村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用
——從法律行政法規(guī)部門規(guī)章等中央規(guī)范性文件角度的考察

高其才

(清華大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100084)

村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用

——從法律行政法規(guī)部門規(guī)章等中央規(guī)范性文件角度的考察

高其才

(清華大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100084)

我國的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等中央規(guī)范性文件對(duì)村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行了具體的規(guī)范，體現(xiàn)出村規(guī)民約在農(nóng)村基層組織、鄉(xiāng)村社會(huì)管理、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村社會(huì)治安等方面具有一定的作用，反映了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的一定重視。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等有關(guān)鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約的規(guī)定，內(nèi)容比較原則。從鄉(xiāng)村實(shí)際情況出發(fā)、尊重村民自治進(jìn)行規(guī)范方面，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等需要進(jìn)一步的加強(qiáng)。

村規(guī)民約; 鄉(xiāng)村; 治理; 作用

導(dǎo) 言

我國《憲法》第二十四條規(guī)定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明的建設(shè)?！薄吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(中發(fā)〔2015〕1號(hào)，2015年2月1日發(fā)布并實(shí)施)指出：“村是法治建設(shè)相對(duì)薄弱的領(lǐng)域，必須加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進(jìn)城鄉(xiāng)法治建設(shè)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式做好‘三農(nóng)’工作。同時(shí)要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過)提出“深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動(dòng)，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。”中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(2015年5月31日發(fā)布并實(shí)施)也提出“堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)治理有效方式，發(fā)揮農(nóng)村居民首創(chuàng)精神，積極推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理的理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。深化農(nóng)村基層組織依法治理，發(fā)揮村規(guī)民約積極作用，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理法治化、規(guī)范化”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》(2015年4月13日發(fā)布并實(shí)施)還指出“推進(jìn)體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求的行業(yè)規(guī)范、社會(huì)組織章程、村規(guī)民約、社區(qū)公約建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)規(guī)范在調(diào)整成員關(guān)系、約束成員行為、保障成員利益等方面的作用，通過自律、他律、互律使公民、法人和其他組織的行為符合社會(huì)共同行為準(zhǔn)則”。為此，我國的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)“村規(guī)民約”、“鄉(xiāng)規(guī)民約”進(jìn)行了具體的規(guī)范。

本文主要依據(jù)對(duì)含有“村規(guī)民約”、“鄉(xiāng)規(guī)民約”的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行梳理、總結(jié)而成。2015年12月8日，我在“北大法律信息網(wǎng)”的“法律法規(guī)”中“中央法規(guī)司法解釋”中以“村規(guī)民約”為關(guān)鍵詞搜索，得到法律4件、行政法規(guī)10件、司法解釋2件、部門規(guī)章77件、團(tuán)體規(guī)定24件、行業(yè)規(guī)定1件；“鄉(xiāng)規(guī)民約”為關(guān)鍵詞，在“北大法律信息網(wǎng)”的“法律法規(guī)”中“中央法規(guī)司法解釋”中搜索，得到行政法規(guī)4件、司法解釋3件、部門規(guī)章44件、團(tuán)體規(guī)定16件。從網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)看，這些法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等中央規(guī)范性文件現(xiàn)行有效176件、失效7件、已被修改1件、部分失效1件。不過，這一數(shù)據(jù)因有重復(fù)等情況而不很正確，僅僅大致反映了我國法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等中央層面規(guī)范性文件涉及村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)范的狀況。

本文主要進(jìn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)范的文本梳理，以初步理解村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用，為進(jìn)一步研究奠定基礎(chǔ)。

一、村規(guī)民約與農(nóng)村基層組織

我國的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)定了村規(guī)民約在基層自治組織、集體財(cái)產(chǎn)管理、農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益、民族團(tuán)結(jié)等方面所發(fā)揮的積極作用。

在基層自治組織方面，《村民委員會(huì)組織法》就基層自治組織與村規(guī)民約的關(guān)系進(jìn)行了全面的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》(1998年11月4日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂)第十條規(guī)定：“村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督?！钡诙邨l規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！钡谌藯l規(guī)定：“駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員不參加村民委員會(huì)組織，但應(yīng)當(dāng)通過多種形式參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并遵守有關(guān)村規(guī)民約。村民委員會(huì)、村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定與前款規(guī)定的單位有關(guān)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與其協(xié)商。” 為此，中央組織部、中央宣傳部、民政部等《關(guān)于學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法〉的通知》(民發(fā)〔2010〕162號(hào)，2010年12月1日發(fā)布并實(shí)施)要求“要組織指導(dǎo)農(nóng)村干部群眾，依照《村委會(huì)組織法》，制定或修訂村民自治章程、村規(guī)民約和切實(shí)可行的工作規(guī)則，落實(shí)農(nóng)村基層民主的各項(xiàng)具體制度，保障農(nóng)民群眾依法依章辦理自己的事情?！敝泄仓醒爰o(jì)委、監(jiān)察部《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)若干問題的意見〉的通知》(2008年11月3日發(fā)布并實(shí)施)提出結(jié)合民主管理實(shí)踐，進(jìn)一步完善村民自治章程和村規(guī)民約等規(guī)章制度，推進(jìn)村級(jí)事務(wù)民主管理。民政部《關(guān)于做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》(民基發(fā)〔1996〕5號(hào)，1996年2月8日發(fā)布并實(shí)施)提出“要從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，在新一屆村民委員會(huì)組成以后，經(jīng)群眾充分討論，對(duì)制訂或修訂的村規(guī)民約或村民自治章程要張榜公布并印發(fā)到戶，以規(guī)范村民和村干部的行為”。司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層法律服務(wù)工作促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展和全面進(jìn)步的通知》(司發(fā)〔1995〕006號(hào)，1995年5月11日發(fā)布并實(shí)施)也要求“組織建立健全村民選舉制度、村民議事制度、村務(wù)公開制度。特別是要積極參與建立、健全村規(guī)民約的工作，根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，制定全體村民必須遵守的章程，規(guī)范大家的行為，并逐步完善實(shí)施辦法”。

