以法制史視域思考地方法治政府建設(shè)

李娟

摘 要：腐敗，就其根本而言，是公共權(quán)力因非公共性運(yùn)用而喪失公共性質(zhì)的社會(huì)政治現(xiàn)象。它隨著公共權(quán)力的出現(xiàn)，特別是國家的建立而產(chǎn)生。在我國歷史上，普遍存在著腐敗現(xiàn)象，也同時(shí)存在對其的遏制和懲處。在漫長的中國王朝歷史上，歷朝歷代在反腐敗立法和打擊腐敗的實(shí)踐等方面，都給后世留下了豐沛的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。文章以明朝反腐為例，對其反腐敗斗爭史進(jìn)行了粗淺的梳理，并在分析現(xiàn)階段我國反腐制度體系的基礎(chǔ)上，嘗試對地方法治政府建設(shè)中，就規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、建立健全科學(xué)的反腐制度提出一些思考和建議。

關(guān)鍵詞：以史為鑒 反腐敗 地方法治政府建設(shè)

中圖分類號(hào)：D69 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2017）09-0-02

在中國法制史上，明代的反腐敗行動(dòng)總是格外引人注目與深思。朱元璋目睹元末政治腐敗，深刻的領(lǐng)悟吏治不清明對國家的災(zāi)難。建國后，他鐵腕整肅吏治，雖然留下了濫殺功臣的罵名，但重典治貪也曾使腐敗蔓延一度得到遏制。

一、以史為鏡知興替——觀明朝反腐敗斗爭史

明朝重要的反腐典籍——《大明律》對官吏貪污、受賄等罪規(guī)定的條目多而詳，往往要處以凌遲、剝皮實(shí)草等酷刑，且連坐制度盛行。通過梳理，我們可以將其反腐的主要做法及特點(diǎn)歸納如下：

一是嚴(yán)刑峻法、震懾力度大。朱元璋頒布了有史以來最為嚴(yán)厲的肅貪法令：貪污涉案金額達(dá)40兩即判處斬罪，貪污60兩者剝皮實(shí)草——獲罪門檻低，且刑罰嚴(yán)苛。明朝時(shí)期還開始實(shí)行種類齊備的回避制度，以防止官員因各種裙帶關(guān)系徇私舞弊或枉法。洪武一朝在動(dòng)員社會(huì)力量治理官員方面很有特色，設(shè)立“申明亭”，鼓勵(lì)“民告官”，各級(jí)官府“敢有阻攔者，全家族誅”。

二是酷刑名目繁多。明代光是酷刑就有數(shù)十種之多，除族誅、凌遲、梟首等常規(guī)酷刑外，朱元璋自己還發(fā)明了不少令人毛骨悚然的刑法，如“鏟頭會(huì)”、“刷洗”、“抽腸”等。

三是低薪治廉。洪武二十五年朝廷按照官制統(tǒng)一規(guī)定了各級(jí)官員的月薪（以糧食為單位計(jì)量），但經(jīng)“官奉折鈔”程序后，官員領(lǐng)到的工資具有不確定性：可能是糧食，可能是雜物，也可能是隨時(shí)貶值的大明寶鈔。按照當(dāng)時(shí)的物價(jià)水平計(jì)算，一個(gè)七品縣令的月薪還不到一兩銀子。明朝官吏的正式工資可能是歷史上最低的。

朱元璋對腐敗深惡痛絕，也致力于懲治貪腐行為。但當(dāng)后世提及明朝，卻依然認(rèn)為那是我國封建王朝中最腐敗、最黑暗的朝代之一。究其原因，有兩條值得注意：

一是朱元璋主張依靠重典懲治貪腐，但執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)做不到一以貫之。《大明律》明確規(guī)定貪腐金額達(dá)40兩或60兩即可判處極刑，但在貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重的事實(shí)背景下，朱元璋隨意加重刑罰，朝令夕改，官員行為舉止的依據(jù)不是朝廷法度，而是要以皇帝的個(gè)人喜怒為中心。另外，朱元璋設(shè)立的“申明亭”也在三代君王之后逐漸失去了它設(shè)立之初的本意，“民告官”在洪武朝短暫的實(shí)施之后湮滅在封建王朝“刑不上大夫”的歷史長河中。

