關于電網(wǎng)建設用地問題的分析與研究

羅喜群　姜永　楊光

一、引言

隨著國家電網(wǎng)公司建設以特高壓電網(wǎng)為骨干網(wǎng)架、各級電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持智能電網(wǎng)的戰(zhàn)略穩(wěn)步推進，為保障電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展，迫切需要充分認識電網(wǎng)建設用地過程中的復雜性和多變性，建立適應復雜的外部建設環(huán)境及電網(wǎng)建設特點的項目管理體系。協(xié)調(diào)因其普遍性而在管理中成為跨越各種職能的核心要素，協(xié)調(diào)管理在電網(wǎng)建設項目管理中的地位和作用越來越明顯。[1]

《物權法》的正式實施，給電網(wǎng)改造相關物權等帶來了一系列尤為突出和復雜的問題。民眾維權意識的不斷提高，變電站站址及線路塔基用地征用、青苗賠償、林木補償?shù)仁乱藚f(xié)調(diào)困難，成為阻礙當前電網(wǎng)建設的主要因素。超過當?shù)卣笇r的補償標準，也達不到滿意的效果，嚴重影響了工程造價和工程進度。更有甚者，在變電站附近的預留線路通道下?lián)尫N經(jīng)濟作物和樹木，刻意索求高額賠償。[2]電力企業(yè)在這方面無法及時滿足土地使用者的要求，就會出現(xiàn)各類問題，比如相關問題沒有得到妥善解決，不僅會造成工期延誤、造價增加，以及因工期延誤而導致的后期搶工期帶來的安全質(zhì)量風險。另外，還有可能在施工后產(chǎn)生法律糾紛。因此，本文結合具體事例進行分析研究，全面分析電網(wǎng)建設過程中征用地相關外部協(xié)調(diào)的主要問題，并制定切實可行的保障措施，做好前期的風險防范，減少外部沖突，保障項目建設順利實施，使輸變電工程依法合規(guī)建設。

二、電網(wǎng)建設用地的類型

電網(wǎng)建設用地主要涉及三種情況：第一種是永久占地，即電網(wǎng)建設后需要永久使用的土地；第二種是臨時用地，即電網(wǎng)修建期間臨時使用的土地；第三種是限制用地，即電網(wǎng)建設后對兩側一定范圍內(nèi)使用的土地。

圖1 電網(wǎng)建設用地類型分布圖（施工期間）

圖2 電網(wǎng)建設用地類型分布圖（運營期間）

三、電網(wǎng)建設用地外部協(xié)調(diào)的相關問題

電網(wǎng)建設施工中涉及跨越房屋及障礙物的拆遷、補償糾紛及相鄰關系糾紛。電網(wǎng)改造不可避免地要與住宅、樹林、耕地、魚塘產(chǎn)生聯(lián)系，國家對這些私人財產(chǎn)的征用、在什么樣的情況下征用有明確的規(guī)定?！段餀喾ā芬?guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益”。

電網(wǎng)建設中，基層供電企業(yè)對于因為補償而帶來的糾紛非常多。在當前的法律規(guī)范下，線路走廊供電部門只有經(jīng)過規(guī)劃部門審批的建設權。也就是說，一方面已經(jīng)支付了補償費用，另一方面卻沒有進行權利層面上的征地，而建設權是不能對地役權起任何實質(zhì)上的保證作用的。一旦發(fā)生土地所有人或者使用人依《物權法》相關規(guī)定對基層供電企業(yè)提出社會保障費用等方面的訴求，基層供電企業(yè)將面臨極其尷尬的法律境地。實際上，《物權法》對公共利益的界定并不明確，同樣，“合理補償”這樣一個模糊的概念的提出，也給實際操作帶來了不小的壓力。[3]

綜上，電網(wǎng)建設用地的外部協(xié)調(diào)問題，主要是在項目的實施過程中對占地補償、青苗賠償?shù)扰c外部社會主體之間溝通過程中遇到的問題，主要包括占地補償、施工受阻、線路通道及塔基是否征地三個方面的問題。