在村級(jí)民主監(jiān)督方面，民政部、中央紀(jì)委、中央組織部等十二部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督工作的意見》(民發(fā)〔2012〕162號(hào)，2012年9月21日發(fā)布并實(shí)施)提出“村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法依章對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)決策程序和落實(shí)情況、村務(wù)公開情況、民主理財(cái)情況、村民自治章程和村規(guī)民約執(zhí)行情況、村民委員會(huì)成員履職任職及廉潔自律情況等進(jìn)行監(jiān)督”。中宣部、司法部、民政部等關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民學(xué)法用法工作的意見》的通知(2012年5月29日發(fā)布并實(shí)施)提出：積極開展“民主法治示范村”創(chuàng)建活動(dòng)。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，促進(jìn)農(nóng)村民主法治建設(shè)。依法修訂完善村民自治章程、村規(guī)民約，充分發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持和保障村民自治組織依法行使職權(quán)，健全充滿活力的村民自治機(jī)制。中央紀(jì)委、中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等《關(guān)于開展村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理工作的若干意見》(2009年7月16日發(fā)布并實(shí)施)提出“完善村民自治章程和村規(guī)民約等，健全村民會(huì)議和村民代表會(huì)議議事規(guī)則，推進(jìn)村級(jí)事務(wù)管理的制度化、規(guī)范化、程序化”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)〉的通知》(中辦發(fā)〔2011〕21號(hào)，2011年5月23日發(fā)布并實(shí)施)第13條規(guī)定：“村黨組織和村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本規(guī)定完善村規(guī)民約，建立廉政承諾制度，健全監(jiān)督制約機(jī)制，保證本規(guī)定的貫徹執(zhí)行?！?/p>

關(guān)于村規(guī)民約在集體財(cái)產(chǎn)管理方面的作用，《物權(quán)法》((2007年3月16日第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過，自2007年10月1日起施行)第六十二條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財(cái)產(chǎn)的狀況?！彼痉ú俊蛾P(guān)于在農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中加強(qiáng)法制宣傳和法律服務(wù)工作的通知》(司發(fā)通〔2002〕16號(hào)，2002年2月22日發(fā)布并實(shí)施)中指出：“要加強(qiáng)工作的指導(dǎo)力度，指導(dǎo)基層依法制定《自治章程》或《鄉(xiāng)規(guī)民約》等各項(xiàng)制度，確保土地流轉(zhuǎn)等重大事項(xiàng)充分尊重廣大農(nóng)民的意愿，依法進(jìn)行?！?/p>

關(guān)于農(nóng)民權(quán)益特別是婦女權(quán)益保護(hù)方面，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)中國反對(duì)拐賣人口行動(dòng)計(jì)劃(2013—2020年)的通知》(國辦發(fā)〔2013〕19號(hào)，2013年3月2日)要求開展維護(hù)婦女權(quán)益、促進(jìn)性別平等的村規(guī)民約修訂和培訓(xùn)，消除男尊女卑、傳宗接代等落后觀念，提高女孩受教育水平，確保女性在農(nóng)村平等享有土地承包、宅基地分配、土地征收補(bǔ)償分配和集體收益分配的權(quán)利。(全國婦聯(lián)、農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，民政部、教育部配合)。國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2011〕39號(hào)，2011年11月23日)第六方面提到，提高社會(huì)性別平等意識(shí)，清理涉及社會(huì)性別歧視的法規(guī)政策。指導(dǎo)村(居)民自治組織修訂完善自治章程或村規(guī)民約，在扶貧濟(jì)困、慈善救助、貼息貸款、就業(yè)服務(wù)、項(xiàng)目扶持、村集體收益分配等方面對(duì)計(jì)劃生育家庭女兒戶予以傾斜。國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)中國婦女發(fā)展綱要和中國兒童發(fā)展綱要的通知》(國發(fā)〔2011〕24號(hào)，2011年7月30日)也要求落實(shí)和完善保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的相關(guān)政策，糾正與法律法規(guī)相沖突的村規(guī)民約。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》(廳字〔2001〕9號(hào)，2001年5月8日發(fā)布并實(shí)施)指出：“較長時(shí)間以來，一些地方在土地承包中不同程度地存在歧視婦女、侵害婦女權(quán)益的問題。有的以村民代表會(huì)議或村民大會(huì)決議、村委會(huì)決定或鄉(xiāng)規(guī)民約的形式，剝奪婦女的土地承包權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)；有的以‘測婚測嫁’等理由，對(duì)未婚女性不分土地或少分土地；有的地方出嫁婦女特別是離婚喪偶婦女戶口被強(qiáng)行遷出，承包的土地被強(qiáng)行收回，其他與土地承包相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益也受到損害?！?/p>