二是官員薪俸過低，從一個(gè)層面醞釀了貪污腐化行為的溫床。明朝官員面臨的生存環(huán)境是：貪腐案件涉案門檻低、刑罰處罰重，同時(shí)官員可支配收入極少。雖然低薪治廉在道義上值得稱許，但官俸過低已經(jīng)超出了官員的生存極限。當(dāng)公務(wù)員光靠薪水吃飯可能連自己的日常生活都無法維持的時(shí)候，“為官清廉”就顯得飄渺而無保障。

可以說，明朝官員待遇過低，朱元璋肅貪手法過于急躁，同時(shí)沒有形成合理化的權(quán)力制約、監(jiān)督機(jī)制，是成就明朝大面積官員貪污腐敗的制度成因。

二、現(xiàn)階段我國反腐敗制度體系分析

二十四史是中國幾千年的腐敗史，同時(shí)也是反腐敗的智慧提煉。失敗的教訓(xùn)和成功的經(jīng)驗(yàn)同時(shí)印證，對于我們這個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國家而言，貫徹落實(shí)民主集中制對我們的執(zhí)政建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、反腐敗制度建設(shè)至關(guān)重要。在堅(jiān)持這一制度下，我們當(dāng)前的反腐制度體系可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行梳理。

1.日趨成熟、完備的刑事立法

1.1通過密集修法和相關(guān)司法解釋使我國反腐敗刑事法網(wǎng)逐步嚴(yán)密。

我國現(xiàn)行刑法典在分則部分專章專節(jié)規(guī)定了“貪污賄賂罪、瀆職罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪”等相關(guān)犯罪；自2006年刑法修正案（六）頒布以來，連續(xù)4次修正案都包含了反腐敗內(nèi)容，修正案（九）對貪腐量刑采取“數(shù)額+情節(jié)”標(biāo)準(zhǔn)，對“巨貪”實(shí)施“終身監(jiān)禁”等，均體現(xiàn)了嚴(yán)厲懲處腐敗的方針和從嚴(yán)治吏的精神，使高壓反腐成為常態(tài)，從而形成較為嚴(yán)密的反腐敗刑事法網(wǎng)。

另外，刑事領(lǐng)域反腐敗法制的完善還體現(xiàn)在法律對一些新類型腐敗犯罪的打擊。2007年7月，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合頒布的司法解釋規(guī)定：包括收受請托人提供的干股、向請托人“低買高賣”房屋汽車、不出資而與請托人“合作”開辦公司等10種行為被明確以受賄論處，修正案（九）進(jìn)一步明確要嚴(yán)懲行賄行為，讓“圍獵者賠了夫人又折兵”。

1.2反腐立法重心前移，從側(cè)重刑事處罰移至事前規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。

造成權(quán)力腐敗的主要原因是缺乏對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督機(jī)制，所以，反腐敗得靠制度、靠監(jiān)督。中國的反腐敗應(yīng)該要依靠權(quán)力制約權(quán)力，靠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆沙绦蛑萍s權(quán)力。而實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督和制約離不開行政程序法，各國的行政程序法就是在這個(gè)意義上設(shè)置了公開、時(shí)限、順序、說明理由、告知等制度，將行政機(jī)關(guān)置于社會(huì)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，從程序上有效地遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延滋長。

2.預(yù)防和懲治腐敗體系框架基本建立，反腐立法形成合力

馬懷德教授認(rèn)為，行政領(lǐng)域腐敗的產(chǎn)生，很大程度上是由于行政權(quán)力濫用和行政行為失范造成的，有效預(yù)防和懲治腐敗，必須從行政權(quán)力入手。