（一）占地補償問題

對于變電站工程來說，電力公司通過征轉(zhuǎn)、劃撥等方式取得土地使用權。變電站所在地是由土地整理單位整理，政府以劃撥的方式提供用地，建設單位與土地整理單位簽訂協(xié)議，由土地整理單位完成地上物清理，滿足變電站工程進場施工條件。變電站所占土地是農(nóng)用地的，耕地占補平衡、土地費用、失地農(nóng)民保險均有明確的標準，同時地方政府對征收土地地上附著物的補償有明確標準，在處理地上物補償時相對有據(jù)可依。但是，變電站工程立項后，至取得土地使用權屬期間，由于變電站土地仍屬于原權屬人所有，搶栽、搶種、搶建問題無法控制，增加了地上物清理難度及賠償費用，對工程按期開工造成嚴重的影響。

（二）政府保護性施工措施法律依據(jù)不足

政府對阻撓施工問題采取強有力的支持措施，如較常見的就是派出大批保安或城管人員到現(xiàn)場進行強力保護，排除施工干擾，保障電力公司正常施工。不過，政府采取這種方式進行保護性施工，本身并沒有明確的法律依據(jù)，有一定的法律風險，如引發(fā)沖突，政府可能會在法律上和輿論上陷入被動。這種情況下，電力施工或許能夠順利完成，但是往往有誘發(fā)民事或者行政訴訟的風險，以及存在引發(fā)現(xiàn)場暴力沖突事件的風險。

從法律制度上說，政府作為行政機關，行為應受到行政法律規(guī)范的限制，從法理上說，政府和普通主體不同，普通主體是法無禁止即可為，政府則相反，是法律授權方可為。也就是說，法律許可的職權政府才可以實行，沒有法律賦予的職權政府就不能做。關于政府對于正常的合法施工行為的保護措施，有《治安管理處罰法》《刑法》支撐，可以對違法人員依法處罰的部門為公安機關。對于違章栽種、違章建設行為，有土地管理、規(guī)劃等法律法規(guī)支撐，可以對違建、違栽依法拆除、清除，相對應的部門為綜合執(zhí)法機關。動用保安、政府工作人員阻攔違法阻撓施工的違法人員，實屬法律規(guī)定之外的無奈之舉，對于沒有達成補償協(xié)議而進行保護性施工的，具有違法行政之嫌。當然，政府采取保護性施工措施也是為了推進電力設施建設、發(fā)展經(jīng)濟、造福民眾，不愿運用行政處罰和刑罰處罰違法阻攔人，也是一種不激化矛盾的維穩(wěn)措施。

（三）線路通道及塔基是否征地問題

目前，架空線路工程只有塔基進行占地補償，線路通道及塔基均不進行土地權屬手續(xù)辦理。路徑上發(fā)生的搶栽、搶種、搶建問題缺乏有效的解決方案，造成施工進場協(xié)調(diào)困難，補償費用大幅增加。

我國《土地管理法》中尚沒有電力線路架空占地的明文規(guī)定?！峨娏Ψā分幸仓挥须娏ㄔO占地的原則性規(guī)定，沒有明確將電力線路架空占用土地上的空間作為占地予以補償。因此，在電力線路建設過程中，給予補償?shù)闹皇菞U塔地基占地部分，而電力架空線路通道沒有支付相應的地上空間補償，從而導致在建設中容易產(chǎn)生補償糾紛。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，部分省級政府如江蘇、浙江、四川、云南等紛紛出臺了塔基建設“只占地、不征地”的規(guī)定。另外，《甘肅省電網(wǎng)建設與保護條例》明確了架空電力線路走廊、桿塔基礎和地下電纜通道建設不征地，但需給予權利人補償。endprint

四、具體問題實例分析

（一）漫天要價、無法可依實例分析

某500千伏電源線工程建設過程中，經(jīng)過線路途經(jīng)某村時，遭遇村民索取高額賠償金，嚴重超出工程計列標準。以單基500千伏架空鐵塔基礎為例，單基鐵塔永久占地面積0.333畝，基礎、組塔及架線臨時施工占地5畝，臨時占地按2年標準予以補償。