在民族團(tuán)結(jié)方面，國家民族事務(wù)委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃綱要(2011—2015年)的通知》(2012年12月5日發(fā)布并實(shí)施)要求“把民族團(tuán)結(jié)的內(nèi)容納入村規(guī)民約、文明家庭和文明村民評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)各族群眾珍惜和維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的自覺性”。

二、村規(guī)民約與鄉(xiāng)村社會(huì)管理

我國的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)定村規(guī)民約在婚姻管理、精神文明建設(shè)、農(nóng)村基層社會(huì)保障、文物保護(hù)、消防安全宣傳、扶貧項(xiàng)目后續(xù)管理等方面發(fā)揮積極作用。

在婚姻管理方面，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于加強(qiáng)婚姻管理制止早婚早育意見的通知》(國辦發(fā)〔1992〕51號(hào)，1992年9月12日發(fā)布并實(shí)施)指出：“要引導(dǎo)群眾把禁止早婚早育，提倡晚婚晚育寫進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約，運(yùn)用道德規(guī)范的力量促進(jìn)婚姻管理。婚姻登記管理機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法辦理婚姻登記，杜絕違法登記現(xiàn)象?！?國家計(jì)劃生育委員會(huì)、民政部、司法部、全國婦聯(lián)《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行《婚姻法》嚴(yán)禁違法婚姻的通知》(〔1987〕國計(jì)生委[廳]字第280號(hào)，1987年12月28日發(fā)布并實(shí)施)規(guī)定：“在加強(qiáng)行政管理的同時(shí)，要認(rèn)真抓好城鄉(xiāng)婚嫁習(xí)俗改革，根據(jù)各地實(shí)際情況制定一些鄉(xiāng)規(guī)民約，推廣‘紅白理事會(huì)’一類群眾組織的經(jīng)驗(yàn)，把協(xié)助婚姻登記機(jī)關(guān)依法辦理婚姻登記和禁止早婚、早育，提倡晚婚、晚育列入理事會(huì)章程?！泵裾?、司法部、國家計(jì)劃生育委員會(huì)、全國婦聯(lián)、共青團(tuán)中央《關(guān)于認(rèn)真貫徹中共中央(1984)七號(hào)文件、嚴(yán)禁早婚的通知》(民〔1984〕民37號(hào)，1984年7月28日發(fā)布并實(shí)施)要求“在宣傳教育的基礎(chǔ)上，發(fā)動(dòng)群眾將模范遵守新《婚姻法》，提倡適當(dāng)晚婚，實(shí)行計(jì)劃生育寫入鄉(xiāng)規(guī)民約，互相監(jiān)督，共同遵守。”

在精神文明建設(shè)方面，村規(guī)民約也有積極作用。中共中央《關(guān)于印發(fā)〈當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題〉的通知》(中發(fā)〔1983〕1號(hào)，1983年1月2日)中指出“要通過制訂鄉(xiāng)規(guī)民約，開展建立文明村、文明家庭的活動(dòng)”?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》(1996年10月10日)要依據(jù)國家法律法規(guī)，制定鄉(xiāng)規(guī)民約，破除陳規(guī)陋習(xí)，反對(duì)非法宗教活動(dòng)。中央紀(jì)委、中央宣傳部、監(jiān)察部等《關(guān)于加強(qiáng)廉政文化建設(shè)的意見(2010年)》提出“廣泛開展行業(yè)廉潔教育，加強(qiáng)以公正、誠信、自律、守法為主要內(nèi)容的行業(yè)廉潔文化建設(shè)。把廉潔要求寓于市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約和行業(yè)規(guī)范之中，轉(zhuǎn)化為人們的自覺行動(dòng)”。中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)《關(guān)于深入學(xué)習(xí)實(shí)踐社會(huì)主義榮辱觀大力加強(qiáng)思想道德建設(shè)的意見》(2006年5月19日發(fā)布)提出：“要發(fā)揮規(guī)章制度對(duì)人們道德行為的激勵(lì)約束作用，對(duì)照‘八榮八恥’，修訂完善市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、職業(yè)規(guī)范等具體行為準(zhǔn)則，把‘八榮八恥’的要求具體化，使‘八榮八恥’的基本要求更好地滲透到社會(huì)管理之中。” 中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)《關(guān)于深入開展志愿服務(wù)活動(dòng)的意見》(2008年10月6日發(fā))提出：“把志愿服務(wù)的要求滲透到社會(huì)管理之中，體現(xiàn)在市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、學(xué)生守則、職業(yè)規(guī)范之中，使志愿服務(wù)逐步成為人們的自覺行動(dòng)和生活方式。”民政部《關(guān)于做好2015年清明節(jié)工作的通知》(民函〔2015〕79號(hào)，2015年3月2日發(fā)布并實(shí)施)要求充分發(fā)揮好村(居)委會(huì)、紅白理事會(huì)等城鄉(xiāng)基層組織作用，將文明低碳祭掃要求納入村規(guī)民約，積極傳播清明優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，不斷豐富群眾現(xiàn)代清明節(jié)日生活方式。