在2004年《行政許可法》出臺(tái)前后，中國沿著法制的軌道推進(jìn)行政審批制度改革，實(shí)施至今已經(jīng)取得了顯著成效。單以安康市2016年一年工作效果為例，在全面取消非行政許可審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，對市級(jí)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行集中清理，先后分三批取消171項(xiàng)、下放75項(xiàng)，轉(zhuǎn)為日常辦理業(yè)務(wù)25項(xiàng)，最終保留市級(jí)行政審批事項(xiàng)298項(xiàng)，其中行政許可232項(xiàng)，精簡比例達(dá)42%。制定公布《安康市市級(jí)部門行政許可項(xiàng)目匯總目錄（2016年版）》，并對保留行政審批和管理服務(wù)類事項(xiàng)進(jìn)行流程再造，全部納入政務(wù)服務(wù)中心集中辦理，基本實(shí)現(xiàn)“目錄之外無審批”和“中心之外無審批”。這些數(shù)字和措施背后意味著在審批環(huán)節(jié)出現(xiàn)腐敗的幾率也在相應(yīng)降低。endprint

近幾年來，在立法機(jī)關(guān)通過的諸多法律中，人們都可以從中找到涉及反腐的內(nèi)容：審計(jì)法修改，加強(qiáng)了審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能；制定《監(jiān)督法》，充分發(fā)揮各級(jí)人大的監(jiān)督作用；出臺(tái)《物權(quán)法》，在腐敗分子和公私財(cái)產(chǎn)之間建立法律屏障；制定《反壟斷法》，打擊行政壟斷背后的腐敗……諸多反腐相關(guān)立法可謂是在各個(gè)法律門類中“分兵突進(jìn)”，最終形成合力構(gòu)建反腐基本制度框架。

3.以相關(guān)規(guī)章制度有力推動(dòng)、補(bǔ)充反腐立法

2013年12月《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》對外公布。《規(guī)劃》指出要堅(jiān)持嚴(yán)厲的懲處腐敗，鞏固前期反腐成效，同時(shí)加強(qiáng)理想信念教育，強(qiáng)化宗旨意識(shí)，以“制度約束”達(dá)到科學(xué)有效的預(yù)防腐敗，使領(lǐng)導(dǎo)干部在不敢腐、不能腐之上，切實(shí)從思想上不想腐。健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度，嚴(yán)格落實(shí)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》以及國家工作人員因公臨時(shí)出國（境）、黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理、黨政機(jī)關(guān)樓堂館所建設(shè)和辦公用房清理等方面的制度規(guī)定，完善公務(wù)用車配備使用管理辦法，規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度。完善反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)，認(rèn)真貫徹落實(shí)各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，制定配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法。健全和完善懲治和預(yù)防腐敗方面的立法，研究完善懲治貪污賄賂和瀆職侵權(quán)犯罪、規(guī)范國家工作人員從政行為方面的法律規(guī)定，從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏，以提高政府公信度的實(shí)效反腐倡廉、取信于民。

三、權(quán)力制約+社會(huì)制衡，促進(jìn)地方法治政府建設(shè)

十八大以來至2016年12月31日，在國家層面上，公開的副部級(jí)以上落馬官員為124人，其中56人已獲刑，17人被行政降級(jí)、撤職，結(jié)案比例為61%。安康市2015年，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理信訪舉報(bào)2789件，立案1329件，黨政紀(jì)處分1558人，移送司法機(jī)關(guān)62人。2016年受理業(yè)務(wù)范圍內(nèi)信訪舉報(bào)1531件，處置問題線索2980件，立案1463件，結(jié)案1482件，黨政紀(jì)處分1648人。從中央至地方，反腐成效顯著。

