新形勢下我國中央銀行預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

■中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組

新形勢下我國中央銀行預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

■中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組

在內(nèi)外部監(jiān)督日益強(qiáng)化的新形勢下，對(duì)我國中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作提出了更高的要求。本文結(jié)合近些年內(nèi)外部審計(jì)檢查在人民銀行預(yù)算管理中發(fā)現(xiàn)的問題情況，從規(guī)范性、科學(xué)性、績效性等角度出發(fā)分析了人民銀行預(yù)算管理中存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)，并在借鑒美國、德國、巴西、日本等國家央行預(yù)算管理體制經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，提出了完善預(yù)算管理制度、調(diào)整預(yù)算管理模式、強(qiáng)化成本控制、重視審計(jì)整改等改進(jìn)人民銀行預(yù)算管理的建議。

預(yù)算管理；成本控制；財(cái)務(wù)管理；審計(jì)管理

黨的十八大以來，特別是中央八項(xiàng)規(guī)定、“約法三章”、新預(yù)算法、公務(wù)活動(dòng)系列規(guī)范性文件等陸續(xù)出臺(tái)，國家財(cái)政預(yù)算體制改革正在逐步深化和推進(jìn)，內(nèi)外部審計(jì)、檢查和專項(xiàng)治理工作日漸頻繁，輿論媒體監(jiān)督力度進(jìn)一步加大，這都對(duì)我國中央銀行財(cái)務(wù)管理規(guī)范化、精細(xì)化和科學(xué)化提出了更嚴(yán)更高的要求。在政策法規(guī)日益完善、內(nèi)外部監(jiān)督形勢日趨嚴(yán)峻的新形勢下，進(jìn)一步明確我國中央銀行預(yù)算管理工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)及如何應(yīng)對(duì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國中央銀行預(yù)算管理中存在的問題

從近些年內(nèi)外部審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題來看，基層行在預(yù)算管理中經(jīng)費(fèi)擠占、科目調(diào)劑使用、擴(kuò)大范圍列支專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等問題較為普遍。這些問題從表面反映在基層，但追本溯源，其中存在的體制機(jī)制問題需引起重視。當(dāng)前我國中央銀行財(cái)務(wù)制度，預(yù)算的審批、編制、分配和執(zhí)行，成本控制等工作，已不能完全適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展和履職需要，其中潛藏的履職風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）財(cái)務(wù)預(yù)算制度更新滯后影響預(yù)算管理的嚴(yán)謹(jǐn)性?，F(xiàn)行的《中國人民銀行預(yù)算管理規(guī)定》和《中國人民銀行財(cái)務(wù)制度》是財(cái)政部分別于1997年、1999年發(fā)布的，此后人民銀行經(jīng)歷了全賬戶預(yù)算管理、部門預(yù)算管理等重大改革，但一直未進(jìn)行系統(tǒng)性修訂。其中有的條款已明顯不符合當(dāng)前實(shí)際，如上述制度中規(guī)定財(cái)政部對(duì)人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，而這一基本規(guī)則早已發(fā)生變化。自2006年實(shí)行部門預(yù)算以來，人民銀行的預(yù)算編制方法和程序、預(yù)算科目以及預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等都變化較大，現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度對(duì)預(yù)算工作已不具指導(dǎo)性。預(yù)算管理制度長時(shí)間未跟進(jìn)，導(dǎo)致預(yù)算編制、日常財(cái)務(wù)管理、成本控制等相關(guān)工作以及業(yè)務(wù)處理缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量與約束，存在較多制度“盲區(qū)”（祭增學(xué)，2017）。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算剛性控制過強(qiáng)影響預(yù)算工作的靈活性。一是結(jié)構(gòu)性需求矛盾突出。人民銀行預(yù)算編制、審批、執(zhí)行各環(huán)節(jié)銜接不夠。預(yù)算編制采取“自下而上”的方式，即由各分支機(jī)構(gòu)逐級(jí)匯總上報(bào)總行；預(yù)算審批時(shí)財(cái)政部一般按“基數(shù)+增長”的方式核批，審批數(shù)與申請(qǐng)數(shù)差距較大；預(yù)算執(zhí)行中基層行只能嚴(yán)格按財(cái)政部發(fā)給的“預(yù)算本子”中確定的項(xiàng)目和金額執(zhí)行，指標(biāo)不能突破和調(diào)劑（姜成，2013）。實(shí)際中基層中央銀行只能被動(dòng)采取一些不合理措施解決結(jié)構(gòu)性需求矛盾，財(cái)務(wù)預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)較大。2015年人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算與工資計(jì)劃不匹配的體制機(jī)制問題有所緩解之后，仍存在一些問題，如因人事統(tǒng)計(jì)口徑與財(cái)務(wù)核算口徑不一致，工資指標(biāo)仍不能滿足實(shí)際工資總額；因離退休人員津補(bǔ)貼等支出占用在職人員經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)存在一定的不確定性。二是預(yù)算特殊性需求保障不足。人民銀行作為國家行政機(jī)關(guān)，同時(shí)履行中央銀行職責(zé)，具有一定的特殊性。雖然人民銀行編報(bào)的部門預(yù)算與國務(wù)院其他部委相比范圍略窄，只編制基本支出和項(xiàng)目支出，但作為中央銀行，其職能的特殊性仍未充分保障。如將貨幣發(fā)行費(fèi)、反假經(jīng)費(fèi)、安全保衛(wèi)費(fèi)等特殊性質(zhì)的業(yè)務(wù)支出歸屬為項(xiàng)目支出不盡合理，弱化了央行職能的特殊性。