由于該變電工程工期緊張，且無法律依據(jù)控制賠償費用支出，經(jīng)過多種途徑協(xié)調(diào)未果，且嚴重影響施工進度，最終電力公司以超出工程計列標準2倍的價格進行賠償，才得以完成該段路徑施工。

小結：本例中，村民索要的補償是電力公司標準的2倍多，嚴重超出電力公司的預計補償額度。要注意的是，電力建設的占地補償和國家土地征收不同，不具有行政強制性，在法律上屬于兩個平等民事主體之間的民事法律關系，應當協(xié)商解決。由于占地補償沒有國家標準，也沒有協(xié)商不成可以強制性解決的規(guī)定，電力公司與村民協(xié)商占地補償費用之時，對村民的漫天要價行為缺乏有效的制約手段，很多時候不得不被迫妥協(xié)。

（二）搶栽、搶種問題實例分析

某變電站工程立項后，至取得土地使用權屬期間，由于變電站土地仍屬于當?shù)卮迕袼?，村民在變電站站址區(qū)域大量種植冬棗樹，并索取高額賠償（1200元/株），種植30余萬株，經(jīng)多方協(xié)調(diào)，最終電力公司按照20元/株的標準完成賠償，賠償費用大幅增加，對工程按期開工造成嚴重影響。

該站500千伏出線工程交樁過程中，當?shù)卮迕襁B夜組織人員搶栽、搶種，白蠟樹（索要800元/株）、冬棗樹（索要1200元/株），在線路上臨時搭建農(nóng)作物大棚（索要20萬元/處）。該站站址及線路路徑區(qū)域皆為基本農(nóng)田，種植樹木違反國家法律規(guī)定，但是面對此類搶栽、搶種、搶建問題缺乏有效的法律依據(jù)制止，造成施工進場協(xié)調(diào)困難，賠償費用大幅增加。

小結：本例中，村民趁項目立項和征地批復之間的時間差，在擬征地塊上搶栽搶種，然后索要高額補償，嚴重影響了電力公司的施工建設。搶栽搶種本質(zhì)上是違反《土地管理法》有關土地征收補償規(guī)定的違法行為，是不受法律保護的行為，情節(jié)嚴重的甚至涉嫌刑事犯罪。有的地方政府出臺了專門的規(guī)定，如《長春市查處在集體土地上違法用地和搶建搶栽搶種等違法行為暫行規(guī)定》等。不過，實踐中搶栽搶種行為很難杜絕，政府執(zhí)法過程中也存在法不責眾、擔心群體性事件的尷尬，電力公司為了施工進度很多情況下只能被迫妥協(xié)。

（三）阻撓施工無法制止問題實例分析

某220千伏變電站電源線工程，已辦理建設工程設計方案審批、建設工程規(guī)劃許可證等工程前期規(guī)劃手續(xù)，工程全線均屬于工業(yè)區(qū)的國有土地。在#3鐵塔施工準備中發(fā)現(xiàn)，#3鐵塔用地被王某個人非法占地，并建設違規(guī)建筑及魚塘。工程屬地協(xié)調(diào)單位多次向工業(yè)區(qū)管委會反映，管委會組織綜合執(zhí)法大隊、規(guī)劃局、公共事業(yè)局、電力公司等相關部門向王某進行“非法占地建設”告知，但王某對此置之不理，并阻撓施工。管委會迫于維穩(wěn)的壓力下，未采取強制拆除等措施，提出“由管委會出資新增鐵塔1座，繞過原#3鐵塔占地”的方案。

小結：阻撓合法施工的行為，在我國是明顯的違法甚至犯罪行為，依照其情節(jié)嚴重性，《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款第一項擾亂單位秩序、《中華人民共和國刑法》第二百七十六條破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪、第二百九十條第一款之規(guī)定聚眾擾亂社會秩序罪，都有相關的條款可以對其進行制裁。因此，對于非法阻撓合法施工最簡單的途徑是報警，由公安機關對其進行處理。但大多情況如上述那樣，政府機關由于種種原因，既不能有效地制止非法阻撓施工的行為，也未能對已經(jīng)違法甚至涉嫌犯罪的阻撓施工行為進行有效制裁，導致電力工程施工經(jīng)常受到非法阻撓。

