淺析我國(guó)的政府績(jī)效管理

耿怡君

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淺析我國(guó)的政府績(jī)效管理

耿怡君

摘要：在經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場(chǎng)化大發(fā)展的今天，我國(guó)政府績(jī)效管理也隨著時(shí)代的發(fā)展在借鑒企業(yè)績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情與政府的實(shí)際發(fā)展情況，融合了一個(gè)適應(yīng)政府的新型管理模式。它旨在運(yùn)用科學(xué)的績(jī)效管理方法對(duì)政府部門的工作進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)，從而提高我國(guó)政府的行政效率和公共服務(wù)水平。在2011年我國(guó)政府績(jī)效管理的試點(diǎn)工作中，我國(guó)逐漸形成了一些適用于當(dāng)?shù)卣墓芾砟Ｊ剑@也表明我國(guó)政府績(jī)效管理的水平仍需進(jìn)一步的提高。

關(guān)鍵詞：績(jī)效管理；政府績(jī)效管理；地方政府

一、我國(guó)政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀

我國(guó)政府績(jī)效管理的研究與發(fā)展，可以從20世紀(jì)90年代開(kāi)始算起，它隨著我國(guó)行政管理學(xué)的恢復(fù)重建以及西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革和新公共管理理論的影響，為正處于我國(guó)行政管理體制改革關(guān)鍵時(shí)期的政府管理創(chuàng)造了一種全新、有效的管理模式及變革的核心工具。推進(jìn)政府績(jī)效管理旨在運(yùn)用科學(xué)的理論與方法，對(duì)政府的工作盡可能地做出準(zhǔn)確、公正的評(píng)價(jià)，進(jìn)而對(duì)政府的績(jī)效水平進(jìn)行完善和提高。政府績(jī)效也可以參考福林提出的“4E”原則，即經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）、公平（equality）為目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)最終的管理。

黨的十八大報(bào)告提出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理。”那么政府績(jī)效管理就希望通過(guò)強(qiáng)調(diào)溝通、重視過(guò)程，提高管理的系統(tǒng)性和目標(biāo)性，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，深化管理體制改革，提高政府績(jī)效，形成正確的政績(jī)導(dǎo)向，建設(shè)滿意政府。在十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中也強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”。推進(jìn)政府績(jī)效管理工作，既是政府方面的全力支持，亦是社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨。

如今，我國(guó)的政府績(jī)效管理可以劃分為三類。第一類是政府部門普適性的政府績(jī)效管理。它主要以績(jī)效評(píng)估為主，包括目標(biāo)責(zé)任制、行風(fēng)評(píng)議制、承諾制、效能建設(shè)和效能監(jiān)察等等。第二類是行業(yè)的績(jī)效管理。它具有相對(duì)較明顯的單向性特征，主要由政府主管部門設(shè)定，針對(duì)所屬下級(jí)單位進(jìn)行的自上而下的定期績(jī)效評(píng)估，如教育部確定的學(xué)校績(jī)效評(píng)估體系以及衛(wèi)生部確定的醫(yī)院績(jī)效評(píng)估體系等等。第三類是專項(xiàng)績(jī)效管理，用系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)政府部門的某一專項(xiàng)活動(dòng)、專項(xiàng)工作或特定的評(píng)估對(duì)象進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，這些都是在一定時(shí)期里定期展開(kāi)，具有一定時(shí)效性。

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)政府績(jī)效管理仍然處于發(fā)展階段，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的研究水平相比還具有一定差距。但是我國(guó)政府在這20多年中，一直在不斷、積極地尋求政府績(jī)效管理方面的創(chuàng)新與進(jìn)步，并為之努力學(xué)習(xí)、實(shí)踐探索。其中，不乏有一些行之有效的、值得學(xué)習(xí)和借鑒的政府績(jī)效管理模式。

二、各地政府績(jī)效管理的實(shí)例

我國(guó)政府績(jī)效管理在90年代時(shí)期受到的影響頗大，因此在此時(shí)期的發(fā)展較為顯著。2011年，按照國(guó)務(wù)院的部署和要求，我國(guó)進(jìn)一步地加大了政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作力度，并加快推行了政府績(jī)效管理制度。為此建立了政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，選擇北京、吉林、福建、廣西、四川、新疆、杭州、深圳8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)和發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等部門開(kāi)展績(jī)效管理試點(diǎn)工作。

