集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)增值收益分配研究

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院,山東 青島 266590)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)增值收益分配研究

解直鳳
(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院,山東 青島 266590)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為土地增值收益分配帶來(lái)積極的變化：集體和成員之間的分配比例得到提高、入市過(guò)程相較征收和拆遷更為順利、農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)收入問(wèn)題在一定程度上得到解決。但因還處在試點(diǎn)階段，其增值收益分配制度也白玉微瑕：政府分享增值利益的方式存在爭(zhēng)議、征收基數(shù)和比例不統(tǒng)一、部分農(nóng)民對(duì)自己與集體間在增值收益的分配比例及渠道心存不滿以及未參與交易地區(qū)不能共享增值收益等。建議政府以管理者的身份，將土地收益調(diào)節(jié)金納入土地增值稅體系，稅率比照國(guó)有土地略低；同時(shí)，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，政府應(yīng)制定土地增值收益分配的指導(dǎo)性意見(jiàn)并完善監(jiān)管機(jī)制；另外，政府還需要擴(kuò)大合作制的適用范圍，建立土地專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)地利共享。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；土地收益調(diào)節(jié)金；土地增值利益

土地增值利益分配制度的不公是許多矛盾與沖突的根源，為了加快建立合理的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配制度，2014年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，明確了“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！?015年6月下旬國(guó)土資源部批準(zhǔn)了15個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，期待“農(nóng)地入市”這把利劍，能夠?yàn)檗r(nóng)村土地增值分配難題的解決辟出一條新路。現(xiàn)在試點(diǎn)已趨結(jié)束，那么入市后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配情況是否和制度目標(biāo)相契合？又有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)和不足之處？下文通過(guò)試點(diǎn)初次入市交易的實(shí)際案例來(lái)展開(kāi)分析。

一、入市對(duì)增值利益分配的影響

建設(shè)用地增值利益的分配主要涉及到三個(gè)層次：一是國(guó)家(表現(xiàn)為各級(jí)政府)和集體經(jīng)濟(jì)組織*“集體經(jīng)濟(jì)組織”和“集體”這兩個(gè)詞在增值利益分配的法律規(guī)定和政策中中經(jīng)常交替出現(xiàn)，指向的含義是一致的，為了統(tǒng)一，下文在提到“集體經(jīng)濟(jì)組織”時(shí)，用“集體”來(lái)指代。及其成員之間的分配；二是集體和其成員之間的分配；三是未入市地區(qū)與入市獲得增值收益的地區(qū)之間的利益分配。

(一)國(guó)家和集體及其成員之間的分配

國(guó)家與集體及其成員之間的增值利益分配主要表現(xiàn)為國(guó)家收取一定比例的增值收益調(diào)節(jié)金。在試點(diǎn)之初，國(guó)家并未確定增值收益的收取比例和方法，主要由各入市試點(diǎn)地區(qū)自行確定。各試點(diǎn)地區(qū)因入市地塊位置和用途存在差異，其征收的調(diào)節(jié)金比例也各不相同，從5%～40%不等，其中商業(yè)用地比例高些，科教用地以及工業(yè)用地低一些。具體見(jiàn)表1：

表1 試點(diǎn)縣(市、區(qū))國(guó)家和集體及其成員增值收益分配比例表

后來(lái)，國(guó)家總結(jié)部分試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，在2016年4月18日出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《暫行辦法》”)，第6條規(guī)定：“調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收?！辈⑹跈?quán)試點(diǎn)縣*《暫行辦法》將參與試點(diǎn)的縣(市、區(qū))統(tǒng)一稱(chēng)為“試點(diǎn)縣”。“綜合考慮土地增值收益情況，按照土地征收轉(zhuǎn)用與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例大體平衡以及保障農(nóng)民利益等原則，考慮土地用途、土地等級(jí)、交易方式等因素，確定調(diào)節(jié)金征收比例。”另外在第21條規(guī)定了“與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金”，征收比例為成交價(jià)款的3%～5%。《暫行辦法》的出臺(tái)，為試點(diǎn)地區(qū)國(guó)家和集體及其成員在土地增值收益分配上指明了方向。

(二)集體及其成員之間的分配

集體和其成員之間的增值收益分配，主要表現(xiàn)為集體對(duì)征收調(diào)節(jié)金后剩余部分“提留”多少，是不是將增值收益直接分配給成員，以何種方式分配給成員。從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，集體“提留”的具體比例，有的試點(diǎn)地區(qū)是20%，有的則是80%，而更多的地區(qū)則是全部留給集體統(tǒng)一管理，或者列入集體公積金、公益金，或者作價(jià)入股，并不直接以現(xiàn)金方式分配給成員。具體見(jiàn)表2。

