn)生哪些影響并如何科學合理地測度影響的實際程度？區(qū)域港口一體化會擴大還是縮小省域內(nèi)不同港口間生產(chǎn)績效的差距？第二，省域港口資源整合過程中如何確保政府和市場的有效分工，如何避免行政力量對于港口市場資源配置的過度干預？第三，如何避免和限制因區(qū)域港口一體化改革所可能帶來的潛在壟斷？

注釋：

①1997年，為加強上海國際航運中心建設(shè)，國務(wù)院下達了《國務(wù)院關(guān)于同意上海組合港組建方案的批復》（國函（1997）87號），同意上海組合港的組建方案。上海組合港管理委員會按國務(wù)院關(guān)于建設(shè)上海國際航運中心的總體部署，負責開展長三角區(qū)域港口綜合行政協(xié)調(diào)和上海國際航運中心建設(shè)涉及港航發(fā)展的事務(wù)協(xié)調(diào)推進等工作。具體職責包括按照港口規(guī)劃和發(fā)展需求，對組合港范圍內(nèi)深水岸線集裝箱泊位的建設(shè)進行綜合協(xié)調(diào)，優(yōu)化資源配置等多個方面。

②整體性治理作為一種治理理論，其旨在解決公共管理中的“碎片化”問題。根據(jù)?？怂沟亩x，整體性治理就是以公民需求為治理導向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。

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On the Driving Mechanism and Practice Mode of Integrating Port Resources in China’s Provincial Area

ZHANG Qiang1HE Kai2HARRY Geerlings3
(1.School of Transport & Communications, Shanghai Maritime University, Shanghai 201306,China;2. Zhejiang Transport Planning & Designing Research Institute, Hangzhou 310006,China;3. Department of Public Administration and Sociology, Erasmus University Rotterdam, Rotterdam 3000DR,Holland)

The integration of port resources among different ports within a specific province has already been the mainstream of Chinese port reforms, and which is the inevitable result caused by multiple drivers under a special historical background when the port industry has developed at a certain level. Specifically speaking, the fundamental driving is to realize the goal of port sustainable development. The national comprehensive reform and the“new normal” phase of China’s economy constitute the time background. The direct driving of the ports integration is efficiency-driven, traction is strategy-driven, key backup is administration-driven, experience learning is situation-driven.As to the practice mode of integrating port resources, it can be analyzed from such three perspectives as actor, region and path to understandthe integration of port resources within China’s provincial areas, which does favor to understand the essences of port integration, thus providing guides for making and implementing port integration policies for the provinces in China.

provincial area;port resources; integration; driving mechanism; practice mode

U691 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008-8318（2017）04-0008-09

2017-07-23

上海市哲學社會科學規(guī)劃青年項目“基于府際合作的港口群整體性治理研究— —以長三角地區(qū)為例”（編號：2016EGL005）；上海市人民政府決策咨詢研究專項課題“上海港服務(wù)“一帶一路”國家戰(zhàn)略的政策研究”（編號 ：2015-YJ-E03）。

章強(1989-)，男，安徽蕪湖人，講師，博士研究生，研究方向：港航公共政策研究。