（三）預(yù)算工作科學(xué)性不足影響實(shí)際操作的規(guī)范性。一是部分新業(yè)務(wù)支出無對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)預(yù)算科目。2006年以來，人民銀行不斷強(qiáng)化征信業(yè)務(wù)、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)、金融宣傳等工作，而預(yù)算科目卻一直未作變更，導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)缺乏充足的資金支持，在實(shí)際工作中只能變相擠占其他科目費(fèi)用指標(biāo)。二是預(yù)算指標(biāo)科目分配與基層行財(cái)務(wù)需求脫節(jié)。預(yù)算分配采取“自上而下”的方式，在分配過程中，上級(jí)行具備優(yōu)先權(quán)，可結(jié)合實(shí)際需求留用更合理的科目指標(biāo)額度。而越是基層行，其被分配到的科目指標(biāo)額度可能越不符合實(shí)際需求，有的指標(biāo)不夠用，有的用不完，導(dǎo)致科目擠占、調(diào)賬、串科目列支，甚至虛假列支等情況難以避免。如有的無庫縣支行竟被分配了“貨幣發(fā)行費(fèi)”指標(biāo)。三是預(yù)算指標(biāo)額度下達(dá)并非一次到位。預(yù)算指標(biāo)一般在5月份初次核批額度，12月末最后一次調(diào)整預(yù)算額度，且年末調(diào)整額度較大。這種進(jìn)度安排方式導(dǎo)致年底突擊花錢成為必然，極易出現(xiàn)“事假票假”、“事假票真”、“事真票真程序假”等違規(guī)問題（張思蓮，2016）。

（四）成本控制和管理意識(shí)淡薄影響預(yù)算管理的績效性。人民銀行履職成本既有固定不可控成本，也有很大一部分可控成本?？煽爻杀局С龃笮『艽蟪潭壬先Q于成本控制水平。但目前人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理中，成本意識(shí)較為薄弱，成本會(huì)計(jì)理念尚未運(yùn)用于實(shí)踐，缺乏對(duì)履職相關(guān)成本數(shù)據(jù)和信息的收集、整理、分析和運(yùn)用，成本控制環(huán)節(jié)缺位，預(yù)算資金的使用缺乏“經(jīng)濟(jì)性”（許海波，2016）。2009年人民銀行財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)投入運(yùn)行，為加強(qiáng)預(yù)算管理提供了新途徑，但該系統(tǒng)僅實(shí)現(xiàn)了日常的財(cái)務(wù)核算，不能滿足復(fù)雜的管理需求（祭增學(xué)，2017）。此外，部門預(yù)算管理體制下強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算管理的剛性控制，缺乏彈性的管理。人民銀行各級(jí)行在盡可能地按照財(cái)政部發(fā)的“預(yù)算本子”進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行方面已費(fèi)盡心思，進(jìn)行成本控制的內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足。

