地方政府融資平臺存在的問題與對策分析

董路瑤

【摘 要】地方政府融資平臺對于改善地方公共服務和推動我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的作用。然而由于相關(guān)法治建設的落后，平臺的發(fā)展出現(xiàn)了一系列的問題。論文介紹了地方政府融資平臺的含義及發(fā)展歷程，并借鑒了國外地方政府融資的先進經(jīng)驗，提出了健全和完善我國地方政府融資平臺發(fā)展的建議。

【Abstract】The local government financing platform has played an important role in improving local public services and promoting the development of urbanization and industrialization in China. However， due to the backward construction of relevant laws and regulations， a series of problems have appeared in the development of the platform. This paper introduces the meaning and development process of the local government financing platform， and draws lessons from the advanced experience of foreign local government financing， and puts forward some suggestions to improve and perfect the development of the local government financing platform.

【關(guān)鍵詞】地方政府融資平臺；融資方式；風險管理；國際經(jīng)驗；PPP項目

【Keywords】 local government financing platform； financing methods； risk management； international experience； PPP project

【中圖分類號】F8 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）10-0063-02

1 引言

隨著我國經(jīng)濟增長的提速、城鎮(zhèn)化建設的加快以及地方政府融資需求的增長，地方政府平臺的規(guī)模迅速擴大、結(jié)構(gòu)日趨復雜，在經(jīng)濟體系中的作用也越來越大。與此同時，地方政府融資平臺在拉動中國經(jīng)濟迅速回升的同時，也埋下了諸多隱患。在實際運行中，由于地方政府融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，操作程序不規(guī)范等因素，地方政府融資平臺存在著很大的風險。

2 地方政府融資平臺概述

在融資方式上，平臺資本的來源主要包括土地資源、信托、股權(quán)融資等多種方式。由于我國直接融資方式的不發(fā)達，地方政府融資平臺的資金來源主要是銀行貸款，而還款來源主要包括：一是以建設項目自身現(xiàn)金流為主要還款來源，如高速公路等；二是有部分現(xiàn)金流，有部分現(xiàn)金流的還款壓力，如軌道交通等；三是完全沒有收益的純公益性項目，如城市道路建設等，需要100%的政府財政補貼。

3 地方政府融資平臺發(fā)展過程中存在的問題

3.1 相關(guān)配套法治體系不健全

我國當前缺乏相對完備的投融資管理體系、制度、政策和措施。平臺管理無序的根本原因即是地方政府投融資管理立法建設明顯滯后。融資平臺的管理方式仍是發(fā)現(xiàn)問題后再治理整頓的“干中學”方式，缺乏前瞻性的持續(xù)性發(fā)展政策不利于平臺的健康發(fā)展。

3.2 一些融資平臺公司政企難分

地方政府融資平臺一直以來都有一個問題，那就是政府與平臺的關(guān)系處理。地方政府融資平臺的成立過程使得其具有濃厚的行政色彩，企業(yè)的規(guī)劃要服從于政府的意志，而公司的良好運行需要市場規(guī)律的控制，一些融資平臺企業(yè)的政企不分將對地方政府融資平臺的發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

3.3 地方政府融資平臺缺乏約束機制

由于對地方政府融資平臺可融資的金額沒有明確的約束，一些地方政府出于各種目的，極力擴大融資量，甚至不考慮自身還款能力，由此引發(fā)的無法及時還款的情況將會導致惡劣的影響。巨大的還款壓力對一些財力相對較弱的地方政府而言是一個很大的負擔。

3.4 信息披露不充分

目前銀行是地方政府融資平臺融資來源的主力，而相對于政府而言，銀行或其他投資者均為弱勢。銀行等獲得的財政信息非常有限，政府通常不向銀行提供詳細的財政收支變化、政府融資平臺總貸款金額等情況，并且數(shù)據(jù)的精準性尚存疑慮。這樣，銀行就無法控制風險，就會出現(xiàn)融資風險失控的情況。

4 地方政府融資平臺的國際經(jīng)驗

在地方政府融資方面，美國、日本、英國等國家經(jīng)過多年的探索，已有了先進的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗很好地推動了本國的經(jīng)濟發(fā)展，也為別國提供了良好的借鑒。

4.1 美國地方政府融資模式

美國地方政府融資平臺一般是通過市政債券的模式融資，而每級政府都有發(fā)行市政債券的權(quán)利，基本保證了“一級政府、一級事權(quán)、一級收入權(quán)”的模式。市政債券的主要投資者是個人、商業(yè)銀行、保險公司等，發(fā)行方式分為公開發(fā)行和私下配售。同時，市政債券擁有保險功能，在債券發(fā)行人實際未支付債券本息時，由保險公司承擔償付的義務。投資者在投資市政債券時，可以按照評級機構(gòu)對債券的評級進行選擇，這樣就增加了投資行為的安全性[1]。

