從生態(tài)價值角度對現(xiàn)行征地補償政策的思考

秦怡

摘要：首先通過文獻閱讀分析國內(nèi)外征地補償標準，提出對生態(tài)補償?shù)慕忉專黄浯?，指出了將生態(tài)價值納入征地補償標準的意義；接著分析了國內(nèi)外現(xiàn)行土地征收補償標準的優(yōu)缺差異和對生態(tài)補償尚未重視的情況；然后明確中國對征地補償中生態(tài)價值的研究成果、相關(guān)條例和不足之處；最后，對將生態(tài)補償納入征地補償標準提出建議。

關(guān)鍵詞：征地補償；土地的生態(tài)價值；生態(tài)價值補償

中圖分類號：S-0 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）19-3788-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.047

Abstract： Through literature review and analysis of the domestic and foreign land expropriation compensation standard， the explanation of ecological compensation was put forward. The significance of bringing ecological value into land expropriation compensation standard was analyzed. Then the differences between China and foreign compensation standard for current land expropriation， and the status that the ecological compensation had not been noticed were analyzed. After that the research achievements， the related regulations and deficiencies of the ecological value in land expropriation compensation of China was defined. Finally， proposals for bringing ecological compensation into the land expropriation compensation standard in China were put forward.

Key words： land expropriation compensation； land ecological value； ecological value compensation

對于土地生態(tài)價值的補償，很多學者進行過廣泛的探索和討論。有的學者從生態(tài)補償?shù)哪康囊约把a償方法對保護生態(tài)環(huán)境做出貢獻的角度對生態(tài)補償進行定義，如周玨[1]提出生態(tài)補償更重視對保護生態(tài)環(huán)境群體、環(huán)境建設(shè)者的補償機制；美國有學者認為對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行處罰，將處罰金額用于改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，可以改善被影響地區(qū)的環(huán)境，促進當?shù)氐纳鐣椭C[2]。

學者們從不同角度對生態(tài)補償進行解釋。王豐年[3]認為，在論生態(tài)補償?shù)脑瓌t和機制中，廣義上的生態(tài)補償包括對生態(tài)功能的補償和破壞生態(tài)平衡收取費用，這樣可以提高用地成本，維護生態(tài)平衡；狹義的生態(tài)補償是通過制定經(jīng)濟制度保證生態(tài)投資者的報酬，促進更多的人加入生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本得以增值。

張術(shù)環(huán)[4]從受影響人的角度出發(fā)，將生態(tài)補償定義為新的土地使用者對原使用者進行的補償，這種補償是對生態(tài)環(huán)境的破壞而造成損失的一種補償，它可以緩解由于土地生態(tài)環(huán)境惡化而造成的矛盾，從而推進社會、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

本研究認為，土地生態(tài)價值不僅是指土地及地面上的生態(tài)系統(tǒng)具有調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境的價值，也包括土地生態(tài)的經(jīng)濟價值，即人們可以利用良好的生態(tài)環(huán)境獲得更多的經(jīng)濟效益。因此，將土地的生態(tài)價值納入征地補償標準是完善中國土地征收制度，保障農(nóng)民自身權(quán)益，促進農(nóng)村生態(tài)優(yōu)化的需要。

1 將生態(tài)價值納入征地補償標準的意義

1.1 征地的生態(tài)補償有利于保護環(huán)境，減少污染，促進社會和諧

土地資源能夠給人類帶來生態(tài)效益，但由于傳統(tǒng)補償方式對于土地的生態(tài)價值不予關(guān)注，主動保護生態(tài)環(huán)境的行為并不一定能獲得經(jīng)濟效益。一直以來，中國工業(yè)的快速發(fā)展使得城市生態(tài)環(huán)境脆弱且瀕臨崩潰，農(nóng)村或經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)為了引進投資而忽視當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，“高污染、高消耗”的發(fā)展模式使得一些農(nóng)村生態(tài)不堪一擊。破壞環(huán)境而產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟效應需要整個國家和社會共同消化和承擔[2]。由于中國用地缺少激勵-懲罰機制，保護生態(tài)環(huán)境很可能變成一句口號，實現(xiàn)社會和諧、可持續(xù)發(fā)展的任務將會更加艱巨。

