五年砥礪創(chuàng)新 糧改穩(wěn)健推進(jìn)

文/丁聲俊

五年砥礪創(chuàng)新 糧改穩(wěn)健推進(jìn)

文/丁聲俊

5年，在歷史長河中，不過是彈指一揮間。然而，五年奮進(jìn)史無前，糧食改革譜新篇?；厥走^去5年，令人鼓舞振奮。展望未來前景，我們信心滿懷。

黨的十八大以來，我國的改革發(fā)展既迎來前所未有的新機(jī)遇，也面臨繁重的新挑戰(zhàn)，還遭遇全球深度激蕩嬗變的新形勢(shì)。這是經(jīng)濟(jì)演變和發(fā)展的結(jié)果，也促使我國步入“三期疊加”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段：增長速度進(jìn)入換擋期；結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨陣痛期；發(fā)展進(jìn)入前期刺激政策的消化期。

面對(duì)這種發(fā)展態(tài)勢(shì)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出富有創(chuàng)見性的戰(zhàn)略判斷，即：我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展新常態(tài)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國糧食市場(chǎng)流通面臨著五大挑戰(zhàn)：一是生產(chǎn)成本不斷攀升，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)削弱；二是糧食“價(jià)格倒掛”懸殊，對(duì)國內(nèi)市場(chǎng)壓力加重；三是糧食市場(chǎng)扭曲，價(jià)格體系尤須健全；四是糧食加工業(yè)滯后，供給與需求不匹配；五是糧食物流設(shè)施落后，產(chǎn)后損失嚴(yán)重；六是糧食結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)脫節(jié)，滯銷積壓嚴(yán)重。

滄海橫流，方顯英雄本色。面對(duì)新動(dòng)能不足、新矛盾交織、新挑戰(zhàn)嚴(yán)峻，以及外部傳導(dǎo)市場(chǎng)壓力巨大的復(fù)雜局面，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在科學(xué)的戰(zhàn)略分析的基礎(chǔ)上，作出準(zhǔn)確的戰(zhàn)略判斷，對(duì)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品改革作出多項(xiàng)重要決策：提出糧食安全戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展……改革發(fā)展的四梁八柱逐步構(gòu)建起來。

確立糧食安全戰(zhàn)略

國內(nèi)糧食“三量齊增”壓力巨大，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，處在重巒疊嶂的跋涉中，我國深化糧食領(lǐng)域改革深向何方、走向何處？

以習(xí)近平同志為核心的黨中央，站在全局和戰(zhàn)略的高度，以戰(zhàn)略思維確立戰(zhàn)略方向，即：確立了我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品深化改革的市場(chǎng)化取向。其內(nèi)涵是：充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置糧食資源的決定性作用，同時(shí)政府要有更好的作為。與這一戰(zhàn)略方向相輔相成，2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。貫徹落實(shí)糧食安全戰(zhàn)略，那種片面自給自足的“糧安觀”必須摒棄，但片面依賴進(jìn)口糧食養(yǎng)活中國人的“糧安觀”也決不可取。我國的糧食安全新戰(zhàn)略，正是在拒絕這兩種片面“糧安觀”的基礎(chǔ)上，掌握國內(nèi)國外兩個(gè)大局、以戰(zhàn)略思維制定出來的。這一新戰(zhàn)略的核心是始終一貫的，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，中國人的飯碗必須牢牢端在自己手上。當(dāng)然，趨利避害、適時(shí)適量進(jìn)口國內(nèi)市場(chǎng)需要的農(nóng)產(chǎn)品，也是有利于保障糧食安全的。

今昔相比，我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品改革的廣度和深度都大大拓展了。因?yàn)樯婕袄骊P(guān)系較簡(jiǎn)單、容易實(shí)施的改革課題已經(jīng)完成了，面臨的都是更深層次、更難啃的“硬骨頭”。5年砥礪，在跨越1800多個(gè)日子的時(shí)空中，我國糧食等農(nóng)產(chǎn)品改革難中求進(jìn)，邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐、取得了突破性進(jìn)展。

建立健全糧食安全省長責(zé)任制

2014年12月31日，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》。這是我國全面落實(shí)地方政府糧食安全責(zé)任的首個(gè)專門文件，從糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)，對(duì)各省級(jí)人民政府在維護(hù)國家糧食安全的事權(quán)與責(zé)任進(jìn)行了明確。