五、外部協(xié)調(diào)問題的具體防范對策

（一）占地補償問題的防范對策

第一，在項目可研階段充分收資，滿足設計深度要求。在選擇變電站站址及輸電線路路徑時，應對可能產(chǎn)生高額賠償?shù)牡貕K進行合理避讓。確實無法避讓的，應提前取得被占地權利人的書面許可，并足額計列相關補償費用。

第二，工程在建設時，應緊密依靠政府，對土地使用情況排查到位，避免發(fā)生多次賠償?shù)葐栴}。工程建設過程中，應提前溝通落實補償事項，補償工作到位后再行建設，避免后期發(fā)生法律糾紛。

第三，對于已取得變電站土地使用權的，電力公司在征地過程中已支付過相關占地補償費，已經(jīng)取得該地的合法利用權，其他社會主體在變電站站址搶栽、搶建是對電力公司合法利用地權的妨害，此種行為不受法律保護，電力公司應通過地方政府對地上物進行清理，避免再次補償。

第四，針對變電站在取得土地手續(xù)前的空白期的搶栽、搶建風險，應當積極依靠當?shù)卣?，在完成工程選址后，與地方政府共同對站址地上物情況進行確認，保留影像資料并經(jīng)政府備案，對征地過程中發(fā)生的搶栽、搶建現(xiàn)象，依靠政府利用行政手段進行解決。

第五，對于輸電線路工程只占地、不征地，且沿線涉及的社會主體復雜、繁多的情況，在開展工程外協(xié)及賠償時，建立以政府為主導，工程補償款支付給政府包干使用的外協(xié)補償模式。

第六，針對輸電線路的多次補償風險，在開展占地補償工作時，應充分考慮輸電線路塔基、組塔、架線施工重復進場的建設特點，在設置補償協(xié)議條款時，涵蓋工程建設各個階段，一旦發(fā)生社會主體重復索要賠償，做到有據(jù)可依。

（二）政府保護性施工措施法律依據(jù)不足的防范對策

第一，應緊密聯(lián)系政府，充分調(diào)動和借助政府力量解決該問題。在外協(xié)工作中，將政府作為協(xié)商主體引入整體協(xié)商機制中，與政府簽訂賠償協(xié)議，再由政府對個人或企業(yè)進行賠償，借用政府的力量解決協(xié)商難、施工難的問題。

第二，對于賠償費用存在分歧，無法達成一致，且政府力量不方便介入的情況，可以與相關權利人協(xié)商由社會第三方評估確定補償費用，若權利人對評估結果不接受，可通過民事訴訟的手段解決問題。

第三，對于惡意阻撓施工情形，且以上手段均無法協(xié)調(diào)，而工程工期又特別緊張的，在征得政府支持下，由政府組織力量實施保護性施工。

（三）線路通道及塔基是否征地問題啟示

基于電力線路走廊用地面臨的爭議糾紛日漸增加、費用急劇上漲的狀況，可對電力線路通道征地、占地、租地等用地方式作進一步的法律研究，探索電力線路走廊用地新方式，比如租用土地，設置地上土地使用權，探討訂立地役權合同的可能性等，找出便于電力建設和運營的線路走廊土地利用方式。

六、結語

在電網(wǎng)建設過程中，應對項目建設用地事宜給予高度重視，依法依規(guī)落實好項目前期相關手續(xù)，除加強自身依法合規(guī)的管理外，應對可能發(fā)生的矛盾與糾紛，做好相關外部協(xié)調(diào)問題的事前風險防范預案，減少外部沖突。同時，公司要和各級政府、相關部門、施工單位形成聯(lián)動機制，提前做好矛盾化解工作，推進項目建設的順利實施。

（作者單位為國網(wǎng)天津市電力公司）

參考文獻

[1] 秦榮兵，詹詠.電網(wǎng)建設項目外部利益沖突與協(xié)調(diào)管理研究[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2016（9）：25.

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[3] 徐烽.基于地役權的電網(wǎng)建設用地征地補償模式研究——以浙江省湖州市為例 [D].重慶大學，2012.endprint