1.2 征地的生態(tài)補償有利于維護農(nóng)民權(quán)益

盡管國家因公共利益需要，征收土地并對失地農(nóng)民進行了補償，但補償金額遠遠低于土地的市場價值，而且被征土地及相鄰地塊的生態(tài)環(huán)境也因此發(fā)生變化，失地農(nóng)民顯然是做出了讓步和犧牲的[5]。城市將排放大量污染物的工廠轉(zhuǎn)移至農(nóng)村，西部地區(qū)熱衷引進東部地區(qū)排斥的高污染、高能耗企業(yè)，這種犧牲環(huán)境和資源的發(fā)展方式，對農(nóng)村環(huán)境沖擊力度越來越大；在征地殘留土地和相鄰土地上，農(nóng)戶應享有的相鄰權(quán)、土地發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)也遭到破壞。中國土地利用現(xiàn)狀是人多地少、粗放經(jīng)營，因此重視土地的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用尤為重要。因此，在征地補償標準的制定過程中，應當充分考慮生態(tài)因素，要考慮到被征收土地的生態(tài)價值并予以補償。

1.3 征地的生態(tài)補償有利于減少對相鄰地塊環(huán)境的損害

土地被征收后的殘留地塊和相鄰地塊受到的損傷容易被忽視。土地分割成若干小型地塊容易形成不規(guī)模的土地利用方式，降低土地規(guī)模利用的程度；被征收土地新的利用方式會影響周圍土地，相鄰土地的生產(chǎn)能力也會隨之下降[4]。譬如，被征收土地改建為鐵路、高速公路、街道等用途時，新征地周圍土地都或多或少存在噪聲污染、土壤污染、水污染等問題。

這些污染直接或間接損害了周圍土地的生態(tài)環(huán)境，對土地上農(nóng)作物的生長有著直接影響，對周圍土地上居民的健康也存在負面影響，這種影響是長期存在的。而中國現(xiàn)行征地補償標準只考慮土地的市場價值，并未涉及以上對污染和損害的補償，即對征地后殘留地和相鄰土地帶來的損害給予補償。

2 對于國外成功經(jīng)驗的總結(jié)分析

征地補償中增加生態(tài)價值補償在發(fā)達國家和地區(qū)有著廣泛的實踐和應用，對這些國家和地區(qū)制度、模式和補償機制的研究有助于完善中國的征地補償機制。本研究選取了日本、美國、英國、德國、加拿大和中國臺灣、中國香港等國家和地區(qū)，對其征地補償標準進行研究和分析。研究發(fā)現(xiàn)，征地補償標準主要包括土地補償費、附著物補償費、重新安置費、土地利用外部性補償、就業(yè)補償?shù)龋ū?）。

由表1可以看出，各國家和地區(qū)征地補償范圍和標準有所不同。其中，日本在征地補償范圍中明確了完全補償，突出被征收土地人的全部損失，對土地權(quán)利人土地所有權(quán)以外的權(quán)利進行補償，日本還規(guī)定了事業(yè)損失補償，即對公共事業(yè)建設(shè)過程中產(chǎn)生的噪音、污染等進行補償；英國、臺灣在補償標準中都列出對征地損害進行補償，這種補償在一定程度上體現(xiàn)出征地對土地重新利用可能帶來的損害，并對此進行補償；加拿大在征地補償標準中提出，要對征地行為產(chǎn)生的不良影響或損害進行補償，不僅針對被征收土地，也包括受征收影響的周圍土地；美國雖然從征地補償標準和范圍中未直接列出生態(tài)價值補償條款，但在美國聯(lián)邦政府1985年修訂的《農(nóng)業(yè)法》中，制定了一系列旨在促進土地保護、生態(tài)平衡的長遠規(guī)劃[6]。