表2 試點(diǎn)縣(市、區(qū))集體和農(nóng)民增值收益分配表

國(guó)家未明確劃定集體“提留”的比例，只是在《暫行辦法》第16條中，區(qū)分增值收益是以現(xiàn)金形式和還是非現(xiàn)金形式，規(guī)定集體的“提留原則”，“現(xiàn)金形式的土地增值收益，按照壯大集體經(jīng)濟(jì)的原則留足集體后，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間公平分配；非現(xiàn)金形式，要及時(shí)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行公示。”

(三)未入市地區(qū)與入市獲得增值收益地區(qū)之間的利益分配

《暫行辦法》規(guī)定，調(diào)節(jié)金全額上繳試點(diǎn)縣地方國(guó)庫(kù)，納入地方一般公共預(yù)算管理。試點(diǎn)期間省、市不參與調(diào)節(jié)金分成。從試點(diǎn)情況來(lái)看，土地增值收益調(diào)節(jié)金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)以及環(huán)境治理、開(kāi)發(fā)成本墊付等，北京市大興區(qū)、廣東省佛山市南海區(qū)等部分試點(diǎn)，還將征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金為農(nóng)民提供社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和特困救助。集體所得的增值利益也是用于發(fā)展本集體的經(jīng)濟(jì)，增加成員的福利。偏遠(yuǎn)地區(qū)或者未交易成功地區(qū)基本未獲得任何增值收益，具體見(jiàn)表3。

表3 試點(diǎn)縣(市、區(qū))收益調(diào)節(jié)金用途及集體提留用途表

二、試點(diǎn)在入市土地增值利益分配上的成功經(jīng)驗(yàn)

(一)集體及其成員所得有大幅提高

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之前，受制于《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”規(guī)定的限制，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地若是不能被集體用來(lái)辦廠經(jīng)營(yíng)獲利，只能低價(jià)出租或閑置，此外，只有通過(guò)國(guó)家征收變?yōu)閲?guó)家建設(shè)用地來(lái)獲得增值收益。這真是種困境：不被征收則其用途受限，增值收益屈指可數(shù)；而若是被征收，由于集體及其成員的產(chǎn)權(quán)得不到充分的尊重，大部分增值收益被地方政府和開(kāi)發(fā)商拿走，集體及其成員所得甚少。有學(xué)者在全國(guó)35個(gè)城市做過(guò)實(shí)際研究發(fā)現(xiàn)：“農(nóng)村集體土地征用中的收益分配，政府所得與集體和農(nóng)民所得之比例為17∶1，海口最低為22∶1，北京最高47∶1?！盵1]

入市后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地少了征收環(huán)節(jié)，利益分配格局也隨之發(fā)生了變化?！霸陂L(zhǎng)垣縣樊相鎮(zhèn)村集體出讓的商業(yè)用地中，較國(guó)有土地征收，農(nóng)民集體每畝多獲益7萬(wàn)元左右，南蒲街道辦事處出讓的鄉(xiāng)集體土地，每畝多獲益約12萬(wàn)元?！盵2]從國(guó)家規(guī)定的增值利益計(jì)征比例20%～50%來(lái)看，即便按照最高的50%計(jì)算，國(guó)家與集體及其成員的增值利益分配比例也下降為1∶1，更何況在試點(diǎn)地區(qū)，增值利益計(jì)征比例遠(yuǎn)低于50%，集體及其成員所得的比例還會(huì)更高?！叭胧蟹桨浮背姓J(rèn)了集體土地所有權(quán)在增值利益分配中應(yīng)有的地位，讓所有制不再成為土地增值利益分配的障礙。

總體來(lái)說(shuō),和入市前相比，政府分享增值收益的比例，大幅度降低了，集體及其成員所得比以前有較大提高。

(二)一定程度上解決了當(dāng)前收益和未來(lái)收益的矛盾

入市前，征收拆遷主要補(bǔ)償農(nóng)民，集體所得較少；入市后，增值收益盡管也要在集體和成員之間分配，但不會(huì)全部分給成員，集體也要保留一定的比例，甚至有可能是全部。集體得到這部分收益后，通過(guò)一定的方式進(jìn)行再投資經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和成員的持續(xù)獲益。再投資經(jīng)營(yíng)的方式多種多樣，可以將土地委托代管，可以成立股份合作社進(jìn)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、也可以購(gòu)買(mǎi)債券。不管是哪種方式，都能在一定程度上解決在征地補(bǔ)償模式下，農(nóng)民只顧眼前利益，得到補(bǔ)償款后大肆揮霍，暴富后很快返貧的問(wèn)題。四川省郫縣在探索農(nóng)民利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障方法值得借鑒，村集體通過(guò)預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地(比例大概為整理后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的5%)和分給成員經(jīng)營(yíng)性用房(每人可得3平方米)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民收益的持續(xù)增加。