意見明確了各省級(jí)人民政府須承擔(dān)起保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任。主要包括10個(gè)方面：強(qiáng)化糧食安全意識(shí)和責(zé)任，鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，切實(shí)保護(hù)種糧積極性，管好地方糧食儲(chǔ)備，增強(qiáng)糧食流通能力，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，保障區(qū)域糧食市場(chǎng)基本穩(wěn)定，強(qiáng)化糧食質(zhì)量安全治理，大力推進(jìn)節(jié)糧減損和健康消費(fèi)，強(qiáng)化保障措施和監(jiān)督考核。省長要承擔(dān)的責(zé)任有：穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力；落實(shí)和完善糧食扶持政策，抓好糧食收購，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性；管好地方糧食儲(chǔ)備，確保儲(chǔ)備糧數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量良好、調(diào)用高效；實(shí)施糧食收儲(chǔ)供應(yīng)安全保障工程，加強(qiáng)糧食流通能力建設(shè)。

為貫徹落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制，國務(wù)院辦公廳又發(fā)出通知，對(duì)考核糧食安全省長責(zé)任制作出全面部署，提出了考核方案的總體框架設(shè)置，包括增強(qiáng)糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力、保護(hù)種糧積極性、增強(qiáng)地方糧食儲(chǔ)備能力、保障糧食市場(chǎng)供應(yīng)、確保糧食質(zhì)量安全、落實(shí)保障措施等6個(gè)方面、14個(gè)重點(diǎn)考核事項(xiàng)。2017年的考核辦法比2016年更加嚴(yán)格：一是重點(diǎn)突出。壓縮了日常工作考核，增加了重點(diǎn)事項(xiàng)考核。將2016年度的62項(xiàng)考核任務(wù)調(diào)整優(yōu)化為46項(xiàng)。二是考核從嚴(yán)。體現(xiàn)在提高部門評(píng)審分值權(quán)重，將部門評(píng)審和省級(jí)自評(píng)分值比例由5：5調(diào)整為6:4。三是注重實(shí)效。根據(jù)各地省情糧情和區(qū)域特點(diǎn)進(jìn)行分類考核，最大程度體現(xiàn)地區(qū)特色。

制定和實(shí)施糧食安全省長責(zé)任制及其考核辦法，是我國糧食體制機(jī)制的重大改革與突破，顯示了確保國家糧食安全的極端重要性、必要性和復(fù)雜性，使各省級(jí)人民政府在維護(hù)國家糧食安全方面的事權(quán)與責(zé)任規(guī)定更全面、更系統(tǒng)、更明確，各項(xiàng)責(zé)任都可量化、可考核、可追究。

我國糧食等農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化程度得到提高

深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革，首要的是創(chuàng)新價(jià)格形成機(jī)制，改革歸宿點(diǎn)在堅(jiān)定推行價(jià)格市場(chǎng)化。黨的十八大以來的5年，我國價(jià)格市場(chǎng)化改革加快推進(jìn)，政府定價(jià)范圍進(jìn)一步縮小。其中，糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革、尤其是價(jià)格形成機(jī)制取得歷史性進(jìn)展。

糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革的主要目標(biāo)就是改革高度集中的計(jì)劃價(jià)格體制，建立宏觀調(diào)控下主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。迄今，我國糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控已從主要依靠行政手段的直接控制，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、必要的行政等手段的市場(chǎng)調(diào)控，采取直接調(diào)控與間接調(diào)控有機(jī)結(jié)合的形式，統(tǒng)籌制定價(jià)格調(diào)控政策。

此外，我國基本建立和健全起糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格監(jiān)測(cè)預(yù)警體系以及覆蓋城鄉(xiāng)的價(jià)格監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建起完善的價(jià)格調(diào)控監(jiān)管體系，為國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供有利條件。大部分省市還建立了重要商品的價(jià)格調(diào)節(jié)基金制度，部分省份出臺(tái)了根據(jù)消費(fèi)價(jià)格變動(dòng)對(duì)低收入居民的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制。為了更好地發(fā)揮其在扶持生產(chǎn)、促進(jìn)流通、穩(wěn)定市場(chǎng)、平抑物價(jià)等方面的積極作用。還完善了價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)期的提價(jià)申報(bào)、調(diào)價(jià)備案、最高限價(jià)、差率控制等臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施，以及完善價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)期的提價(jià)申報(bào)、調(diào)價(jià)備案、最高限價(jià)、差率控制等臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施。