上述發(fā)達國家和地區(qū)的征地補償標準和補償范圍，從征地生態(tài)補償?shù)慕嵌葹橹袊峁┝私梃b的經(jīng)驗，明確了土地的價值不僅包括土地直接利用價值、社會保障價值和未來價值，土地的生態(tài)價值也需獲得應有的重視。這不僅是生態(tài)文明的需要，也是社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需求。因此本研究認為，將土地的生態(tài)價值納入土地征收補償標準，既符合中國一直以來建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的需要，也有利于構(gòu)建一條可持續(xù)發(fā)展之路。

3 土地的生態(tài)價值在中國實現(xiàn)的背景

在中國，為了公共利益需要，政府可以依照法律規(guī)定對土地實現(xiàn)征收給予一定的補償[3]。事實上，土地征收是為了建設(shè)公共設(shè)施而損害農(nóng)民個人利益的舉措。而中國征地制度存在著明顯的缺陷，補償標準低、補償范圍較小、補償理論支撐不足、補償不到位等問題長期存在。土地不僅包括擁有土地本身的價值，土地還承載著調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、保持生物多樣性等功能，因此在征地補償標準的確定中，還應當考慮多方面價值[4]?，F(xiàn)階段，中國的征地補償標準從原來的年產(chǎn)值倍數(shù)向同地同價同權(quán)方向過渡，這是征地制度逐漸健全的表現(xiàn)，但土地的生態(tài)價值尚未體現(xiàn)。

中國征地補償標準較低、補償范圍較小，補償不到位的現(xiàn)象，使得農(nóng)民在生態(tài)利益受到損害時無法維護自身權(quán)益。由于建設(shè)、工商、住宅等地類用地量不斷增加，農(nóng)地的轉(zhuǎn)化越來越頻繁，農(nóng)地生態(tài)功能難以得到發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境惡化愈發(fā)明顯。大量的工廠、礦山的建設(shè)雖然帶來一定的經(jīng)濟效益，但是對農(nóng)村的空氣、飲用水、耕地、農(nóng)民生活等各個方面造成損害，這類影響在征地補償中并沒有體現(xiàn)。

建立生態(tài)補償機制在中國逐漸受到重視，“十二五”規(guī)劃提出將生態(tài)價值納入征地補償機制，要求設(shè)立國家生態(tài)補償專項資金，加快制定生態(tài)補償條例。黨的十八大報告要求建立反映資源稀缺程度和供求關(guān)系、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度[7]。2010年至今，國務院就生態(tài)價值納入土地補償標準開展了多地區(qū)試點，但建立生態(tài)補償機制是一項繁重的工作。由于補償方式單一、標準參差不齊、主體不明確、資金匱乏等多方面原因，機制的建立還需要探索和實踐。

4 政策建議

4.1 將生態(tài)補償納入征地補償體系，并加強理論研究，厘清土地權(quán)利關(guān)系

土地具有稀缺性和非再生性的特點使得土地的生態(tài)價值顯得至關(guān)重要，從發(fā)達國家和地區(qū)關(guān)于土地征收的法律法規(guī)中可以看出，把可持續(xù)發(fā)展放在重要位置、對生態(tài)環(huán)境進行保護是經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是未來發(fā)展的趨勢。將可持續(xù)發(fā)展作為綱領(lǐng)，對征地的生態(tài)價值進行補償，是亟需實行的。正如米歇爾·福柯所言：“任何話語機制都要依賴非話語機制才能得以運轉(zhuǎn)，才能發(fā)生效果”[8]。僅僅通過意識的宣傳還不足以使人們行動起來，真正重視土地的生態(tài)價值，也不能有效地保障生態(tài)受損者的權(quán)益。只有將生態(tài)補償納入強制實施的法律規(guī)章之中，才能促使實現(xiàn)生態(tài)保護的目標。在現(xiàn)階段的中國，應當完善現(xiàn)行的補償制度，對征地補償標準進行重新界定，正確評估土地的生態(tài)價值，公正、合理地補償失地農(nóng)戶和相鄰地塊受影響農(nóng)戶的損失。征地補償標準不應當僅僅局限于土地的市場價格，還應包括土地的生態(tài)價值，只有如此，才能完善補償機制、促進社會和諧，使失地農(nóng)民有能力獲得更加良好的生存環(huán)境。