在國(guó)家的推進(jìn)和各地政府的創(chuàng)新發(fā)展下，涌現(xiàn)出一批較為顯眼且有一定成效的地區(qū)，這些地區(qū)發(fā)展出具有特色的政府績(jī)效管理模式。

1.青島模式

青島模式可以稱為是目標(biāo)責(zé)任制的典范。其理論基礎(chǔ)結(jié)合目標(biāo)管理理論，構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估體系，使政府績(jī)效評(píng)估一方面具有實(shí)踐的可能性，另一方面符合政府管理的基本目標(biāo)。

2.福建模式

福建模式具有綜合性的效能建設(shè)。福建省將省內(nèi)各職位、部門進(jìn)行劃分形成合理的績(jī)效評(píng)估工作組織體系。并在此基礎(chǔ)上建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，采用定性考核和定量測(cè)評(píng)相結(jié)合的方式進(jìn)行多元化的綜合評(píng)估。其中以廈門市思明區(qū)的《公共部門績(jī)效評(píng)估》項(xiàng)目實(shí)施效果尤為顯著。

3.杭州模式

杭州模式是公民導(dǎo)向的實(shí)踐。杭州模式旨在以公民為績(jī)效評(píng)估的主要導(dǎo)向，將自上而下與自下而上兩種方式相融合，同時(shí)注重結(jié)果與過(guò)程，提高公民的滿意程度。

4.甘肅模式

甘肅模式是第三方政府績(jī)效的開(kāi)端。它開(kāi)創(chuàng)了政府績(jī)效外部評(píng)價(jià)的新形式，甘肅省為了改善其非公有制經(jīng)濟(jì)落后的情況，將政府的績(jī)效評(píng)價(jià)工作委托給蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心組織進(jìn)行評(píng)價(jià)，把對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)利首次交到了民營(yíng)企業(yè)手中，此模式是全國(guó)首例。

此外，如珠海模式（“萬(wàn)人評(píng)議政府”的外部導(dǎo)向績(jī)效評(píng)估模式）、南通模式（“三位一體”綜合績(jī)效考評(píng)辦法）和哈爾濱模式（出臺(tái)了我國(guó)首部地方性法規(guī)《哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》）等等都是較為成功且有借鑒意義的政府績(jī)效管理模式。

三、政府績(jī)效管理存在的問(wèn)題與改進(jìn)意見(jiàn)

從上述各個(gè)區(qū)域政府的“試水”中可以看出，我國(guó)各地政府是在不斷進(jìn)行嘗試和探索的。但是在這些地方政府績(jī)效管理取得一定成績(jī)的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府績(jī)效管理想要取得廣泛的成效是艱難的，因?yàn)樗⒉皇菂^(qū)域性的問(wèn)題，而是一個(gè)國(guó)內(nèi)普遍需要解決的問(wèn)題，但仍為日后的政府績(jī)效管理發(fā)展提供了效仿的前例與改進(jìn)的方向。

1.缺乏良好的組織文化和理念

想要讓政府績(jī)效管理制度能夠順利推進(jìn)且有效實(shí)施的一個(gè)重要條件就是有良好的組織文化。但與較為先進(jìn)的西方國(guó)家相比，它的法治理念、契約精神、績(jī)效觀念、民主意識(shí)等組織文化更為有利于成功，而中國(guó)在長(zhǎng)久的傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及當(dāng)前政治與行政體制改革滯后的影響下，暴露了封閉性、非理性等弊端，導(dǎo)致當(dāng)今具有現(xiàn)代意義的政府績(jī)效管理體系難以健全，不能有效地發(fā)揮作用。

因此，在我國(guó)深化政府績(jī)效管理改革的道路上，要積極地借鑒西方國(guó)家優(yōu)秀、有用的經(jīng)驗(yàn)，并且從觀念上有所改變，讓政府加強(qiáng)國(guó)家的法治理念、公民參與等，有效地推進(jìn)組織文化的發(fā)展。