4.2 英國的地方政府融資模式

英國政府一向是實行寬松政策的政府，作為新公共管理的發(fā)祥地，一直積極推動民間資本參與甚至直接主導公共投資計劃的公共管理理念。英國目前的地方政府融資平臺實行全面代理制，地方建設的項目主體與資金來源一般為本國私營企業(yè)及其組合。在公私合營項目中，政府不再購買公共項目的建筑工程，而是購買它最后的效用及公共服務[2]。通過這種方式，政府可以從復雜的傳統(tǒng)過程中解放出來，去規(guī)劃更多的項目。endprint

4.3 國外地方融資平臺發(fā)展經(jīng)驗對我國的啟示

通過對美國、英國的地方政府融資平臺模式的了解，我們看到民間資本有廣闊的利用空間，關(guān)鍵在于設計合理的機制體制，既要對民間資本產(chǎn)生吸引力，又要保證民間資本的安全性。我國是高儲蓄率的國家，如果能夠充分利用民間資本進入地方政府融資平臺，那將會形成非常喜人的局面。

5 發(fā)展地方政府融資平臺的對策和建議

有學者指出，地方政府融資問題與金融危機問題類似，前者為財政擔保錯覺，后者為信用評級錯覺。因此劃清財政擔保權(quán)限、制定完善的財政擔保制度是解決地方政府融資平臺各項問題的重要一環(huán)。而在融資制度上的創(chuàng)新是解決地方政府融資平臺風險積聚的重要途徑，融資制度的創(chuàng)新核心在于風險分擔機制的建立。下面具體來分析相關(guān)的對策和建議。

5.1 明確功能定位與政府職能

必須合理約束地方政府的融資行為，防止過度投資導致的過度融資。地方政府重要的“不是敢有所為，而是敢有所不為”。政策性和非營利性是地方政府融資的內(nèi)在屬性，因此，要完善地方政府投融資職能定位，創(chuàng)造有利于基礎(chǔ)設施投融資的政策環(huán)境。明確政府職能，使政府不再承擔融資職能，只是實施方，將運營費用直接納入地方財政，略盈利的項目采用“PPP”模式，而針對純公共產(chǎn)品的供給，可以使用政府債券的融資模式擴寬政府融資渠道。

5.2 健全財稅體制和完善治理結(jié)構(gòu)

財稅體制會對地方政府融資平臺的發(fā)展產(chǎn)生重要作用，因此健全財稅體制對治理地方政府融資平臺相關(guān)問題具有積極意義。屬于中央和省政府承擔的財政支出，中央和省級財政應切實加大財力保障制度，不得轉(zhuǎn)嫁給市、縣政府。凡委托給市、縣政府承辦的事務，要足額安排專項撥款，不留資金缺口。

5.3 吸引民間資本同時增強造血機能

民間資本有其獨特的活力和生命力，民間資本的引入將對地方政府融資平臺的健康發(fā)展產(chǎn)生積極作用。經(jīng)營性基礎(chǔ)設施應優(yōu)先考慮利用民間資本。

2015年6月1日，我國《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正式施行。該辦法確立了社會資本可參與特許經(jīng)營權(quán)的制度性創(chuàng)新，業(yè)界均默認其為“PPP基本法”?！癙PP”模式為我國地方基礎(chǔ)設施建設提供了新思路，在“PPP”模式下，政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同，由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營。采用這種融資形式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設施的加快建設和有效運營。

5.4 創(chuàng)新融資工具并強化債務監(jiān)管

地方政府可以發(fā)行20～30年期的長期債券，提高其債務的可持續(xù)性，還可以大力開拓信托融資渠道，探索各類投資基金，積極引導各類股權(quán)基金投資適合的政府項目，另外還可以發(fā)行彩票為市政建設和公益事業(yè)籌集資金。

截至2016年末，中國地方政府債務15.32萬億元，地方政府債務率為80.5%。地方政府數(shù)目龐大的債務顯示出了對其進行妥善治理的必要性和緊迫性。2017年5月，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，將地方政府債務管理上升到了維護總體國家安全的高度。具體措施上，對融資平臺公司、PPP模式等做了進一步規(guī)范，嚴格剝離融資平臺的政府性融資職能，同時將聯(lián)合監(jiān)管和責任落實到個人。從國家的政策上可以看出，地方政府濫用財政擔保、土地擔保大肆借款的時代已經(jīng)一去不復返，在基建等項目上應該以規(guī)范的方式開展政府和社會資本合作（PPP）、設立各類投資基金來進行融資。

【參考文獻】

【1】馬恩濤，陳媛媛.我國地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究[J].公共財政研究，2017（08）：78-79.

【2】嚴俊.地方政府融資平臺法律規(guī)制研究[J].合作經(jīng)濟與科技，2017（02）：35-36.endprint