在農(nóng)村基層社會(huì)保障方面，《民政部印發(fā)《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告的通知》(民〔1987〕辦字11號(hào)，1987年3月14日發(fā)布并實(shí)施)要求“逐步實(shí)行鼓勵(lì)家庭保障的優(yōu)惠政策和開展有效服務(wù)。此外，在實(shí)際工作中還可采取一些具體措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入鄉(xiāng)規(guī)民約；在鄉(xiāng)、村成立老年人自愿的組織——老人協(xié)會(huì)，維護(hù)自己的合法權(quán)益；提倡和表彰親朋鄰里互助互濟(jì)的風(fēng)氣，重視和支持社會(huì)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展等?！?/p>

在文物保護(hù)方面，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的通知(國發(fā)〔1987〕101號(hào)，1987年11月24日發(fā)布并實(shí)施)要求“在文物比較集中或有重要文物的地方，要把保護(hù)文物作為鄉(xiāng)規(guī)民約的一項(xiàng)內(nèi)容，列為評(píng)比文明村鎮(zhèn)、文明單位的條件之一，并落實(shí)到行政管理或經(jīng)營責(zé)任制中去?！?/p>

在消防安全宣傳教育方面，中央網(wǎng)信辦、公安部、教育部等《關(guān)于推進(jìn)消防安全宣傳教育進(jìn)機(jī)關(guān)進(jìn)學(xué)校進(jìn)社區(qū)進(jìn)企業(yè)進(jìn)農(nóng)村進(jìn)家庭進(jìn)網(wǎng)站工作的指導(dǎo)意見》(公消〔2015〕191號(hào)，2015年8月6日發(fā)布并實(shí)施)：提出消防宣傳進(jìn)家庭，“將家庭消防安全宣傳教育納入‘五好文明家庭’、鄉(xiāng)規(guī)民約等創(chuàng)建內(nèi)容；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、公安派出所、小區(qū)業(yè)主委員會(huì)等建立家庭消防安全宣傳教育制度，定期發(fā)放、宣講防火公約，開展消防安全提示等活動(dòng)”。

在扶貧項(xiàng)目后續(xù)管理方面，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)扶貧資金項(xiàng)目管理的緊急通知》(國開辦發(fā)〔2006〕54號(hào)，2006年8月23日發(fā)布并實(shí)施)提出“要通過廣泛的宣傳，提高廣大貧困群眾對(duì)加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目后續(xù)管理重要性的認(rèn)識(shí)，并通過‘鄉(xiāng)規(guī)民約’等形式，對(duì)項(xiàng)目的后續(xù)管理作出安排，確保項(xiàng)目的可持續(xù)性，充分發(fā)揮其效益?！?/p>

在村民一事一議籌資籌勞管理方面，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》(國辦發(fā)〔2007〕4號(hào)，2007年1月16日)指出：“對(duì)無正當(dāng)理由不承擔(dān)籌資籌勞的村民，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行說服教育，也可以按照村民會(huì)議通過的符合法律法規(guī)的村民自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行處理?！?/p>

三、村規(guī)民約與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)包括農(nóng)村公路建設(shè)、水利和水土保持設(shè)施建設(shè)、耕地肥力保養(yǎng)、傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展、掃盲和成人教育、艾滋病性病預(yù)防宣傳教育等方面，我國的行政法規(guī)、部門規(guī)章等就村規(guī)民約在這些領(lǐng)域的作用進(jìn)行了規(guī)定。

在農(nóng)村公路建設(shè)方面，交通運(yùn)輸部《關(guān)于推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)的意見》(交公路發(fā)〔2015〕73號(hào)，2015年5月26日發(fā)布并實(shí)施)提出：“到2020年，農(nóng)村公路管理法規(guī)基本健全，愛路護(hù)路的鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約制定率達(dá)到100%，基本建立縣有路政員、鄉(xiāng)有監(jiān)管員、村有護(hù)路員的路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)隊(duì)伍?！?/p>

在村莊規(guī)劃方面，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》(建村〔2015〕187號(hào),2015年 11月24日發(fā)布并實(shí)施) 提出村民委員會(huì)應(yīng)將經(jīng)批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃納入村規(guī)民約一同執(zhí)行，在村內(nèi)立牌展示規(guī)劃成果，確保村民看得到、看得懂。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《村莊整治規(guī)劃編制辦法》的通知(建村〔2013〕188號(hào)，2013年12月17日發(fā)布并實(shí)施)第十七條規(guī)定：“建立村莊整治長效管理機(jī)制。鼓勵(lì)規(guī)劃編制單位與村民共同制定村規(guī)民約，建立村莊整治長效管理機(jī)制。防止重整治建設(shè)、輕運(yùn)營維護(hù)管理?！?/p>

