服務(wù)型政府視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革

高小平

我國(guó)農(nóng)村人口超過(guò)9億，最靠近他們的行政管理者就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為一級(jí)政權(quán)，是最基層的政府，是政權(quán)體系的重要組成部分，是政治系統(tǒng)的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制經(jīng)過(guò)幾輪改革，在政府職責(zé)調(diào)整、服務(wù)資源配置、行政管理方式等方面有了一定進(jìn)步。但從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變沒(méi)有到位、服務(wù)能力嚴(yán)重不足、服務(wù)效能有待提升。

2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》。這個(gè)文件進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向——建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這在一定意義上標(biāo)志著我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府進(jìn)入到一個(gè)新的階段，也標(biāo)志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)型政府進(jìn)入到?jīng)Q定性階段。這個(gè)文件和中央關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一系列文件、中央編辦的一些具體要求，主要有三個(gè)方面特點(diǎn)。

一是釜底抽薪。徹底剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中“不該管”“管不好”“管不了”的政府職能，進(jìn)一步深化職能轉(zhuǎn)變。

二是化繭為蝶。按照職能科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、保障有力、服務(wù)高效、人民滿(mǎn)意的要求建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制。

三是揚(yáng)帆起航。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革走過(guò)了艱難歷程，從聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一帆風(fēng)順，到近30年改革的膠著狀態(tài)，再到黨的十八大以后進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向，走出膠著狀態(tài)，開(kāi)始了新的航程。

一、歷史把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和全國(guó)各級(jí)政府推向了一個(gè)新的管理模式

歷史唯物主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的理論，決定了政府管理采取什么模式是由勞動(dòng)生產(chǎn)力和勞動(dòng)關(guān)系決定的，而且要隨著生產(chǎn)力生產(chǎn)方式的變化來(lái)不斷的調(diào)整。行政管理體制組織機(jī)構(gòu)是隨著生產(chǎn)方式的變化而不斷變革的。農(nóng)業(yè)文明時(shí)期，政府是“倒T”型體制。工業(yè)文明時(shí)期，政府是“金字塔”型體制，工業(yè)化中后期和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府適應(yīng)信息化要求，逐漸向“扁平”型體制發(fā)展。

具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府是由自然經(jīng)濟(jì)的需要，實(shí)行家長(zhǎng)制、家族式管理，特征是政治與行政管理高度的結(jié)合，權(quán)力集中在作為政府的皇帝和衙門(mén)中，政府高度集中的權(quán)力所形成的權(quán)威成為管理的主要資源，可以概括為“權(quán)威行政”?；蕶?quán)行政體制的主體是“朝廷”和“官”。

工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府適應(yīng)大機(jī)器生產(chǎn)的需要，實(shí)行政治與行政“二分制度”，行政管理處于執(zhí)行的層面，依靠技術(shù)官僚的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，實(shí)行規(guī)則化管理。組織結(jié)構(gòu)按照“金字塔”式的科層制建構(gòu)，政府制定政策、規(guī)制和執(zhí)行能力成為管理的主要資源，可以概括為規(guī)制行政。規(guī)則行政體制的主體是“規(guī)則”和“管”。

近30年來(lái)，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，引發(fā)了生產(chǎn)和組織方式的變革、全球市場(chǎng)的融合與重構(gòu)、帶動(dòng)起一場(chǎng)與工業(yè)革命深度相當(dāng)?shù)男畔⒏锩?，它改變著整個(gè)社會(huì)的根基，把人類(lèi)帶入一個(gè)“后工業(yè)社會(huì)”“知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)”“信息社會(huì)”。在工業(yè)化中后期和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府適應(yīng)科學(xué)技術(shù)成為第一生產(chǎn)力的需要，加快信息化步伐，把提高人的素質(zhì)作為主要任務(wù)，政府提供公共服務(wù)的能力成為管理的主要資源，這就進(jìn)入“服務(wù)行政”的時(shí)期。

建設(shè)服務(wù)型政府是人類(lèi)歷史發(fā)展的客觀(guān)要求和必然趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)型政府，是一個(gè)歷史的必然，它和整個(gè)人類(lèi)的行政管理模式的變遷是分不開(kāi)的。管理模式的變遷把我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)的作用，提升到一個(gè)歷史的高度，也就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各級(jí)政府推到了服務(wù)的前臺(tái)，推向了一個(gè)新的管理模式。

二、服務(wù)型政府是什么樣的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該怎樣補(bǔ)短板發(fā)展自己的服務(wù)能力建設(shè)服務(wù)型政府

