司法責(zé)任制改革與檢委會責(zé)任追究機制的完善

張立紅+張鵬翔

摘 要 檢察委員會實行集體決議制度，由于目前存在的案件決議責(zé)任不明問題，一定程度上影響了檢委會的權(quán)威。如何規(guī)范檢委會集體決議的責(zé)任承擔(dān)，確保檢察委員會決策作用的發(fā)揮，進而推進檢察工作的全面發(fā)展，是現(xiàn)今檢委會工作中必須要解決的一個重要問題。

關(guān)鍵詞 司法責(zé)任制 檢委會 責(zé)任追究機制

作者簡介：張立紅，呼和浩特市玉泉區(qū)人民檢察院法律政策研究室；張鵬翔，呼和浩特市玉泉區(qū)人民檢察院副檢察長。

中圖分類號：D926.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.295

一、司法責(zé)任制改革是規(guī)范檢委會集體決議責(zé)任承擔(dān)的制度基礎(chǔ)

（一）司法責(zé)任制的歷史追溯

我國古代很早的時候就有了追究法官不法行為的責(zé)任制度。早在西周時期就有了對司法官責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定《尚書·呂刑》所記載的“五過之疵”，即“五過之疵，惟官、惟反、惟內(nèi)、惟貨、惟來，其罪惟均”。也就是，如果法官在審理案件過程中，受到諸如敲詐勒索、徇私枉法、公報私仇等因素，導(dǎo)致法官不公正處理相關(guān)案件的情形的，就會判處法官與被告人同樣的處罰。唐朝的時候，已經(jīng)形成比較完善的司法責(zé)任制度，該制度是以法官不法或者不當(dāng)行為所造成的不利后果來認(rèn)定其應(yīng)當(dāng)受到的刑事處罰?！短坡墒枳h·名例》規(guī)定：“諸斷罪而無正條，其應(yīng)出罪者，則舉重以明輕，其應(yīng)入罪者，則舉輕以明重?！弊蕴瞥詠碇敝燎宄瘯r期，各朝代均規(guī)定了更加周詳完善的司法責(zé)任制度，較之唐律來說是更加完善和成熟的，對于違法情形、如何承擔(dān)責(zé)任以及由哪個機構(gòu)來追究其責(zé)任都是有明確規(guī)定的。因此，關(guān)于司法責(zé)任制度的相關(guān)規(guī)定，在當(dāng)時我國也是首屈一指的，值得我們當(dāng)代引以借鑒。

（二）司法責(zé)任制的域外經(jīng)驗

1.大陸法系以德日為例

日本，離我們很近的亞洲國家，自從明治維新以后日趨先進，它追究司法官的主要方式是彈劾制度，在日本《審判官彈劾法》中對彈劾審判官的事由、受理彈劾審判官的專門機構(gòu)等均有規(guī)定，而且規(guī)定任何人都有權(quán)向受理彈劾審判官的專門機構(gòu)提起彈劾審判官。

德國，相對于日本的相關(guān)規(guī)定來說，德國的規(guī)定更加具體縝密?！兜聡痉ā芬?guī)定了法官彈劾制度，從懲戒機構(gòu)來說，德國成立的法官紀(jì)律法院來受理彈劾法官的案件；《德國刑法典》采用禁令的形式列舉了法官將要面臨追責(zé)的各種情形和受懲戒的理由。法官受到懲戒的方式有中止職務(wù)、免職、強制退休等。

2.英美法系以美國為例

美國，在美國聯(lián)邦憲法以及各州憲法中均對如何彈劾法官作出了明文規(guī)定。當(dāng)聯(lián)邦法院法官出現(xiàn)不法行為或不當(dāng)行為，國會是有權(quán)啟動程序彈劾法官，使其辭去法官職務(wù)的。美國各州如果出現(xiàn)需要彈劾法官的情況，其權(quán)力是由各州議會來行使的。由此可見，國外的司法責(zé)任制度主要以彈劾、懲戒為核心內(nèi)容，并且均明確規(guī)定了實施懲戒的機構(gòu)。

從形式上看，中西方所規(guī)定的司法責(zé)任制度是不同的，并且從內(nèi)容上講，二者也出入很大，但從本質(zhì)上來說，中西方司法責(zé)任制卻有著一致的邏輯起點和價值追求，也就是說司法責(zé)任制要求具有不當(dāng)行為的法官或者檢察官承擔(dān)其不當(dāng)行為或者不法行為而引發(fā)的一系列后果及責(zé)任，從而保障司法公正。