在水利、水土保持設(shè)施建設(shè)方面，水利電力部《基層水利、水土保持管理服務(wù)機(jī)構(gòu)工作條例(試行)》([87]水電農(nóng)水字第21號(hào)，1987年7月4日發(fā)布并實(shí)施)第十二條規(guī)定：“在當(dāng)?shù)厝嗣裾念I(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助組織群眾進(jìn)行抗旱、防汛、排澇、水土保持和農(nóng)田基本建設(shè)，協(xié)助制定保護(hù)與使用農(nóng)村水利設(shè)施的鄉(xiāng)規(guī)民約，及時(shí)處理破壞水利、水土保持設(shè)施、以及違反水資源保護(hù)有關(guān)規(guī)定的事件?！?/p>

在耕地肥力保養(yǎng)方面，國家計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)有機(jī)肥料工作的通知》(1991年7月10日發(fā)布并實(shí)施)提出：“縣鄉(xiāng)的耕地肥力保養(yǎng)辦法和鄉(xiāng)規(guī)民約是對(duì)省級(jí)規(guī)章制度的補(bǔ)充與配套，應(yīng)盡量做到符合實(shí)際，適度合理，具有約束力，有利于對(duì)有機(jī)肥料工作的管理?！?/p>

在傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展方面，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化部、國家文物局、財(cái)政部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中國傳統(tǒng)村落保護(hù)的指導(dǎo)意見》(建村〔2014〕61號(hào)，2014年4月25日發(fā)布并實(shí)施)指出：“村集體要根據(jù)保護(hù)發(fā)展規(guī)劃，將保護(hù)要求納入村規(guī)民約，發(fā)揮村民民主參與、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的主體作用?！眹颐褡迨聞?wù)委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃綱要(2011—2015年)的通知》(2012年12月05日發(fā)布)規(guī)定：“發(fā)揮傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約在傳承民族文化中的作用，提高村民的文化保護(hù)自覺性。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化部、財(cái)政部《關(guān)于做好2013年中國傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展工作的通知》(建村〔2013〕102號(hào)，2013年7月1日發(fā)布并實(shí)施)要求的“保護(hù)與發(fā)展基礎(chǔ)資料調(diào)查內(nèi)容”包括既有保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度、行政管理文件、鄉(xiāng)規(guī)民約等?！?/p>

在掃盲、成人教育方面，教育部辦公廳《關(guān)于印發(fā)對(duì)云南等四省掃盲工作專項(xiàng)督導(dǎo)檢查和調(diào)研報(bào)告的通知》(教督廳〔2000〕11號(hào)，2000年9月14日發(fā)布并實(shí)施)第五項(xiàng)要求“根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，制定鄉(xiāng)規(guī)民約，增強(qiáng)掃盲合力，使掃盲的各個(gè)環(huán)節(jié)緊緊相扣，保證掃盲工作的順利實(shí)施”。國家教委《關(guān)于大力發(fā)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校的意見》(教成〔1991〕7號(hào)，1991年6月6日發(fā)布并實(shí)施)提出：“村農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校要建立由村民委員會(huì)、教育、農(nóng)業(yè)、科技、共青團(tuán)、婦聯(lián)等方面負(fù)責(zé)人組成的校務(wù)委員會(huì)，一般由村民委員會(huì)主任兼任校長。定期研究制訂本村掃盲和農(nóng)村成人教育年度辦學(xué)計(jì)劃；制訂辦學(xué)、教學(xué)、學(xué)習(xí)的規(guī)章制度和村規(guī)民約?！?/p>

在艾滋病性病預(yù)防宣傳教育方面，衛(wèi)生部、中共中央宣傳部、國家教育委員會(huì)等《關(guān)于印發(fā)預(yù)防艾滋病性病宣傳教育原則的通知》(衛(wèi)疾控發(fā)〔1998〕第1號(hào)，1998年1月8日發(fā)布并實(shí)施)提出“要采取一些更有針對(duì)性的宣傳方式，如熱線電話、醫(yī)生咨詢或通過制訂鄉(xiāng)規(guī)民約的家庭、社區(qū)教育，以及由非政府和社區(qū)組織開展心理咨詢、同伴教育等進(jìn)行宣傳”。

四、村規(guī)民約與鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)

我國的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)定了村規(guī)民約在森林保護(hù)、水土保持生態(tài)修復(fù)、環(huán)境衛(wèi)生等方面的廣泛作用。