首先，建設(shè)服務(wù)型政府，是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化配置黨的執(zhí)政資源、轉(zhuǎn)變管理方式和政府職能，提升公務(wù)員素質(zhì)和創(chuàng)新能力，提高政府執(zhí)行力和公信力的重要舉措。其次，建設(shè)服務(wù)型政府是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵所在，是“放管服”改革的重要內(nèi)容，有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，啟動(dòng)內(nèi)需，刺激預(yù)期消費(fèi)，解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足問(wèn)題。

關(guān)于什么是政府的服務(wù)，不同時(shí)期有不同的論述。毛澤東同志指出，要全心全意為人民服務(wù)，這為我們現(xiàn)在建設(shè)時(shí)期的政府服務(wù)指明了一個(gè)大的政治方向。鄧小平同志指出，我們的政府是人民的政府，應(yīng)該以人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意作為政府施政的目標(biāo)?！邦I(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”“管理就是服務(wù)”，意思就是說(shuō)一個(gè)好的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)善于服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)質(zhì)的管理就是以服務(wù)的方式進(jìn)行的管理。

江澤民同志提出“三個(gè)代表”重要思想，強(qiáng)調(diào)“代表最廣大人民的根本利益”。黨的十六大報(bào)告第一次把政府職能歸結(jié)為四個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。這是第一次把公共服務(wù)作為政府的基本職能之一。胡錦濤同志明確提出行政體制改革的方向就是“建設(shè)服務(wù)型政府”。習(xí)近平同志早在2000年，就在福建率先倡導(dǎo)和推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，擔(dān)任總書(shū)記后多次強(qiáng)調(diào)要加快轉(zhuǎn)變政府職能，減少審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，不去管那些不該管的事，騰出手來(lái)把該管的事管好，建立有限政府和服務(wù)型政府。管好自己該管的事情，剝離那些應(yīng)還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于企業(yè)的職能。政府進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控、社會(huì)管理、社會(huì)執(zhí)法、公眾服務(wù)要加強(qiáng)服務(wù)職能。同時(shí)要換一個(gè)角度理解服務(wù)，管理也是服務(wù)，要用服務(wù)的心態(tài)去加強(qiáng)管理。

黨的十八屆二中、三中、四中全會(huì)從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度以及全面深化改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求出發(fā)，對(duì)創(chuàng)新行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府作出了全面部署，提出了新的要求。指出創(chuàng)新行政管理的基本方向是建設(shè)服務(wù)型政府，這體現(xiàn)了黨對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，標(biāo)志行政體制改革進(jìn)入了新階段，體現(xiàn)出建設(shè)服務(wù)型政府是行政體制改革創(chuàng)新的總方向、總抓手。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)升級(jí)版，必須有政府轉(zhuǎn)型。服務(wù)型政府的內(nèi)涵十分豐富，至少包含三層意思：一是更好地體現(xiàn)黨的為人民服務(wù)根本宗旨要把這個(gè)宗旨落地；二是更多地履行公共服務(wù)的基本職責(zé)；三是更全面地創(chuàng)新政府管理方式，將管理和服務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，寓管理于服務(wù)之中。這三個(gè)方面，構(gòu)成服務(wù)型政府的一個(gè)總的框架。

建設(shè)服務(wù)型政府的基本任務(wù)是建立適合國(guó)情、惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，這是最基本的任務(wù)。它的主要目標(biāo)就是五有：學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。首先是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，然后推進(jìn)服務(wù)水平的不斷上升。endprint

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)的水平還比較低。比如，據(jù)調(diào)查全國(guó)有2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有供水站，80%的村不通自來(lái)水，11%的村不通公路，49%的村不通電話(huà)，55%的農(nóng)民無(wú)合格的、衛(wèi)生的廁所，95%的村接收的電視信號(hào)很不穩(wěn)定，61%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有文化站，207個(gè)縣沒(méi)有公共圖書(shū)館，309個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有衛(wèi)生院。這些都給我們提出了很大的挑戰(zhàn)，建設(shè)服務(wù)型政府，補(bǔ)齊短板，必須從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始，要建成服務(wù)型政府，也必須從最薄弱的地方開(kāi)始。

三、怎么建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的新機(jī)制

一是以服務(wù)型政府建設(shè)為龍頭破解“取予觀(guān)”。“取予觀(guān)”關(guān)系到如何處理政府與農(nóng)民關(guān)系的根本性態(tài)度。自從全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，制度性的“取”沒(méi)有了，但是非制度性的“取”還存在，由于市場(chǎng)不規(guī)范、管理不到位而“予”的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從農(nóng)民那里變相索取的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。只有建設(shè)服務(wù)型政府才能真正建立起正確的“三農(nóng)觀(guān)”和“取予觀(guān)”。