二、國外中央銀行預(yù)算管理模式的借鑒及啟示

雖然國外中央銀行在國情、治理結(jié)構(gòu)等方面與我國人民銀行存在較大差異，但其預(yù)算管理模式的經(jīng)驗(yàn)仍值得關(guān)注和借鑒。美國、德國、巴西、日本等國家央行預(yù)算管理體制典型性較強(qiáng)，對(duì)解決當(dāng)前人民銀行預(yù)算管理的問題和適應(yīng)新形勢下履職需求，具有較高的參考價(jià)值?；诂F(xiàn)有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，筆者整理如下：

預(yù)算管理模式主要特點(diǎn)以戰(zhàn)略框架為指導(dǎo)的美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制以高效成本控制為核心的德國央行預(yù)算管理體制以成本管理系統(tǒng)為主要手段的巴西央行預(yù)算管理體制基本情況獨(dú)立性較強(qiáng)，它以私有制形式行使公共職能，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)來源于自身盈利，不依賴于財(cái)政撥款，財(cái)務(wù)預(yù)算也無須報(bào)財(cái)政和國會(huì)批準(zhǔn)，年度預(yù)算由聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)審批，年終其收支軋抵后利潤在支付股息后上繳聯(lián)邦財(cái)政。以四年為周期建立戰(zhàn)略框架，預(yù)算編制基于該戰(zhàn)略框架，服務(wù)于戰(zhàn)略框架中具體規(guī)劃和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。德國央行預(yù)算由中央銀行董事會(huì)審批，無須通過財(cái)政部核批，也不接受政府監(jiān)督，具有比美聯(lián)儲(chǔ)更“超然”的獨(dú)立性。但其有高效的成本控制管理體系，對(duì)預(yù)算執(zhí)行具有高度的“自控”能力；將成本高效作為運(yùn)營管理目標(biāo)，設(shè)立成本中心和專門的成本控制部門，全面運(yùn)用成本會(huì)計(jì)理念、方法和技術(shù)，構(gòu)建了完備的數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)。巴西央行成本管理系統(tǒng)（The Banco Central do Brasil’s Cost System）是巴西央行分析、評(píng)估和控制成本，優(yōu)化預(yù)算資金使用的重要工具。該系統(tǒng)從1992年開始討論，直到2003年6月才建成使用。該系統(tǒng)的目標(biāo)是測控銀行管理成本；量化公共服務(wù)價(jià)值；測算履行業(yè)務(wù)職能的效率和效能；收集有關(guān)銀行計(jì)劃制定的信息，幫助控制作業(yè)活動(dòng)；遵守財(cái)政責(zé)任法。嚴(yán)格而具有彈性的日本銀行財(cái)務(wù)預(yù)算體制不依賴于財(cái)政撥款，具有一定的獨(dú)立性，但是預(yù)算需經(jīng)過日本大藏?。簇?cái)政部）審批，預(yù)算執(zhí)行也要接受大藏省的監(jiān)督和檢查，大藏省對(duì)日本央行實(shí)行較為嚴(yán)格的預(yù)算管理體制，類似于人民銀行部門預(yù)算體制，但是同時(shí)保證了其預(yù)算管理的彈性，以保障央行特定職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。最主要的特點(diǎn)是高度的制度化，每個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的制度規(guī)定，從而確保其預(yù)算能夠有效地被執(zhí)行。一是有效地運(yùn)用成本會(huì)計(jì)，同時(shí)系統(tǒng)化的成本管理信息也為預(yù)算編制和管理提供了參考，提高了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性；二是重點(diǎn)控制管理人員成本，對(duì)各類成本進(jìn)行歸類、分配、核查。最大的特點(diǎn)是采用作業(yè)成本法建立了高效的成本管理系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)履職成本進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析、評(píng)估和控制，杜絕預(yù)算資源浪費(fèi)，極大提高了預(yù)算資源的經(jīng)濟(jì)性和效率性。一是設(shè)置預(yù)備費(fèi)科目，以備特殊需求；二是大藏省對(duì)日本央行預(yù)算監(jiān)督堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合。如預(yù)算費(fèi)用按大、中、小三級(jí)科目編制，只有年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額和大科目之間需要大藏省進(jìn)行審批，中、小科目之間的調(diào)劑由日本銀行自主決定。