在森林保護(hù)方面，國務(wù)院《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)的實(shí)施辦法》(1982年2月27日發(fā)布)提出“要嚴(yán)肅法制和紀(jì)律，建立愛林護(hù)林的鄉(xiāng)規(guī)民約”?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于制止亂砍濫伐森林的緊急指示》(1982年10月20日)中指出：“抓緊搞好穩(wěn)定山權(quán)、林權(quán)，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制工作。凡是沒有搞完林業(yè)‘三定’的地方，除國家計(jì)劃規(guī)定的木材生產(chǎn)任務(wù)以外，其他采伐暫時(shí)一律凍結(jié)?！āY(jié)束的地方，必須切實(shí)加強(qiáng)林政管理，普遍制定鄉(xiāng)規(guī)民約，嚴(yán)格執(zhí)行木材采伐審批和運(yùn)輸管理制度，沒有林業(yè)部門發(fā)給的證明，不得采伐、運(yùn)輸和銷售木材?！薄斗馍接止芾頃盒修k法》(林業(yè)部，1988年4月19日發(fā)布并實(shí)施)規(guī)定:“林業(yè)主管部門要確定專人負(fù)責(zé)，建立健全封山育林管護(hù)組織，發(fā)動(dòng)群眾訂立鄉(xiāng)規(guī)民約?！眹伊謽I(yè)局《關(guān)于大力開展村屯四旁植樹和農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)的通知》(林造發(fā)〔2004〕3號(hào)，2004年1月1日發(fā)布并實(shí)施)要求各地要認(rèn)真執(zhí)行《森林法》等林業(yè)法律法規(guī)，強(qiáng)化鄉(xiāng)規(guī)民約，加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊亂砍盜伐林木、亂墾濫占林地等違法犯罪行為，依法保護(hù)和管理林木資源，不斷鞏固村屯四旁植樹和農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)成果，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。國家林業(yè)局《關(guān)于印發(fā)《抓好京津風(fēng)沙源治理工程促進(jìn)區(qū)域新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施方案》的通知》(林沙發(fā)〔2006〕72號(hào)，2006年4月20日發(fā)布并實(shí)施)要求：“在工程區(qū)積極倡導(dǎo)農(nóng)牧民植樹種草，開展護(hù)綠、愛綠、自覺創(chuàng)建綠色家園活動(dòng)，并納入鄉(xiāng)規(guī)民約?！?/p>

國家林業(yè)局《關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的實(shí)施意見》(林造發(fā)〔2006〕50號(hào)，2006年3月28日發(fā)布并實(shí)施)也提出在依法嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，切實(shí)保護(hù)好森林、濕地等自然資源。

在水土保持生態(tài)修復(fù)方面，水利部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持生態(tài)修復(fù)工作的通知》(水?！?003〕236號(hào)，2003年6月3日發(fā)布并實(shí)施)指出，各地要以《水土保持法》和有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，針對(duì)生態(tài)修復(fù)的特點(diǎn)，對(duì)亂挖亂采、濫牧過牧以及不合理利用水土資源等行為，做出封山禁牧、圍封輪牧、舍飼養(yǎng)畜等相應(yīng)規(guī)定，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)、管理辦法和鄉(xiāng)規(guī)民約，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，限制不合理的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，減少對(duì)自然環(huán)境的人為破壞，促進(jìn)生態(tài)的自我修復(fù)。同時(shí)，要制定優(yōu)惠政策，保障群眾在實(shí)施生態(tài)修復(fù)中的利益，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、積極參與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性。水利部《關(guān)于黃土高原地區(qū)淤地壩建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(水保〔2004〕93號(hào)，2004年3月22日發(fā)布并實(shí)施)第八條要求各地要建立健全淤地壩運(yùn)行管理規(guī)章制度和鄉(xiāng)規(guī)民約，簽訂管護(hù)責(zé)任狀，明確管護(hù)責(zé)任，做到專人負(fù)責(zé)。各級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)淤地壩運(yùn)行管護(hù)的監(jiān)督管理工作，省級(jí)水行政主管部門要制定配套的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，水利部辦公廳《關(guān)于開展防治面源污染水土保持試點(diǎn)工程建設(shè)的通知》(辦水保〔2005〕99號(hào)，2005年6月8日發(fā)布并實(shí)施)要求在實(shí)施試點(diǎn)工程建設(shè)的區(qū)域內(nèi)，制定、出臺(tái)和落實(shí)有關(guān)封山禁牧、封育保護(hù)的政策和鄉(xiāng)規(guī)民約方面的政策及規(guī)定。水利部《關(guān)于實(shí)施第二批全國水土保持生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)工程通知》(水?！?006〕168號(hào)，2006年4月28日發(fā)布并實(shí)施)規(guī)定：“試點(diǎn)工程范圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要制定相應(yīng)的鄉(xiāng)規(guī)民約和管護(hù)制度?！彼俊蛾P(guān)于開展生態(tài)清潔型小流域試點(diǎn)工程建設(shè)的通知》(2006年12月30日發(fā)布)也提出：“在試點(diǎn)小流域內(nèi)，制定封山禁牧、封育保護(hù)政策和鄉(xiāng)規(guī)民約，建立水源管理和保護(hù)制度，保護(hù)林草植被，促進(jìn)生態(tài)自我修復(fù)?！?/p>