(三)增值利益分配有法可依

各試點(diǎn)地區(qū)在增值收益分配方面，大都有法可依。如《郫縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見(jiàn)》《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配管理規(guī)定(試行)》《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理試行辦法》《長(zhǎng)垣縣土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》等。其中，浙江省德清縣已經(jīng)把產(chǎn)權(quán)理念納入到增值利益的分配中，按照“誰(shuí)所有、誰(shuí)收益”的原則，規(guī)范集體收益的分配行為。因?yàn)榈虑宓淖龇ň哂械湫托?，浙江省在立法時(shí)，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及的內(nèi)容(包括增值收益分配)也基本采納了德清縣的做法。國(guó)家更是在總結(jié)各試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，來(lái)指導(dǎo)增值收益分配。

盡管上述法律規(guī)定有的相對(duì)完善，有的非?；\統(tǒng)，分配辦法也不盡相同，但有法可依，對(duì)參與上市交易的各方主體影響深遠(yuǎn)。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)人來(lái)說(shuō)，有了法律保障，才會(huì)有在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上投資的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力；對(duì)于村集體及其成員來(lái)說(shuō)，有了法律保障，他們才愿意整理土地，促進(jìn)土地上市交易，最大限度地盤(pán)活土地資產(chǎn)；對(duì)于政府，有了法律保障，可以獲得一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金，增加財(cái)政收入。有法可依，極大地調(diào)動(dòng)了各方的積極性。

(四)入市一定程度上有利于解決增值利益分配過(guò)程中的矛盾

從上述試點(diǎn)成功交易情況可知，入市后土地價(jià)格各不相同，商業(yè)用地明顯高于工業(yè)用地，發(fā)達(dá)地區(qū)顯著高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。但從總體上來(lái)看，無(wú)論是和同地段的國(guó)有土地進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，還是和入市前同宗土地價(jià)格進(jìn)行縱向?qū)Ρ?，土地價(jià)格都發(fā)生了較大的變化。和同地段國(guó)有土地相比，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓價(jià)格接近同地段國(guó)有土地的出讓價(jià)，有的甚至還略微高于同地段的出讓價(jià)。與入市前的同宗地相比，價(jià)格翻了幾百倍上千倍不止。在巨大的利益面前，集體及其成員配合程度較高，在土地整理、出讓環(huán)節(jié)，不像征收拆遷那樣沖突不斷。而且，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市過(guò)程是自下而上的，所得收益國(guó)家在征收調(diào)節(jié)金后，將大部分留給集體內(nèi)部自主分配，國(guó)家不再過(guò)度干預(yù)。由于各成員間比較熟悉，基本情況相互了解，所以在確定利益分配方案時(shí)也有效得避免了各種扯皮現(xiàn)象。是以，政府和集體及其成員間矛盾摩擦較少，入市推動(dòng)起來(lái)也比較順暢。

三、試點(diǎn)地區(qū)在增值利益分配中存在的問(wèn)題

(一)土地收益調(diào)節(jié)金的性質(zhì)尚不明確

為了“確保收益與責(zé)任對(duì)等、權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)履行與國(guó)有建設(shè)用地同等義務(wù)”，即繳納土地收益是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)履行的與國(guó)有建設(shè)用地同等的義務(wù)。那么，該土地增值收益調(diào)節(jié)金什么性質(zhì)的？是稅收，還是土地使用費(fèi)？《暫行辦法》第15條規(guī)定：“調(diào)節(jié)金具體繳庫(kù)辦法按照省級(jí)財(cái)政部門(mén)非稅收入收繳管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。調(diào)節(jié)金全額上繳試點(diǎn)縣地方國(guó)庫(kù)，納入地方一般公共預(yù)算管理，試點(diǎn)期間省、市不參與調(diào)節(jié)金分成?！?《暫行辦法》第15條。從中可知，在國(guó)家層面上不認(rèn)為與土地增值利益相對(duì)應(yīng)的調(diào)節(jié)金是一種稅收。而國(guó)有土地的出讓收入，一般是繳入國(guó)庫(kù)，由市、縣財(cái)政計(jì)提收益基金、開(kāi)發(fā)資金后，再繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，然后剩余的是國(guó)有土地使用權(quán)出讓金。國(guó)有土地出讓金是無(wú)需繳稅的，并且按一定比例在中央和地方分成。 所以，在制度設(shè)計(jì)上，調(diào)節(jié)金跟國(guó)有土地出讓后的某些收入相似，都是在土地使用權(quán)交易后應(yīng)該向政府支出的一定數(shù)額的金錢(qián)，可我們也看到，無(wú)論其計(jì)征方式還是其用途都與國(guó)有土地存在差異。