堅(jiān)持和完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策

在深化農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革中，既堅(jiān)持戰(zhàn)略定力，又善于策略靈活，對(duì)稻谷、小麥托市收購制度必須進(jìn)行完善和健全，變“托市價(jià)格”多年“只升不降”為及時(shí)合理調(diào)整和確定價(jià)格水平。例如2016年、2017年的稻谷、小麥“預(yù)案”與2015年相比，在托市收購執(zhí)行地區(qū)、執(zhí)行時(shí)間、托市價(jià)格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、啟動(dòng)程序、職能分工等方面都保持不變。但進(jìn)行了四方面的顯著調(diào)整：（1）增加了托市收購執(zhí)行企業(yè)。即增加了受中儲(chǔ)糧總公司委托的中航工業(yè)、農(nóng)墾集團(tuán)所屬企業(yè)及有關(guān)地方骨干企業(yè)。（2）可以委托租倉收購?fù)惺屑Z。在倉容緊張地區(qū)，中糧、中紡、中航工業(yè)3家中央企業(yè)直屬庫及縣級(jí)以上地方政府推薦的1~2家骨干企業(yè)，可接受承貸的中儲(chǔ)糧直屬企業(yè)委托，在其管理能力范圍內(nèi)租賃社會(huì)倉儲(chǔ)設(shè)施收儲(chǔ)糧食。（3）加強(qiáng)了對(duì)托市稻谷質(zhì)量監(jiān)管。在稻谷收購結(jié)束后，由省級(jí)糧油檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)托市稻谷逐倉檢測(cè)，由省財(cái)政及時(shí)足額撥付檢驗(yàn)費(fèi)用，經(jīng)檢測(cè)不符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的稻谷，要按國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，嚴(yán)防這部分糧食流入口糧市場(chǎng)。（4）在托市糧銷售上，由國家有關(guān)部門“合理制定銷售底價(jià)”，公開競(jìng)價(jià)銷售。以上完善措施，在發(fā)揮托市收購政策原有優(yōu)越性的同時(shí)，又可發(fā)揮多方面的有利作用：有利于糧食價(jià)格與市場(chǎng)接軌，有利于緩解倉容緊張地區(qū)倉容壓力，有利于避免農(nóng)民“賣糧難”，有利于保障糧食質(zhì)量安全。

實(shí)施玉米收儲(chǔ)制度改革

2016年，我國取消了實(shí)行8年之久的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，創(chuàng)新玉米“市場(chǎng)化收購＋補(bǔ)貼”的新收購機(jī)制和新補(bǔ)貼制度。玉米收儲(chǔ)制度改革取得了顯著成效：一是多元市場(chǎng)主體初步形成。各類加工企業(yè)和貿(mào)易企業(yè)，以及糧食經(jīng)紀(jì)人積極入市，成為農(nóng)民售糧的主渠道，形成了多元市場(chǎng)主體共同入市收購的新格局，實(shí)現(xiàn)了從國家政策性收儲(chǔ)“獨(dú)角戲”到多元市場(chǎng)收購“大合唱”的轉(zhuǎn)變，有力增強(qiáng)了市場(chǎng)的活力。二是玉米價(jià)格初步回歸正常。由市場(chǎng)決定玉米價(jià)格，生產(chǎn)者隨行就市出售玉米，糾正了多年存在的“政策市”現(xiàn)象，逐步形成合理的地區(qū)差價(jià)、品質(zhì)差價(jià)，使玉米市場(chǎng)回歸正常秩序。三是有力推進(jìn)了糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。玉米價(jià)格形成機(jī)制的轉(zhuǎn)變，各地采取了縮減“非優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)”的玉米種植面積，以及農(nóng)牧結(jié)合、青儲(chǔ)飼料等方式，促進(jìn)了玉米種植結(jié)構(gòu)的大幅調(diào)整與優(yōu)化。2016年，我國籽粒玉米種植面積減少3000多萬畝，超出年初確定的調(diào)減1000萬畝的目標(biāo)。與此相對(duì)照，豆類和雜糧面積擴(kuò)大，大豆面積增加1044萬畝、產(chǎn)量增加23億斤。雜糧面積增加700多萬畝、產(chǎn)量增加40多億斤。馬鈴薯面積增加160多萬畝、產(chǎn)量增加10億斤。四是增強(qiáng)了玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。玉米“市場(chǎng)化收購＋補(bǔ)貼”的新收購機(jī)制，促使包括玉米加工企業(yè)在內(nèi)的多元主體入市收購。玉米加工企業(yè)以市場(chǎng)價(jià)格收購原料，從而也理順了玉米上下游產(chǎn)品的價(jià)格，玉米深加工業(yè)的效益改善，工廠開工率持續(xù)回升。例如，東北地區(qū)的工廠開工率已接近飽和。華北地區(qū)玉米深加工業(yè)平均利潤達(dá)到54.14元/噸。五是保障了農(nóng)民的基本收益。在實(shí)施玉米收儲(chǔ)制度改革的過程中，守住了“兩條底線”，即守住了不出現(xiàn)“賣糧難”的底線，守住了保障農(nóng)民種糧的基本收益的底線。針對(duì)玉米市場(chǎng)價(jià)格回落對(duì)農(nóng)民收入的不利影響，及時(shí)發(fā)放了生產(chǎn)者補(bǔ)貼，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民收獲、烘干、存放等環(huán)節(jié)的指導(dǎo)服務(wù)，基本保障了多數(shù)農(nóng)民特別是玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的種植收益。

（作者系中國人民大學(xué)中國合作社研究院首席研究員）