二是以管理與服務(wù)的統(tǒng)一破解“低少差”。當(dāng)前推進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府建設(shè)重點(diǎn)要解決農(nóng)村公共產(chǎn)品質(zhì)量低、數(shù)量少、服務(wù)差的問(wèn)題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面繼續(xù)抓簡(jiǎn)政放權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正有職有權(quán)，另一方面要加強(qiáng)監(jiān)管，把監(jiān)管的重點(diǎn)放到農(nóng)村去，以“放管服”改革破解農(nóng)村公共產(chǎn)品“低少差”的問(wèn)題。

三是以城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系破解“碎片化”。中央、省、市各個(gè)部門(mén)都在扶農(nóng)，都在為農(nóng)村提供公共服務(wù)，但是沒(méi)有形成合力，“碎片化”問(wèn)題嚴(yán)重。把市里、縣里的公共服務(wù)延伸，利用延伸的辦法建設(shè)一體化的公共服務(wù)體系，才能有效解決碎片化，形成各個(gè)部門(mén)支農(nóng)惠農(nóng)政策的有機(jī)銜接，發(fā)揮整體效應(yīng)。

四以大部門(mén)行政管理體制改革破解“針線(xiàn)論”。有的基層干部說(shuō)，“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，最突出的問(wèn)題在于下面的這根針的“針眼”太多。一是上面的婆婆多，有的政策還不一致；二是下面的部門(mén)多，無(wú)法形成統(tǒng)一的行政資源。中央強(qiáng)調(diào)，要就近管理、屬地管理，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府必須在縣級(jí)以上政府中形成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策協(xié)同機(jī)制，同時(shí)把該還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的堅(jiān)決還權(quán)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立大部門(mén)制，讓這些綜合性的辦公室有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職權(quán)，有管理和服務(wù)的能力。

五是以職務(wù)職級(jí)并行制度改革破解“官本位”?，F(xiàn)在中央出臺(tái)了對(duì)縣級(jí)以下的干部實(shí)行職務(wù)職級(jí)并行的制度。通過(guò)制度改革，創(chuàng)新公務(wù)員制度，充分調(diào)動(dòng)基層干部的積極性，破除官本位。

通過(guò)這些改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府有資源、有能力來(lái)推進(jìn)這項(xiàng)改革。在具體的層面上，要注意以下幾點(diǎn)。

一是實(shí)現(xiàn)工作重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。放棄“鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣域經(jīng)濟(jì)服務(wù)”的指導(dǎo)思想，建立縣級(jí)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（縣-鄉(xiāng)-村縱向服務(wù)鏈，村級(jí)橫向服務(wù)平臺(tái)），增強(qiáng)黨組織的協(xié)調(diào)、服務(wù)功能。

二是建立政府治理與社會(huì)治理的協(xié)同機(jī)制。實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會(huì)組織、社工“三社聯(lián)動(dòng)”，法治、德治、自治“三治合一”等基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

三是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過(guò)行政審批制度改革，放大市場(chǎng)功能，降制度性交易成本，實(shí)現(xiàn)行政資源與市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置。通過(guò)社會(huì)管理制度改革，放大社會(huì)組織功能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源與社會(huì)人力資源的優(yōu)化配置。

四是進(jìn)一步發(fā)揮文化的引領(lǐng)作用，營(yíng)造公共精神。讓農(nóng)民參與到改革當(dāng)中來(lái)，通過(guò)參與進(jìn)來(lái)解決自己的利益受到損害的問(wèn)題。建設(shè)公共行政，培養(yǎng)公務(wù)員的公共意識(shí)。

四、研究成果轉(zhuǎn)化為政府決策的建議

一是以問(wèn)題為導(dǎo)向，從所有成果中找出關(guān)于社會(huì)亂象和治理缺失的問(wèn)題之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，提煉出公共管理“話(huà)題”。

二是以政策議題為導(dǎo)向，將涉及公共管理“話(huà)題”的基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化為應(yīng)用性成果，將應(yīng)用性成果轉(zhuǎn)化為政府現(xiàn)實(shí)關(guān)注的治理 “難題”。

三是以政府職能為導(dǎo)向，將科學(xué)研究成果概化，標(biāo)識(shí)為政府有權(quán)可解的“論題”。

四是以國(guó)家治理現(xiàn)代化改革為導(dǎo)向，圍繞黨和政府中心工作，將公共性論題轉(zhuǎn)化為決策者和管理者的創(chuàng)新性“命題”。

五是以中國(guó)特色話(huà)語(yǔ)體系為導(dǎo)向，將創(chuàng)新性命題轉(zhuǎn)化為行政管理話(huà)語(yǔ)體系和專(zhuān)題性文本。□本文為作者在第三屆機(jī)構(gòu)與行政論壇上的主題發(fā)言摘要 E：CSQ

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 管理體制 改革endprint