所謂“名不正則言不順”，土地收益調(diào)節(jié)金性質(zhì)不明確，那么其收取的比例、計(jì)征的基數(shù)，在中央和地方政府的分成也會(huì)存在含混不清的問(wèn)題。尤其是未參與上市交易的地區(qū)能否分享到其中的利益，與調(diào)節(jié)金的性質(zhì)有著極大的關(guān)系。政府以何身份收取決定著調(diào)節(jié)金的性質(zhì)。調(diào)節(jié)金的性質(zhì)需要進(jìn)一步確定，也就意味著政府在調(diào)節(jié)金征收上的身份需要進(jìn)一步確定。

(二)土地增值收益調(diào)節(jié)金收取基數(shù)和比例并不統(tǒng)一

盡管《暫行辦法》中將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益，界定為“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)入市收入扣除取得成本和土地開(kāi)發(fā)支出后的凈收益，以及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的再轉(zhuǎn)讓收入扣除取得成本和土地開(kāi)發(fā)支出后的凈收益。”*《暫行辦法》第6條。但在試點(diǎn)中，會(huì)出現(xiàn)交易的地塊周邊的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境早在國(guó)家統(tǒng)一部署中一并得到建設(shè)或治理，時(shí)間久遠(yuǎn)或統(tǒng)一施工使得某個(gè)單獨(dú)地塊的成本很難估算。由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地初次入市難以核算其土地成本，因此，在成交時(shí)，增值收益更多的是依照成交價(jià)格收取的，增值收益可能并不是真正的增值收益。并且，有的試點(diǎn)在總價(jià)格范圍內(nèi)一并收取增值收益，有的則在成交價(jià)外另外收取。土地增值收益調(diào)節(jié)金收取基數(shù)不統(tǒng)一。

不僅如此，土地增值收益調(diào)節(jié)金收取的比例更是不同。其實(shí)，為了保證試點(diǎn)地區(qū)能夠因地制宜，有充分的自由裁量權(quán)，《暫行辦法》規(guī)定了調(diào)節(jié)金征收比例區(qū)間為增值收益的20%～50%。即便裁量區(qū)間如此之大，在實(shí)踐中，仍有很多試點(diǎn)超出國(guó)家規(guī)定的收取范圍，如重慶市大足區(qū)征收比例低到5%*重慶大足分地區(qū)分用途以土地出讓價(jià)款總額的10%～25%計(jì)征調(diào)節(jié)金，同時(shí)為鼓勵(lì)公開(kāi)交易，對(duì)采取招拍掛形式出讓的降低5個(gè)百分點(diǎn)。，深圳市鳳凰社區(qū)征收比例高到70%，相互間差距甚大。甚至四川省郫縣同一個(gè)試點(diǎn)的不同地塊，用途相同，都是商業(yè)服務(wù)用地，征收比例卻不同，有的按照15%計(jì)征，有的按照32%計(jì)征，隨意性很大。*《暫行辦法》出臺(tái)后，國(guó)家也要求低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地塊要補(bǔ)交調(diào)節(jié)金，可實(shí)踐中卻困難重重。這也就是出現(xiàn)了所謂的“非制度化生存現(xiàn)象”，“所謂非制度化生存指的是人們所賴(lài)以生存的制度環(huán)境缺少確定性，對(duì)社會(huì)行為行為主體的權(quán)力卻乏明確的界定與保障，在遭遇某種需要解決的問(wèn)題或者情況的時(shí)候，不是一句明確而穩(wěn)定的制度安排來(lái)解決，而是依靠一次次的具體博弈。而結(jié)果，則取決于每一次具體博弈的特定環(huán)境。”[3]

(三)集體與其成員之間利益分配的合理性值得商榷

從試點(diǎn)情況看，大部分試點(diǎn)地區(qū)將全部收益作價(jià)入股或列入集體公積金公益金，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，也有少部分地區(qū)將增值利益在集體與成員之間做了詳細(xì)的分配，但比例并不相同。試點(diǎn)地區(qū)的這種分配是否合理，值得思考。

表面看，集體統(tǒng)一管理經(jīng)營(yíng)的增值利益最終會(huì)以股權(quán)等形式再分給成員，集體不過(guò)是代為管理經(jīng)營(yíng)而已，但值得注意的是，這部分利益最終能否真正落到成員頭上，還要取決于集體是否規(guī)范，民主制度是否健全，國(guó)家監(jiān)督能否到位。而且形式上，這部分收益如何分配是由成員自由表決的，是按程序走的，也就是分與不分，分多少，是由成員自主決定的，可實(shí)際上卻并非如此。