從國外央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐中，筆者認(rèn)為可得出以下啟示：一是應(yīng)建立一套完備的預(yù)算管理制度體系，明確預(yù)算管理的目標(biāo)和方向，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、成本控制、審計(jì)監(jiān)督等方面強(qiáng)化管理。二是財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制應(yīng)體現(xiàn)出央行特點(diǎn)，保持一定的獨(dú)立性，履行中央銀行職責(zé)相關(guān)的支出要在預(yù)算中得到充分保證，相關(guān)科目設(shè)置要體現(xiàn)央行履職特性。三是保證預(yù)算管理的彈性。充分考慮中央銀行未來履職的不確定性，將原則性與靈活性相結(jié)合，實(shí)行較為靈活的彈性預(yù)算控制方式。四是重視成本控制以及預(yù)算績效管理。加強(qiáng)成本控制有助于提高財(cái)務(wù)預(yù)算的績效，實(shí)現(xiàn)成本高效，同時(shí)要注重增強(qiáng)成本控制的內(nèi)生動(dòng)力。五是完備的信息數(shù)據(jù)庫體系和先進(jìn)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)，可大大提高預(yù)算財(cái)務(wù)管理的效率和水平。

三、改進(jìn)我國中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的建議

（一）完善預(yù)算管理相關(guān)制度。與財(cái)政部加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)預(yù)算管理相關(guān)制度及時(shí)修訂完善。一是修訂《中國人民銀行財(cái)務(wù)制度》，結(jié)合人民銀行行政管理職能和履職特點(diǎn)，通過新設(shè)財(cái)務(wù)預(yù)算賬戶、重新調(diào)整和劃分現(xiàn)有科目體系，全面、準(zhǔn)確地反映一般性支出和履職業(yè)務(wù)支出。建議將貨幣發(fā)行費(fèi)、反洗錢費(fèi)、金融宣傳等支出歸為業(yè)務(wù)支出據(jù)實(shí)列支，而非項(xiàng)目支出（成麗莉，2009）。二是修訂《中國人民銀行預(yù)算管理規(guī)定》，明確預(yù)算編制原則、方法以及具體操作流程，明確各部門、各級(jí)行預(yù)算編制責(zé)權(quán)，使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作有據(jù)可依，確保預(yù)算工作的制度化和規(guī)范化。

（二）調(diào)整預(yù)算管理模式，增強(qiáng)人民銀行預(yù)算管理的獨(dú)立性。人民銀行預(yù)算管理應(yīng)保持一定的獨(dú)立性，不宜以單純的部門預(yù)算管理模式實(shí)行剛性控制。因國情和經(jīng)濟(jì)體制不同，我國央行財(cái)務(wù)預(yù)算不可能像美德等國央行一樣具有超然的獨(dú)立性。在當(dāng)前部門預(yù)算體制下，結(jié)合人民銀行職能的雙重性，可借鑒日本央行經(jīng)驗(yàn)對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算實(shí)行“差異化”管理模式。對(duì)其行政管理職能，實(shí)行部門預(yù)算管理，即將基本支出納入部門預(yù)算管理；對(duì)其履職業(yè)務(wù)職能，實(shí)行彈性預(yù)算管理，即由財(cái)政部對(duì)項(xiàng)目支出實(shí)行總量控制，賦予人民銀行對(duì)項(xiàng)目支出內(nèi)部指標(biāo)結(jié)構(gòu)的獨(dú)立自主調(diào)整權(quán)限（溫萬祥，2016）。此外，在基本支出和項(xiàng)目支出中增設(shè)“機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)”科目，用于解決難以預(yù)見的特殊開支，使用時(shí)作備注說明。如，將合同制、聘用制等臨時(shí)人員工資和養(yǎng)老統(tǒng)籌不能覆蓋部分的離退休人員費(fèi)用納入機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)中，可有效解決費(fèi)用擠占、串用等問題。