正如黨的十八屆四中全會決定明確提出：“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗。”司法改革的核心內(nèi)容是司法責(zé)任制改革，它從根本上保障了司法公正得以實現(xiàn)。在最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013- 2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）中指出，應(yīng)當(dāng)對檢察人員職責(zé)權(quán)限、辦案、辦公流程、標(biāo)準(zhǔn)加以明確規(guī)定，責(zé)任追究的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要予以統(tǒng)一，以及對誰來糾錯和糾錯程序均需要加以明確。而相對于一般檢察官的錯案問責(zé)機制來講，檢察委員會的司法責(zé)任追究是具有其特殊性的，而今，在檢察機關(guān)中，檢察委員會作為最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，雖然提請檢委會審議的案件日趨減少，但是畢竟檢委會是最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，在檢察機關(guān)中擁有重要權(quán)力，并且實際行使其權(quán)力的是各位委員，因此，必須努力探索適應(yīng)檢委會的追責(zé)機制。

二、檢委會司法責(zé)任追究機制存在的問題

（一）檢委會缺失制約監(jiān)督機制

檢察委員會是檢察機關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，檢委會在檢察機關(guān)具有最高權(quán)力，但是，實踐中多數(shù)檢察院沒有一整套諸如監(jiān)測機制，對檢委會的運行予以評估、監(jiān)督和預(yù)警。首先，關(guān)于誰來對檢委會的運行進行監(jiān)測、評估，法律上并沒有明文規(guī)定，如果把該職能賦予檢委會辦公室，實際上是不盡合理的，因為檢委會辦公室力量薄弱、地位較低，無法有效履行監(jiān)督職能。二是缺失有效監(jiān)督檢委會委員行使職權(quán)情況機制。正因為如此，使得檢委會行使職權(quán)的質(zhì)量不是十分理想，很大程度制約了檢委會應(yīng)有職能的有效發(fā)揮，也正是由于缺乏監(jiān)督制約機制，往往會出現(xiàn)在出席檢委會的時候，個別檢委會委員走形式，不積極發(fā)言，消極履行其職責(zé)，致使檢委會的作用發(fā)揮不好。

（二）檢委會缺失有效具體的司法責(zé)任追究機制

2007年最高人民檢察院實施的《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》該條例比較籠統(tǒng)地規(guī)定了追究責(zé)任的范圍、追責(zé)程序以及追究責(zé)任所能采取的措施，同時也列舉規(guī)定了哪些屬于執(zhí)法過錯行為。該條例第十二條指出：“人民檢察院及其執(zhí)法辦案部門經(jīng)集體討論造成執(zhí)法過錯的，由集體討論的主持人和導(dǎo)致錯誤決定產(chǎn)生的其他人員分別承擔(dān)責(zé)任。案件承辦人隱瞞、遺漏案件主要事實、證據(jù)或者重要情況，導(dǎo)致集體討論結(jié)果錯誤并造成執(zhí)法過錯的，由案件承辦人承擔(dān)責(zé)任?！毖湟?guī)定，案件承辦人應(yīng)當(dāng)如實向檢委會委員們匯報案件的主要事實、證據(jù)等情況，不得隱瞞、遺漏案件的主要事實、證據(jù)等情況，如果因此而造成檢委會做出錯誤決定的，應(yīng)當(dāng)由承辦人承擔(dān)責(zé)任。但是，責(zé)任如何承擔(dān)卻沒有具體可操作性的規(guī)定。另外，《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》中雖然規(guī)定了將保留少數(shù)委員的意見，并將其如實記錄下來，但是卻沒有規(guī)定持少數(shù)意見的委員是否能夠因此而免責(zé)。即該規(guī)定也是不十分明確具體的，且缺乏可操作性。endprint

十八屆三中全會第一次提出了建立權(quán)力清單制度。2014年7月，最高人民檢察院提出了建立檢察機關(guān)權(quán)力清單制度。明確應(yīng)當(dāng)由檢察官行使的權(quán)力，實現(xiàn)“誰辦案，誰負(fù)責(zé)，誰決定，誰負(fù)責(zé)”。當(dāng)前司法體制改革不斷深入推進，逐步形成了以檢察官為中心的辦案形式，檢察官對案件終身負(fù)責(zé)。檢察機關(guān)執(zhí)法辦案機制的改革對檢察官的監(jiān)督制約也相應(yīng)提出了更高的要求，有權(quán)力就應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。同理，檢委會作為檢察機關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，其權(quán)力也應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，而檢委會的權(quán)力行使是由檢委會委員行使的，因此，每位檢委會委員的權(quán)力應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。如何從制度層面上完善檢委會追責(zé)機制是一個新課題。

三、如何完善檢察委員會追責(zé)機制

由前文可知，由于受限于理論及現(xiàn)行法規(guī)定，對檢委會委員因其執(zhí)法過錯而產(chǎn)生的不利后果進行追責(zé)，目前仍是一個難題，其原因主要是，第一，檢委會缺失制約監(jiān)督機制；第二，缺失有效具體的司法責(zé)任追究機制。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個方面規(guī)范檢察委員會責(zé)任承擔(dān)問題：