浙江省德清縣試點(diǎn)中，其集體與成員的分配辦法是所有試點(diǎn)中最為詳細(xì)與規(guī)范的，之所以如此，是因?yàn)槠浼w組織相對(duì)健全，農(nóng)村土地股份制改革相對(duì)完成，土地管理的民主機(jī)制得到初步建立，民意能夠充分表達(dá)。而大部分試點(diǎn)中的集體總存在這樣或那樣的問(wèn)題，要么組織不健全，要么管理不規(guī)范、要么上級(jí)政府監(jiān)督不到位，這就容易導(dǎo)致集體“提留”的增值收益不能反哺其成員，成員期待通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來(lái)改善自身處境的愿望可能會(huì)成了鏡花水月。其實(shí)，分配不公只是表象，背后隱藏著的是不同群體表達(dá)和追求自身權(quán)利的能力和機(jī)會(huì)的失衡。集體相對(duì)于國(guó)家是弱者，可是相對(duì)于其成員則又是強(qiáng)者。試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)成員不滿集體“提留”比例的情況，他們不相信集體，更愿意將入市收益一次分完，可是由于表達(dá)能力的失衡，往往被所謂的“民主決定”的意見(jiàn)所綁架。

而且，在參與利益分配的成員資格確定上，究竟是按戶籍人口數(shù)還是按擁有承包地的人數(shù)進(jìn)行分配，私生子、出嫁女等能否參與分配，標(biāo)準(zhǔn)也不明確。各試點(diǎn)地區(qū)在此類(lèi)事情上易發(fā)生矛盾和沖突。

(四)未入市獲得增值收益的地區(qū)不能合理分享增值利益

偏遠(yuǎn)地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地由于區(qū)位原因，上市交易的希望不大。因此，他們并不能通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)就地上市交易獲得增值利益。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地因用途改變而獲得的大量的增值利益，主要得益于國(guó)家政策以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是全社會(huì)的貢獻(xiàn)，與集體及其成員的個(gè)人的努力關(guān)系不大。按照增值利益分配理論，增值利益的分配與增值利益的形成原因密切相關(guān)，也即土地增值的功勞在誰(shuí)身上，誰(shuí)就可以分享增值利益。故而，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民也對(duì)土地增值做出了一定的貢獻(xiàn)，也應(yīng)該分享土地增值利益。同時(shí)，根據(jù)價(jià)值轉(zhuǎn)移理論，正是因?yàn)槠h(yuǎn)地區(qū)土地受限不能交易，其他地區(qū)才獲得了相應(yīng)的交易機(jī)會(huì)，或者說(shuō)因?yàn)榻灰资芟迾?gòu)成稀缺，交易地區(qū)的土地才如此值錢(qián)，而偏遠(yuǎn)地區(qū)貢獻(xiàn)了稀缺，故也應(yīng)該分享增值利益。

可現(xiàn)在，因?yàn)闆](méi)有合理的利益共享機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，地方政府及集體所得收益主要用于了交易地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境改善，使得部分農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，集體成員的收入極速增加。這巨大的吸引力一方面會(huì)使得在規(guī)劃范圍內(nèi)的地區(qū)想方設(shè)法地通過(guò)土地整理、土地置換來(lái)爭(zhēng)取更多的入市機(jī)會(huì)；另一方面，不在規(guī)劃范圍內(nèi)的地區(qū)也不會(huì)安心于其土地的本來(lái)用途，從而增大違法使用土地獲益的機(jī)率。 而且，“財(cái)產(chǎn)收入是一種寄生性收入，不合理的大規(guī)模的土地收益，擠占了勞動(dòng)收入和人力資本收入空間，鼓勵(lì)了不勞而獲、投機(jī)賭博心態(tài)，加大了收入分配差距?！盵4]沒(méi)有好的收益共享機(jī)制，社會(huì)矛盾會(huì)進(jìn)一步激化，也不利于土地資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)。

四、對(duì)未來(lái)入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的建議

從試點(diǎn)情況看，試點(diǎn)地區(qū)基本上在土地增值收益分配上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，取得了可貴的成功經(jīng)驗(yàn)，盡管有上述問(wèn)題存在，不過(guò)瑕不掩瑜，試點(diǎn)的許多做法可在改進(jìn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推廣。

(一)政府明確身份，以合理合法的方式分享增值利益

1.政府應(yīng)以管理者的身份獲取增值利益

華生認(rèn)為:“任何一種所有制，都不是土地用途和規(guī)劃及土地空間開(kāi)發(fā)權(quán)改變后還能獨(dú)占增值的依據(jù)?！盵5]82那么，政府可因何種身份獲取增值利益呢？

