自然資源資產(chǎn)審計(jì)面臨的困難及對(duì)策

文智

摘 要 近年來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都在積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)。對(duì)這項(xiàng)全新課題，本文主要針對(duì)開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作的背景、存在的困難以及解決問(wèn)題的方法等方面進(jìn)行粗淺的研討，為今后更好地開展這項(xiàng)審計(jì)工作提供有價(jià)值的參考。

關(guān)鍵詞 自然資源資產(chǎn) 離任審計(jì)

一、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作的背景

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。

中辦、國(guó)辦2014年出臺(tái)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》將“自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)”列為黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容。把領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)作為加快生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，促使領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行重大決策時(shí)充分考慮生態(tài)因素，樹立科學(xué)的政績(jī)觀，主動(dòng)把政績(jī)與自然生態(tài)保護(hù)掛鉤，注重自然資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作是國(guó)家審計(jì)發(fā)展進(jìn)步的必然要求，更是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。

2015年11月中辦、國(guó)辦相繼出臺(tái)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，明確了審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任界定、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等事項(xiàng)，形成了一套比較成熟、符合實(shí)際的審計(jì)操作規(guī)范，標(biāo)志著我國(guó)全新的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)工作正式拉開帷幕。

目前，全國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)仍處于探索前進(jìn)階段，還沒(méi)有成熟的審計(jì)模式，尚有許多疑點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題亟待解決。

二、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作面臨的困難

2016年6～8月，貴州省六盤水市審計(jì)局按照貴州省審計(jì)廳下達(dá)的《貴州省自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作指導(dǎo)意見》，抽調(diào)縣區(qū)審計(jì)人員參與對(duì)鐘山區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行了積極探索。通過(guò)審計(jì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行相應(yīng)的審計(jì)評(píng)價(jià)和責(zé)任界定，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間自覺履行自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)。但是，通過(guò)審計(jì)也反映了審計(jì)機(jī)關(guān)開展這些審計(jì)工作存在一些困難。

（一）自然資源資產(chǎn)審計(jì)人才匱乏

自然資源資產(chǎn)審計(jì)點(diǎn)多面廣，按照常規(guī)審計(jì)程序摸清對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)基本情況，檢查自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用的合規(guī)性、相關(guān)制度的建立執(zhí)行情況、專項(xiàng)資金收支真實(shí)合規(guī)性情況；評(píng)價(jià)自然資源資產(chǎn)管理的效益性及相關(guān)責(zé)任的履行情況等，需要投入巨大的人力和物力。按照現(xiàn)有的審計(jì)力量，將造成審計(jì)覆蓋面不廣、審計(jì)質(zhì)量不高等問(wèn)題。其次，目前的審計(jì)人員多為會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)專業(yè)出身。審計(jì)人員自身知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，難以勝任相應(yīng)工作，且缺乏相關(guān)方面必要的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，初次審計(jì)很難對(duì)自然資源資產(chǎn)管理中存在問(wèn)題的根源、背景、程度、影響等方面進(jìn)行全面深入的審計(jì)，并放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大環(huán)境里進(jìn)行分析、研究，發(fā)現(xiàn)深層次問(wèn)題，難以提出針對(duì)性強(qiáng)又便于操作的意見和建議。

（二）自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)采集困難

一是要素不全。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)數(shù)據(jù)涉及分布、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等諸多方面，有的能夠說(shuō)明分布情況，卻不能提供存量數(shù)量；有的只有數(shù)量，卻不能反映其質(zhì)量；有的產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)屬不分。二是信息基礎(chǔ)薄弱。由于自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)采集頻率不夠，數(shù)據(jù)鏈出現(xiàn)斷層，難以滿足審計(jì)需要。例如，森林儲(chǔ)蓄量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家層面的統(tǒng)計(jì)頻率為10年一次，省級(jí)層面的統(tǒng)計(jì)頻率為5年一次。三是數(shù)據(jù)分散。大部分自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)都分散于各個(gè)政府職能部門之中，不同種類資源信息采集、管理和維護(hù)水平不一，缺乏規(guī)范化組織，對(duì)分散的不同種類的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)沒(méi)有進(jìn)行有效的整合和協(xié)調(diào)，未形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。

（三）自然資源資產(chǎn)考評(píng)體系不完善

一是實(shí)物量評(píng)估難。自然資源種類繁多，分布廣泛，加之已有數(shù)據(jù)不完善，全面核實(shí)真?zhèn)坞y度很大。二是質(zhì)量評(píng)估難。比如，森林資源究竟是以其增量、覆蓋率評(píng)估其質(zhì)量，還是以一個(gè)地區(qū)森林生態(tài)價(jià)值來(lái)評(píng)估，尚無(wú)定論。三是績(jī)效評(píng)估難。各地因自然條件和發(fā)展理念等差異，自然資源的利用和保護(hù)差別較大，同時(shí)因成果見效的不同，難以判斷是哪屆黨委、政府取得的成績(jī)。