在農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生方面，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期愛國衛(wèi)生工作的意見》(國發(fā)〔2014〕66號(hào))(2014年12月23日)要求“制訂或修訂村規(guī)民約，落實(shí)清掃保潔制度，組織開展義務(wù)勞動(dòng)，清理亂堆亂放，拆除違章建筑，疏?？犹梁拥?，營造清潔有序、健康宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境。”住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》(建村〔2015〕170號(hào)，2015年11月3日發(fā)布并實(shí)施)提出通過修訂完善村規(guī)民約、與村民簽訂門前三包責(zé)任書等方式，明確村民的保潔義務(wù)。全國愛衛(wèi)辦關(guān)于印發(fā)《全國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)任務(wù)分工方案的通知》(全愛衛(wèi)辦發(fā)〔2015〕2號(hào)，2015年6月3日發(fā)布并實(shí)施)第18項(xiàng)規(guī)定：“制修訂市民公約或村規(guī)民約，積極推動(dòng)街道、社區(qū)、單位等定期組織開展大清掃、義務(wù)勞動(dòng)等活動(dòng)，勸阻和治理隨地吐痰、亂丟垃圾等不文明行為，形成全社會(huì)廣泛參與衛(wèi)生創(chuàng)建活動(dòng)的良好格局。(住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、民政部、全國總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)等負(fù)責(zé))”全國愛衛(wèi)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步把工作重點(diǎn)放到農(nóng)村深入開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的決定》(全愛衛(wèi)發(fā)〔2008〕4號(hào)，2008年2月2日發(fā)布并實(shí)施)：“以‘鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔’為目標(biāo)，充分發(fā)揮村民自治的作用，建立健全鄉(xiāng)規(guī)民約，大力開展農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生綜合整治。”《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)?？偩值炔块T關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2007〕63號(hào)，2007年11月13日)要求建立村規(guī)民約，積極探索加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的自我管理方式，組織村民參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，深入開展農(nóng)村愛國衛(wèi)生工作。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于印發(fā)〈鄉(xiāng)村清潔工程項(xiàng)目資金管理暫行辦法〉的通知》(農(nóng)財(cái)發(fā)〔2007〕20號(hào)，2007年5月30日發(fā)布并實(shí)施)第11條規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施村應(yīng)制定村規(guī)民約，規(guī)范農(nóng)民日常生活、生產(chǎn)行為，推行垃圾定點(diǎn)存放，鼓勵(lì)有機(jī)肥還田，合理施用化肥、農(nóng)藥，從源頭防治農(nóng)村環(huán)境污染?！眹噎h(huán)保總局辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)我省市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)的意見〉的通知》(環(huán)辦〔2001〕66號(hào)，2001年6月7日發(fā)布并實(shí)施)第5條規(guī)定：“組織村民委員會(huì)或居民委員會(huì)開展群眾性監(jiān)督工作，制訂環(huán)境保護(hù)的鄉(xiāng)規(guī)民約，搞好環(huán)境保護(hù)宣傳工作?！?/p>

與此相關(guān)，在水產(chǎn)品藥殘方面，農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)水產(chǎn)品藥殘專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知》(農(nóng)辦漁〔2007〕84號(hào)，2007年11月12日發(fā)布并實(shí)施)要求“針對(duì)不同對(duì)象，采取多種形式，通過發(fā)放明白紙、科普資料、用藥常識(shí)以及要求規(guī)?；髽I(yè)(戶)制度上墻張貼等措施，繼續(xù)加強(qiáng)教育和培訓(xùn)，發(fā)揮村規(guī)民約的約束作用和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織自律作用，增強(qiáng)漁業(yè)從業(yè)人員產(chǎn)品質(zhì)量安全法律意識(shí)，形成保障水產(chǎn)品質(zhì)量安全的良好群眾基礎(chǔ)”。

五、村規(guī)民約與鄉(xiāng)村社會(huì)治安

我國的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等就村規(guī)民約在維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安中的作用進(jìn)行了規(guī)定。

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》(中發(fā)〔1983〕35號(hào)，1983年10月12日)中指出：“鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)。文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、 司法、 文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。當(dāng)前，應(yīng)著重抓好社會(huì)治安，打擊刑事犯罪活動(dòng)，發(fā)動(dòng)群眾制訂鄉(xiāng)規(guī)民約，開展社會(huì)主義精神文明活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)治安和社會(huì)風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)?！?中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》(中發(fā)〔1991〕21號(hào)，1991年11月29日)要求“建立健全群眾性自防自治的治安保衛(wèi)組織和人民調(diào)解組織，建立治安責(zé)任制，制定鄉(xiāng)規(guī)民約，發(fā)動(dòng)和依靠群眾，加強(qiáng)治安防范和民間糾紛的調(diào)解工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除不安定因素”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》(中發(fā)〔1998〕2號(hào)，1998年1月2日發(fā)布)也要求“加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理，堅(jiān)持以法治村，完善鄉(xiāng)規(guī)民約，堅(jiān)決打擊各種違法犯罪活動(dòng)，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”。中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理基層基礎(chǔ)工作的意見》(1996年11月7日發(fā)布并實(shí)施)提出：“積極推進(jìn)基層依法治理的活動(dòng)，把社會(huì)治安綜合治理工作的要求，體現(xiàn)在村規(guī)民約、居民守則等基層群眾自律性的章程之中，形成自我教育、自我約束、自我管理的機(jī)制，廣泛開展創(chuàng)建、自我約束、自我管理的機(jī)制，廣泛開展創(chuàng)建‘治安先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)’、‘治安先進(jìn)單位’、‘安全文明小區(qū)’等活動(dòng)?！倍醒肷鐣?huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室、公安部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開展平安油區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見〉的通知》(2007年12月8日發(fā)布并實(shí)施)提出“要充分發(fā)揮村級(jí)自治組織作用，制定村規(guī)民約，約束和管理村民日常行為，引導(dǎo)村民遵紀(jì)守法。發(fā)動(dòng)廣大職工、群眾和社會(huì)各界支持參與油區(qū)治安綜合治理工作，積極舉報(bào)、提供打擊犯罪的有效線索，形成維護(hù)油區(qū)治安人人有責(zé)的社會(huì)氛圍”。鐵道部、公安部《關(guān)于加強(qiáng)京九鐵路治安工作確保運(yùn)輸安全的通知》(1996年8月21日發(fā)布并實(shí)施)提出：“要大力推廣群眾性護(hù)路聯(lián)防工作，積極向當(dāng)?shù)攸h委、政府建議，把維護(hù)鐵路治安納入當(dāng)?shù)鼐C合治理社會(huì)治安工作和鄉(xiāng)規(guī)民約之中，積極發(fā)動(dòng)和組織群眾協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)鐵路治安秩序。”