以投資者身份？表面看來(lái)，政府因?yàn)橥顿Y公共設(shè)施或者建設(shè)了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，仿佛可以投資者的身份參與增值利益分配，可是政府的主要身份是公共服務(wù)提供者和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的維護(hù)與促進(jìn)者，其在基礎(chǔ)設(shè)施投入及土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立與運(yùn)營(yíng)更應(yīng)該理解為政府在履行公眾提供服務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。并且有的出讓地塊上有政府的投資，有的地塊卻沒(méi)有。地方政府在沒(méi)有測(cè)算投資的情況下，不加區(qū)分都收取了調(diào)節(jié)金， 如果以投資者身份這樣收取調(diào)節(jié)金顯然不合理。

以開(kāi)發(fā)權(quán)所有者身份？有人認(rèn)為，土地的開(kāi)發(fā)權(quán)掌握在國(guó)家手里，政府自然有權(quán)參與流轉(zhuǎn)增值利益的分配。這一論斷也有問(wèn)題，因?yàn)橥恋匾?guī)劃?rùn)?quán)和土地用途管制權(quán)表面上是在政府手中，但是從理論上講，全體人民才是開(kāi)發(fā)權(quán)的掌控者，增值利益應(yīng)該歸全體人民共享。而現(xiàn)在征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金，卻主要用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等。

以土地所有者身份？國(guó)有土地使用權(quán)出讓金在某種程度是地租，是使用國(guó)有土地而支付的對(duì)價(jià)，是國(guó)家以所有者的身份而獲得的土地價(jià)格。而在集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地中，政府并不是所有者，所以不能以所有者身份收費(fèi)?！霸诂F(xiàn)有制度下，政府一手以土地所有者收租，另一手以政府名義收稅，這不能不引發(fā)公眾對(duì)其公正性的質(zhì)疑?！盵6]

顯然，政府以上述身份來(lái)獲取增值利益并不合適，可是，如果不讓政府獲取增值利益，或者極力降低政府所獲得增值比例，使得政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接上市后取得的收益與征地收益相差懸殊，那么不僅會(huì)增加將來(lái)政府征地的難度，也很難調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。而且政府在出讓土地周?chē)M(jìn)行的基礎(chǔ)建設(shè)也是有付出的，只不過(guò)在增值利益的貢獻(xiàn)上僅占一小部分罷了。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)初次上市流轉(zhuǎn)，增值利益就大增，這主要是因?yàn)閲?guó)家政策和法律允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途可以不經(jīng)征收就可做非農(nóng)使用，這一部分增值要允許政府以管理者的身份參與分配。

2.土地增值收益調(diào)節(jié)金應(yīng)納入土地增值稅體系，稅率比照國(guó)有土地略低

國(guó)家在集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市收益中獲得調(diào)節(jié)金應(yīng)該是“土地稅費(fèi)”，因?yàn)椤巴恋囟愘M(fèi)是政府依據(jù)政治權(quán)利和公共管理職能對(duì)土地使用者的土地收益再分配形式獲得的財(cái)政收入?！盵5]15可其稅種如何確定？這需要和國(guó)有土地出讓相比對(duì)，既然兩種性質(zhì)的土地使用權(quán)同權(quán)同價(jià)，那么其社會(huì)義務(wù)與責(zé)任也應(yīng)該相同?？蓢?guó)有土地出讓金是國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)格，因此，無(wú)需繳稅。國(guó)家(實(shí)質(zhì)為各級(jí)政府)作為國(guó)有土地所有權(quán)的代行者，直接得到出讓金。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地其所有權(quán)人為集體經(jīng)濟(jì)組織，不能照此辦理?？紤]到現(xiàn)行法律規(guī)定國(guó)有土地使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓時(shí)需要繳納土地增值稅*土地增值稅是指轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個(gè)人，以轉(zhuǎn)讓所取得的收入包括貨幣收入、實(shí)物收入和其他收入減除法定扣除項(xiàng)目金額后的增值額為計(jì)稅依據(jù)向國(guó)家繳納的一種稅賦，不包括以繼承、贈(zèng)與方式無(wú)償轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的行為。，其計(jì)算辦法和《暫行辦法》中對(duì)土地增值收益調(diào)節(jié)金的計(jì)算基數(shù)和方法有相似之處，都是以所得的收入減除規(guī)定的開(kāi)發(fā)成本、費(fèi)用等的余額作為基數(shù)來(lái)征收的。其用途也有相似之處，都是列入預(yù)算統(tǒng)一安排、使用。因此，可以考慮擴(kuò)大土地增值稅的適用范圍，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的交易情況也納入其中。