2.我國(guó)的法律法規(guī)尚有欠缺

我國(guó)缺乏一部具有國(guó)家性質(zhì)的法律法規(guī)來(lái)支撐我國(guó)政府績(jī)效管理的合法化實(shí)施。正如上文所提到的哈爾濱模式，哈爾濱市政府在2009年時(shí)就制定出臺(tái)了我國(guó)首部地方性的法規(guī)——《哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》，讓當(dāng)?shù)卣?jī)效管理上了法治化的道路，并為其政府績(jī)效管理提供了法律保障。但是這也只是一步探索，依舊有所多問(wèn)題還需探討改進(jìn)。如今已經(jīng)有更多的地方陸續(xù)地推出了各地的法律條文等，但至今國(guó)家都沒(méi)有出臺(tái)一部屬于國(guó)家，適用于全國(guó)的法律法規(guī)。

因此，我國(guó)政府需要做出更多的努力，制定一部具有國(guó)家性質(zhì)的法律法規(guī)不是一朝一夕的事，在近20來(lái)年的政府績(jī)效管理發(fā)展道路上已經(jīng)有一些卓有成效的進(jìn)展。美國(guó)早在1993年就制定了《政府績(jī)效與結(jié)果法》，這為美國(guó)的政府績(jī)效提供了法律事實(shí)依據(jù)，也為政府的績(jī)效管理奠定了發(fā)展依托。我國(guó)應(yīng)該在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為國(guó)家制定出一套更加全面、完善、有保障的法律來(lái)維護(hù)、推進(jìn)政府的績(jī)效管理。

3.政府部門的績(jī)效管理體系不夠科學(xué)、完善

我國(guó)政府的績(jī)效管理體系尚且不夠科學(xué)、完善，影響了績(jī)效管理的效果。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)曾一度處于追求單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的狀態(tài)，在政府的績(jī)效管理中出現(xiàn)了許多弊端，如資源的浪費(fèi)、環(huán)境的污染等。在隨后的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)度完全超越行政體制的改革，致使政府的職能和管理方式不能完全轉(zhuǎn)換到位。政府的發(fā)展不能只看經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展，最主要的是看到發(fā)展的質(zhì)量，對(duì)績(jī)效的考核不能僅僅是偏向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核，而且還需要全面、公平的績(jī)效考核。

因此，政府需要制定一套具有適用的管理方式、科學(xué)的管理方法以及正確的改進(jìn)方向等的績(jī)效管理體系。作為績(jī)效管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效考核，它有著非常重要的作用，不僅反映了整個(gè)考核期間被考核者的完成度，而且是政府績(jī)效目標(biāo)的一個(gè)回饋，政府部門應(yīng)對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行分析，針對(duì)存在的問(wèn)題，并作出改進(jìn)。同時(shí)各個(gè)政府還要針對(duì)自身的不同環(huán)境、條件等客觀條件的制約，找到適合的績(jī)效考評(píng)方法。

4.政府在績(jī)效管理中缺乏協(xié)作、溝通

政府的績(jī)效管理需要各個(gè)部門間人員進(jìn)行良好的協(xié)作與溝通。然而現(xiàn)階段的政府部門之間還缺乏一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，當(dāng)政府職能偏離時(shí)，由于政府部門間的協(xié)作不到位又缺少溝通，很容易出現(xiàn)工作漏洞。如果監(jiān)管又不到位，極易出現(xiàn)問(wèn)題，如政府的行政不作為、官員的貪污腐敗等等現(xiàn)象。

因此，這就需要政府設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門，并且加強(qiáng)上下級(jí)地及時(shí)溝通。不僅可以及時(shí)、充分了解到政府各部門的動(dòng)態(tài)，而且還能有效地通過(guò)溝通加強(qiáng)人員的工作積極性、政府的責(zé)任感。讓績(jī)效管理工作在溝通中尋找不足，及時(shí)地改進(jìn)，有效的發(fā)展。

政府績(jī)效管理地實(shí)施對(duì)政府部門而言有著十分重要的意義，不僅可以讓政府提高辦公效率，而且更提高了為人民服務(wù)的質(zhì)量。各地政府在借鑒西方國(guó)家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還需要與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合，在不斷實(shí)踐、創(chuàng)新與改進(jìn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)的政府績(jī)效管理模式將會(huì)越來(lái)越適合我國(guó)的發(fā)展。

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（作者單位：上海理工大學(xué)）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.10.065