4.2 明確生態(tài)補償范圍

對土地進行生態(tài)補償?shù)那疤崾谴_定生態(tài)補償?shù)姆秶@關(guān)系到生態(tài)補償?shù)男Ч?。隨著全球環(huán)境的惡化，土地上承載的生態(tài)系統(tǒng)有著重要的調(diào)節(jié)氣候、促進生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的作用。與此同時，征地和土地利用方式的改變使得土地原有的生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化。由于征地對于環(huán)境的影響，相鄰地塊的農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量也會受到影響，進而影響農(nóng)戶的經(jīng)濟收入。因此本研究認為，征地的生態(tài)補償范圍應當考慮到土地生態(tài)資源的價值、農(nóng)戶的損失以及重新獲得良好生存環(huán)境的成本、生態(tài)破壞后的恢復成本等。根據(jù)區(qū)域差異、地區(qū)發(fā)達程度等因素制定不同補償標準，并在同一區(qū)域內(nèi)，根據(jù)被征地受影響大小，確定生態(tài)補償?shù)姆秶?/p>

4.3 完善生態(tài)補償?shù)姆绞?/p>

首先明確土地的價值不僅在于經(jīng)濟價值、社會保障價值，還包括生態(tài)價值。土地的經(jīng)濟價值主要是指由土地生產(chǎn)的產(chǎn)品帶來經(jīng)濟收入，土地的社會價值是指土地能夠作為養(yǎng)老保障、提供就業(yè)機會、保障農(nóng)民的基本生活需求的價值。現(xiàn)階段，中國的土地補償方式大體是貨幣補償為主，在失地達到一定比例的情況下才能夠進入失地農(nóng)民的保險，或是進入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。貨幣補償存在不合理性，因為失地農(nóng)民一般文化水平不高，再就業(yè)能力弱，貨幣補償不能滿足農(nóng)民長期需要[9]。在市場經(jīng)濟條件下，生態(tài)保護必須依靠貨幣補償，但是不應當局限于貨幣補償，還應當探索多種形式的補償?？梢栽O(shè)立生態(tài)補償專項基金，政府、受益者和社會機構(gòu)三方面共同加入，保障資金來源，完善社會融資渠道，成立有效的生態(tài)補償融資機構(gòu)，擴大資金來源。同時，為保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，應當完善失地農(nóng)民的保障制度，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等內(nèi)容應當納入保障體制之中，將失地農(nóng)民納入社會保障體質(zhì)范疇之內(nèi)。

4.4 強化征地生態(tài)補償?shù)难芯?/p>

強化生態(tài)補償標準的研究，需要在理論和標準上進行完善，厘清生態(tài)補償?shù)年P(guān)系，區(qū)分生態(tài)受損者和生態(tài)受益者的責任[10]。特別是應當建立農(nóng)村土地的生態(tài)評價指標，建立生態(tài)補償?shù)捏w系。學術(shù)界一般通過評價土地所能提供的生態(tài)服務功能確定該地塊的生態(tài)價值，也有通過估算農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為其他利益方式土地的機會成本對農(nóng)地進行估價。國際上通用的“CVM”的方法在生態(tài)價值的估算中也有著廣泛的應用，即對土地征收前的覆被和征收后的覆被進行生態(tài)價值的估算，找出影響價值估算的主要因素，根據(jù)因素確定補償標準。通過研究不同的補償方式，制定最合理的補償標準。

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