至于稅率，當(dāng)前我國(guó)的土地增值稅實(shí)行四級(jí)超率累進(jìn)稅率，增值率高的多征，增值率低的少征，無(wú)增值的不征。集體建設(shè)用地入市所得收益也可參照?qǐng)?zhí)行，不過(guò)我國(guó)現(xiàn)階段的增值稅并未區(qū)分增值原因，而對(duì)增值額統(tǒng)一征稅。盡管集體建設(shè)用地入市后的增值主要由于用途的改變，但也要考慮集體土地上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)偏少等情況，稅率也應(yīng)略低于國(guó)有土地，并應(yīng)根據(jù)建設(shè)用地的用途、區(qū)位實(shí)行差別稅率。

3.提高中央政府的分享比例

對(duì)于土地增值稅(目前的土地增值收益調(diào)節(jié)金)的分成，地方政府應(yīng)該多些還是中央政府多些，大家觀點(diǎn)并不一致。李明月、胡竹枝認(rèn)為應(yīng)該“提高中央政府的分享比例，中央政府實(shí)行定額分享政策,通過(guò)中央政府每年所得事先確定,地方政府不規(guī)范行政行為不再影響中央政府的實(shí)際所得”[7]，以降低地方政府的隨意性和避免催生新的土地財(cái)政。

(二)尊重農(nóng)民的選擇，確定分配指導(dǎo)意見(jiàn)，完善集體內(nèi)部收益分配的監(jiān)管機(jī)制

1.要尊重集體成員的意見(jiàn)，在沒(méi)有反對(duì)意見(jiàn)，分配方案又不曾違法的情形下，不要輕易干涉。人都會(huì)本能地選擇對(duì)自己利益最大的分配方案，而且選擇出于真意，在分配方案的執(zhí)行時(shí)會(huì)更愿意配合。其實(shí)，《暫行辦法》也是本著這一原則來(lái)規(guī)定集體和成員的利益分配的，只是執(zhí)行力度不夠。

2.要制定基本的分配意見(jiàn)。尊重成員的意見(jiàn)會(huì)事半功倍，這是建立在成員的意見(jiàn)得到充分表達(dá)的基礎(chǔ)上。考慮到現(xiàn)階段農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)識(shí)，對(duì)發(fā)展路徑的選擇等方面水平不盡相同，各地法治環(huán)境和公平理念也有所差異(甚至個(gè)別村落村霸橫行，強(qiáng)迫成員接受分配意見(jiàn))等情況，國(guó)家應(yīng)規(guī)定集體及其成員間的最低分配標(biāo)準(zhǔn)，并完備分配辦法和流程，以限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村集體的自由裁量權(quán)，防止打著民意的幌子，掩蓋不公正分配的實(shí)質(zhì)。

3.集體和成員之間對(duì)增值收益的分配是否合理、公平還需要完善的經(jīng)濟(jì)與民主管理制度作為前提，以對(duì)增值收益進(jìn)行良好運(yùn)營(yíng)的機(jī)制作為保障。因此，一方面要加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織自身的建設(shè)，這需要上級(jí)加強(qiáng)指導(dǎo)和檢查；另一方面，也需要加快農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。集體將土地資源入市，變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，就需要好的經(jīng)營(yíng)方式才能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，農(nóng)村股份合作制就是恰當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)模式。將收益量化到戶，以股權(quán)分紅得到增值收益，這種分配方式不但權(quán)責(zé)明確，而且還有利于成員長(zhǎng)遠(yuǎn)收益的取得。故《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》中，強(qiáng)調(diào)要力爭(zhēng)在5年內(nèi)完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。

同時(shí)“對(duì)收益分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)政府部門(mén)的作用”[8]，有侵害集體成員合法權(quán)益的，根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第63條第2款的規(guī)定受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷(xiāo)。[9]

(三)建立轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，讓未交易地區(qū)共享收益

國(guó)家應(yīng)建立增值收益的轉(zhuǎn)移支付體系，使得全社會(huì)分享增值利益。鄭風(fēng)田認(rèn)為，公平的增值收益分配機(jī)制“主要有三個(gè)方向：一是通過(guò)稅收，保證地方政府的收益；二是通過(guò)合作制，讓本社區(qū)的農(nóng)民享受增值收益；三是通過(guò)地票制度，讓遠(yuǎn)郊或者偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民享受土地收益。”[10]

在這三種方式中，地票制度能否可行還存有爭(zhēng)議。一是制度本身是否合法并不明確;二是可能會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)迫農(nóng)民置換土地，逼迫農(nóng)民進(jìn)城或者使得建設(shè)用地指標(biāo)虛置等問(wèn)題。所以，在上述問(wèn)題沒(méi)有解決的情況下，不宜采用這種利益分享方式。