（三）強(qiáng)化成本控制和績效管理。總行在《中國人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃（2016～2020年）》中已明確將加強(qiáng)成本控制和績效管理作為主要任務(wù)之一。但是目前人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的動(dòng)力在于內(nèi)外部監(jiān)督的壓力，缺乏自身的原動(dòng)力。建議在相關(guān)制度中明確將高效成本控制作為預(yù)算管理的重要目標(biāo)，引入戰(zhàn)略管理、管理會(huì)計(jì)、成本會(huì)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理等現(xiàn)代化預(yù)算管理理念，提升預(yù)算管理的精細(xì)化水平?？山梃b國外央行成本管理經(jīng)驗(yàn)，在人民銀行財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)中增加成本管理和控制模塊，以部門或作業(yè)為成本中心、責(zé)任中心，逐步實(shí)現(xiàn)將各項(xiàng)履職成本分?jǐn)偱c歸集于特定的部門或成本中心，明確相關(guān)部門成本控制責(zé)任（許海波，2016）。此外，要逐步建立一套科學(xué)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，不斷強(qiáng)化預(yù)算績效管理工作，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算要實(shí)施跟蹤問效，促進(jìn)提高資金使用效益。

（四）重視內(nèi)外部審計(jì)整改工作。財(cái)務(wù)預(yù)算是內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，要強(qiáng)化“以查促管”的意識(shí)，通過審計(jì)整改不斷提高預(yù)算管理和績效水平。一方面，對(duì)審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題要立查立改，且對(duì)已整改的問題，要深入查找管理漏洞和制度根源，積極建章立制，鞏固整改成果，推動(dòng)整改的制度化、長效化。另一方面，對(duì)于屢查屢犯、整改存在難度、體制機(jī)制層面的問題，要分類梳理、深入分析原因，并逐級(jí)向上反映情況，推動(dòng)總行層面加強(qiáng)內(nèi)外部協(xié)調(diào)推進(jìn)問題解決。

[1]成麗莉.人民銀行實(shí)行部門預(yù)算存在的問題及建議[J].南方金融，2009，（12）：84～86.

[2]祭增學(xué).國外中央銀行財(cái)務(wù)實(shí)踐對(duì)人民銀行財(cái)務(wù)管理的啟示[J].財(cái)務(wù)與金融，2017，（3）：7～11.

[3]江萬友等.央行財(cái)務(wù)預(yù)算引領(lǐng)機(jī)制的探析[J].金融與經(jīng)濟(jì),2016，（12）：60～63.

[4]姜成.中國人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算制度研究[D].江西師范大學(xué)，2013.

[5]溫萬祥.新形勢下人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作轉(zhuǎn)型思考與探索[J].河北金融,2016，(7).

[6]吳豪聲，李?yuàn)^強(qiáng).強(qiáng)化中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的若干建議[J].金融與經(jīng)濟(jì),2004，（11）：38～39.

[7]許海波.新常態(tài)下人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作轉(zhuǎn)型的思考[J].財(cái)務(wù)與金融，2016，（1）：45～54.

[8]張思蓮.從審計(jì)視角分析人民銀行預(yù)算管理缺陷與完善建議[J].審計(jì)與理財(cái),2016，(12).

[9]張永紅.美、德、日等國央行獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度及對(duì)我國的啟示[J].金融會(huì)計(jì)，2015，（4）:72～76.

F832.3

A

1006-169X（2017）10-0094-03

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.10.015

中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組組長：張智富；成員：楊淑慧，徐芬。（江西南昌330008）