（一）合理界定檢察委員會議事議案范圍

現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》中規(guī)定，通常是由檢察長主持檢委會，檢察委員會委員共同對本院的重大案件和其他重大問題進行研究討論、表決意見，檢委會實行的組織原則是民主集中制原則。對于哪些案件或者事項應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會決定，現(xiàn)行法條規(guī)定的比較籠統(tǒng)，對于如何界定重大案件和其他重大問題一直是困擾檢察實踐中的重大課題。筆者認(rèn)為，如何界定哪些是重大案件，哪些是重大問題，不能簡單地因其案件“大”或者涉案人員多就認(rèn)為其“重大”，如果說案子雖然很大，涉案人員也多，但是在適用法律、認(rèn)定事實上不存在分歧，則不能認(rèn)為其重大，也就沒必要提請檢委會研究。相反，有些案件雖然不大、涉案人員也不多，但是在認(rèn)定事實和適用法律上存在爭議和分歧，此類案件也可提請檢委會審議。

（二）制定檢委會委員權(quán)力清單

此輪司法體制改革提出了一個基本要求，即“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”，為更好地貫徹落實該要求，更好地完善檢委會的追責(zé)機制，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定檢委會委員的權(quán)力清單，對檢委會委員的職責(zé)權(quán)限加以限定，以保證檢委會能夠高效公正地運轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮檢委會的各項職能。

（三）合理劃分責(zé)任承擔(dān)

首先，應(yīng)當(dāng)明確一點，即所有提請檢委會審議決定的案件不能因提請檢委會研究決定而使承辦人免責(zé)。也就是說，當(dāng)承辦人如實匯報案件事實及證據(jù)，當(dāng)檢委會作出的決定與承辦人的意見相同時，后來出現(xiàn)了錯案結(jié)果，那么檢委會委員需要承擔(dān)責(zé)任，承辦人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。如果檢委會作出的決定與承辦人意見不同或者相反，而導(dǎo)致后來錯案的發(fā)生，則檢委會委員應(yīng)當(dāng)對此負(fù)責(zé)。

（四）加大立法規(guī)定，彌補法律漏洞

如前所述，目前我國法律法規(guī)中只是籠統(tǒng)地規(guī)定檢委會的責(zé)任追究情形，但是對如何認(rèn)定檢委會委員的過錯執(zhí)法、如何劃分責(zé)任以及責(zé)任追究程序等都未作出明確規(guī)定，因此需要加大立法規(guī)定，彌補相關(guān)法律漏洞。

（五）創(chuàng)新檢委會委員考核評價機制

檢察委員會業(yè)務(wù)考評是檢察機關(guān)樹立正確的業(yè)績觀、不斷加大辦案力度、提高辦案質(zhì)量和效率的重要手段。筆者認(rèn)為，在完善檢察業(yè)務(wù)考評機制方面，應(yīng)把握好“兩個結(jié)合”：一是質(zhì)量評價與數(shù)量評價相結(jié)合，堅持正確的考核導(dǎo)向，改變簡單地通過數(shù)量指標(biāo)評價辦案工作，而是應(yīng)當(dāng)將質(zhì)量、效率、效果、安全等引入評價考核體系，增強考評工作的科學(xué)性和全面性。二是整體評價和個人評價相結(jié)合，應(yīng)將績效考核細(xì)化到每位檢委會委員的日常工作評價中，作為其年度評優(yōu)和獎懲的依據(jù)，還應(yīng)建立檢委會委員個人廉政檔案。

（六）增強委員的決策責(zé)任心，提高決策質(zhì)量

筆者認(rèn)為，為了使檢委會高效運轉(zhuǎn)，提高檢委會決策質(zhì)量，一個重要措施就是需要增強檢委會委員的責(zé)任心，那么如何增強委員們的責(zé)任心。在日常生活中，檢委會辦公室應(yīng)當(dāng)如實記錄檢委會委員們的履職情況，并將該情況形成報告報給政工部門，作為績效考核的一個重要參數(shù)，以此來增強檢委會委員的工作熱情，提升委員們的責(zé)任心和檢委會的議案質(zhì)量。

參考文獻：

[1]馬志冰.中國法制史.北京大學(xué)出版社.2004.

[2]鞏富文.唐代法官出入人罪的責(zé)任制度探析.政治與法律.1993（1）.

[3]《貞觀政要·政體》.

[4]陳光中、沈國鋒.中國古代司法制度.群眾出版社.1984 .

[5]龍宗智.檢察制度教程.中國檢察出版社.2006.

[6]楊振江.檢察委員會理論與實務(wù)研究.中國檢察出版社.2012.

[7]鄧思清.論我國檢察委員會制度改革.法學(xué).2010（1）.endprint