至于合作制，在試點(diǎn)中，浙江省德清縣在跨區(qū)域調(diào)整入市制度上進(jìn)行了有益的嘗試，對(duì)幾個(gè)村的土地進(jìn)行了所有權(quán)調(diào)換，形成優(yōu)勢(shì)地塊——“洛舍鎮(zhèn)眾創(chuàng)園B區(qū)塊”，實(shí)現(xiàn)了異地調(diào)整入市，以此使得本來(lái)沒(méi)有入市交易機(jī)會(huì)的村集體也能分享到土地增值利益。這種合作制值得肯定，可惜其適用范圍偏窄，只能在合作社的范圍內(nèi)共享地利。若要進(jìn)一步推廣，還需要擴(kuò)大合作制的適用范圍。

遠(yuǎn)郊或偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民比較適宜的分享方法還是對(duì)增值利益征稅后的政府轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的形式，個(gè)人比較傾向于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移，因?yàn)橐话戕D(zhuǎn)移支付，面太寬泛，不如國(guó)家從土地增值收益中拿出專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)門(mén)補(bǔ)償因規(guī)劃、區(qū)位等原因未能直接上市交易地區(qū)的損失。補(bǔ)償方法上，補(bǔ)償金錢(qián)不如改善地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施或者優(yōu)化其居住和人文環(huán)境，以期在將來(lái)能通過(guò)別的方式獲增加土地收益。

總之，無(wú)論國(guó)家、集體還是農(nóng)民都從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)直接入市制度中獲益，試點(diǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題并不能掩蓋制度的巨大成就，其問(wèn)題亦可以通過(guò)今后法制建設(shè)的完善和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累而逐步得到解決。

[1]樓晶.農(nóng)村集體用地合理流轉(zhuǎn)的土地增值收益分配機(jī)制研究——基于浙江省的數(shù)據(jù)分析[J].商,2015(8):57.

[2]高長(zhǎng)嶺.探路“同權(quán)同價(jià)”:長(zhǎng)垣縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)查[N/OL].河南日?qǐng)?bào), 2016-08-26[2017-08-04].https://www.henandaily.cn/content/fzhan/hntsuo/2016/0826/14348.html.

[3]李永成.社會(huì)分配法研究[M].北京:法律出版社,2014:120.

[4]韓樹(shù)杰.中國(guó)土地收益分配研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2016:120.

[5]華生.土地制度改革焦點(diǎn)難點(diǎn)辨析[M].北京:東方出版社,2015.

[6]劉守英.直面中國(guó)土地問(wèn)題[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,2014:183.

[7]李明月，胡竹枝.分權(quán)體制下的中央政府土地收益分享安排[N].財(cái)經(jīng)論叢,2005(2):65.

[8]樊帆.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配研究——基于政府規(guī)制失靈角度[J].湖北社會(huì)科學(xué),2016(11)：85.

[9]何嘉男.淺議集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市背景下的收益分配[J].法制博覽,2016(11)：87.

[10]鄭風(fēng)田.城鄉(xiāng)建設(shè)用地改革需協(xié)同推進(jìn)[N/OL].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2015-03-31[2017-07-01].http://www.gtzyb.com/pinglun/20150331_82999.shtml.

StudyontheDistributionofIncrementalProfitbyPilotCommercializationoftheCollectiveOperatingConstructionLand

XIE Zhifeng

(CollegeofHumanitiesandLawofShandongUniversityofScienceandTechnology,Qingdao266590,China)

The Collective Operating Construction Land that have entered market brings positive changes for land increment profit distribution: 1.Distribution laws are enacted; 2.The allocation between the collective and famers has improved; 3.The market process is more smooth, compared with those expropriation and demolition; 4. The long-term income of farmers has been improved to a certain extent. For being the pilot phase, the system of increment profit distribution has a slight blemish: There are also disputes about how to share the increment profit with government; the proportion and base of expropriation have not been uniformed; the distribution mode of the collective organization and farmers is not appropriate; Non-traded areas can not share increment profit and so on. So, we suggest that the government attach The Land Adjustment Funds into The Increment Tax, and the tax rate should be slightly lower compared with the state-owned land. At the same time, government should make the guidance and improve the regulatory mechanism, under the premise of respecting the wishes of the peasants. It also requires the government to expand the cooperation system and establish a special land transfer payment mechanism.

The Collective Operating Construction Land; Land Increment Profit Distribution; Land Adjustment Funds

D922.4

A

1008-7699(2017)06-0060-09

2017-09-07

解直鳳(1978—)，女，山東臨沂人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院講師，博士研究生.

(責(zé)任編輯：董興佩)