（四）自然資源資產(chǎn)責(zé)任難以界定

在我國(guó)，縣級(jí)到中央主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任期均為5年，最多連任兩屆。這種干部管理體制，客觀上造成自然資源資產(chǎn)責(zé)任難以界定的現(xiàn)實(shí)。由于自然資源資產(chǎn)狀況具有形成的長(zhǎng)期性、持續(xù)性和跨區(qū)域性等特點(diǎn)，這就導(dǎo)致有些經(jīng)濟(jì)決策對(duì)自然資源資產(chǎn)的影響存在一定的滯后性，而領(lǐng)導(dǎo)干部任期較短，在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，在其離任時(shí)環(huán)境問(wèn)題尚未出現(xiàn)，加上自然資源離任審計(jì)涉及范圍廣、系統(tǒng)性強(qiáng)、時(shí)間跨度大，可能在審計(jì)過(guò)程中自然資源資產(chǎn)狀況已隨后任領(lǐng)導(dǎo)干部的決策制定而改變，這就使得前后任領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源相關(guān)責(zé)任難以可靠區(qū)分。再者有時(shí)一個(gè)問(wèn)題涉及多個(gè)地區(qū)、多個(gè)行業(yè)和部門的責(zé)任，調(diào)查和對(duì)問(wèn)題定性以及追責(zé)的難度較大。另一方面，部分自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確，一些突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題難以界定責(zé)任。

三、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的建議

（一）加快審計(jì)人才培養(yǎng)是做好自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的前提

一是積極提升現(xiàn)有審計(jì)人員的素質(zhì)，通過(guò)參加相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)，完善現(xiàn)有審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，掌握大數(shù)據(jù)分析方法，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效果。二是采取政府購(gòu)買服務(wù)的方法聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)人才和引進(jìn)專業(yè)技術(shù)，充分利用社會(huì)資源來(lái)提升審計(jì)工作的質(zhì)量和效率。三是在監(jiān)督部門之間建立協(xié)作機(jī)制，可以建立專業(yè)人才信息庫(kù)，將國(guó)土、林業(yè)、水利、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)等部門的專業(yè)管理和技術(shù)人員納入其中，在實(shí)施審計(jì)時(shí)，可以隨時(shí)抽調(diào)，及時(shí)解決人員力量不足和技術(shù)上的難題，并完善統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源共享、成果共用。endprint

（二）明晰自然資源產(chǎn)權(quán)是做好自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)明晰是界定責(zé)任的基礎(chǔ)。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬。結(jié)合集體土地、林木確權(quán)登記，農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地審批、不動(dòng)產(chǎn)登記等工作，對(duì)水流、森林、山嶺、草原等自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。有利于合理劃清領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資主應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，為保障審計(jì)工作的順利開展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）建立考核評(píng)價(jià)體系是做好自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的保障

首先，探索建立科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。自然資源資產(chǎn)審計(jì)結(jié)果的科學(xué)運(yùn)用，必須具有可操作的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，使審計(jì)結(jié)果運(yùn)用有規(guī)可依，便于執(zhí)行。要建立自然資源資產(chǎn)核算體系。要將自然資源資產(chǎn)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，把合理評(píng)估自然資源產(chǎn)權(quán)與國(guó)民收入的核算結(jié)合起來(lái)，探索自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的科學(xué)編制。其次，與領(lǐng)導(dǎo)干部的獎(jiǎng)懲掛鉤，作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用的參考依據(jù)之一。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部最終的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果，將通過(guò)評(píng)級(jí)體系得分情況，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行判斷，以評(píng)估其任職期間對(duì)相關(guān)政策的執(zhí)行情況和實(shí)施效果。

（四）劃清責(zé)任追責(zé)問(wèn)責(zé)是做好自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)

一是建立部門聯(lián)動(dòng)和上下結(jié)合的方式開展檢查和監(jiān)督，堅(jiān)持任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合，落實(shí)好問(wèn)責(zé)制度，確保問(wèn)題能夠查實(shí)、責(zé)任能夠分清、問(wèn)責(zé)能夠到位。二是審計(jì)部門在開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)時(shí)，要避免采取同級(jí)審計(jì)方式，最好采取“上審計(jì)”或者“交叉審”的方式進(jìn)行，以減少審計(jì)和提出問(wèn)責(zé)建議的阻力。三是建立審計(jì)結(jié)果運(yùn)用責(zé)任制。組織人事部門對(duì)干部的任免沒(méi)有運(yùn)用自然資源資產(chǎn)審計(jì)結(jié)果，導(dǎo)致用人失察失誤的要追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，保障自然資源資產(chǎn)審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用。

（作者單位為六盤水市審計(jì)局）

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