在解決鄉(xiāng)村糾紛時(shí)，最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下人民法庭工作的若干意見》(法發(fā)〔2014〕21號(hào),2014年12月4日發(fā)布并實(shí)施)指出:“積極總結(jié)不同類型案件的特點(diǎn)，在法律規(guī)定框架內(nèi)，恰當(dāng)借助鄉(xiāng)規(guī)民約，尊重善良風(fēng)俗和社情民意，創(chuàng)新調(diào)解工作方法，力求從根源上徹底化解矛盾?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民陪審員決定執(zhí)行和人民陪審員工作情況的報(bào)告(2013年10月22日發(fā)布)在“人民陪審員工作效果更加明顯”部分提到：“各地法院充分發(fā)揮人民陪審員社會(huì)閱歷豐富、了解鄉(xiāng)規(guī)民約、熟知社情民意的獨(dú)特作用，積極促使當(dāng)事人訴訟和解、服判息訴及自愿履行?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》(法發(fā)〔2009〕45號(hào)，2009年7月24日發(fā)布并實(shí)施)第17項(xiàng)規(guī)定，有關(guān)組織調(diào)解案件時(shí)，在不違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，可以參考行業(yè)慣例、村規(guī)民約、社區(qū)公約和當(dāng)?shù)厣屏硷L(fēng)俗等行為規(guī)范，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。司法部關(guān)于印發(fā)《〈中華人民共和國人民調(diào)解法〉宣傳提綱》的通知(司發(fā)通〔2010〕167號(hào)，2010年9月12日發(fā)布并實(shí)施)提出：“在不違背法律、法規(guī)和國家政策的前提下，可以依照社會(huì)公德、村規(guī)民約、公序良俗、行業(yè)慣例進(jìn)行調(diào)解。通過調(diào)解矛盾糾紛，使當(dāng)事人更加清楚地理解什么是合法、什么是違法，自己享有哪些權(quán)利、應(yīng)該履行哪些義務(wù)，哪些行為應(yīng)當(dāng)提倡、哪些行為應(yīng)予譴責(zé)，從而增強(qiáng)公民自覺通過合法合理的途徑解決矛盾糾紛的法律意識(shí)和道德觀念?！?/p>

同時(shí)，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》(1985年10月31日)提出：“除經(jīng)當(dāng)?shù)厝罕娒裰髦贫ǖ泥l(xiāng)規(guī)民約的處罰規(guī)定外，沒有縣和縣以上政府公布的條例和統(tǒng)一印發(fā)的單據(jù)，任何部門和單位均不得對(duì)農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰和沒收錢物。”司法部《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作積極推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理的意見》([84]司發(fā)調(diào)字第490號(hào)，1984年9月28日發(fā)布并實(shí)施)也指出:“人民調(diào)解委員會(huì)不得采取處罰手段，如需按‘鄉(xiāng)規(guī)民約’、‘村規(guī)民約’實(shí)施處罰，應(yīng)由鄉(xiāng)政府、居委會(huì)、村委會(huì)進(jìn)行。”

小 結(jié)

法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等中央規(guī)范性文件就村規(guī)民約在農(nóng)村基層組織、鄉(xiāng)村社會(huì)管理、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村社會(huì)治安等方面進(jìn)行了規(guī)定，這表明了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的一定重視。

法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等有關(guān)鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約的規(guī)定，內(nèi)容比較原則。同時(shí)，行政命令性、工具性色彩較為明顯，從鄉(xiāng)村實(shí)際情況出發(fā)、尊重村民自治進(jìn)行規(guī)范方面，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

在涉及鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約的中央規(guī)范性文件中，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性法律文件的數(shù)量不多，許多為部門規(guī)章等層級(jí)較低的規(guī)范性法律文件。我們應(yīng)當(dāng)在法律、行政法規(guī)等層級(jí)較高的規(guī)范性法律文件中進(jìn)一步增加對(duì)村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范，更加提升村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用。

2017-05-05

高其才

(1964—)，男，浙江慈溪人，清華大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要從事法學(xué)研究。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《民間規(guī)范與地方立法研究》(批準(zhǔn)號(hào)：16ZDA069)；中國法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題《鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中的積極作用實(shí)證研究》(批準(zhǔn)號(hào)：CLS(2015)ZDWT22)；清華大學(xué)自主科研計(jì)劃文科專項(xiàng)W04-文化傳承研究專項(xiàng)《全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中的村規(guī)民約研究》(批準(zhǔn)號(hào)：2015THZWWH01)。

D9

A

1000-5072(2017)09-0002-09

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責(zé)任編輯

李晶晶

責(zé)任校對(duì)

王治國

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