一直有學(xué)者擔(dān)心，王岐山帶領(lǐng)的中紀(jì)委雖打虎拍蠅反腐成績斐然，然而究其本質(zhì)，這只是黨內(nèi)自上而下的一種自我監(jiān)督方式，當(dāng)國家建設(shè)的進(jìn)程中，主要領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體關(guān)注的目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)移，這種反腐行為會(huì)不會(huì)終究成為“一過式”或者“一陣風(fēng)”？而杜絕這種情況發(fā)生，確保高壓反腐成為常態(tài)，唯一有效的路徑就是必須將“權(quán)力反腐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫确锤?，使懲治與預(yù)防、教育與監(jiān)督、深化體制改革與完善法律制度有機(jī)結(jié)合，在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本、注重預(yù)防、注重制度建設(shè)，做到懲治和預(yù)防兩手抓、兩手都要硬，把改革的推動(dòng)力、教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力和懲治的威懾力結(jié)合起來，整合各方面資源和力量，以規(guī)范和制約權(quán)力為核心，探索有效途徑。

1.教育是靈魂

幾年前，食品安全災(zāi)難頻發(fā)、生產(chǎn)事故不絕于耳，道德滑坡，法律不再是道德的底線，而是社會(huì)生活的唯一柵欄——不夠堅(jiān)固和完善的柵欄。整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出浮躁、無信仰和不負(fù)責(zé)任的精神狀態(tài)。

在此種環(huán)境下，教育的作用就顯得尤其重要，必須重視對各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的反腐倡廉教育，充分發(fā)揮各級(jí)黨?！叭蹱t+陣地”作用，在干部培訓(xùn)中，大力推進(jìn)中國特色社會(huì)主義理論體系的學(xué)習(xí)貫徹，教育和引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部深刻領(lǐng)會(huì)中華民族偉大復(fù)興的科學(xué)內(nèi)涵、精神實(shí)質(zhì)和根本要求；認(rèn)真學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)，加強(qiáng)黨性修養(yǎng)和從政道德修養(yǎng)，增強(qiáng)法制觀念和紀(jì)律意識(shí)，打牢廉潔從政的思想政治基礎(chǔ)；做好反腐倡廉對外宣傳工作，加強(qiáng)反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和管理，開展反腐倡廉網(wǎng)上宣傳和熱點(diǎn)問題引導(dǎo)，積極營造良好的思想輿論氛圍。

2.制度是保障

《中國懲治和預(yù)防腐敗重大對策研究》課題組長王明高認(rèn)為：“國家反腐猶如結(jié)網(wǎng)捕魚……其核心在于，給制度反腐提供一個(gè)完整的結(jié)構(gòu)——‘綱繩、‘網(wǎng)格和‘錫角，只有它們相互之間各司其職，相互配合，共同作用，才能形成一個(gè)完整有效的捕魚過程”。反腐敗法律制度的設(shè)計(jì)，不僅要注重對腐敗分子的嚴(yán)厲打擊，更應(yīng)該注重對腐敗行為的嚴(yán)密防范，良好的立法者關(guān)心預(yù)防犯罪多于懲罰犯罪。

十八大以來，打虎拍蠅，全國各地陸續(xù)查處的貪污大案突顯出貪污腐化的一些新的特點(diǎn)，如：收受有價(jià)證券或物品；以親友名義存款；在職時(shí)為他人謀利但不收受好處費(fèi)，待離職后再收受賄款等。這種貪腐形式的變種，已經(jīng)引起司法部門的高度重視，并反映在最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》中（前文有述）。

其實(shí)，無論是傳統(tǒng)的貪污手段，還是新形勢下的變種，貪腐分子之所以屢屢得逞，根源還是在于是否能夠建立并嚴(yán)格執(zhí)行完備的反腐制度。

3.社會(huì)制衡是重點(diǎn)

社會(huì)制衡，相對于國家權(quán)力制約而言，被定義為非國家權(quán)力對國家權(quán)力的制約，它是國家權(quán)力的外部制約機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公民對政治生活的參與，注重政府公權(quán)力與公民私權(quán)利的對等互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共事務(wù)管理的公眾參與，是構(gòu)建法治政府的有效路徑。

社會(huì)制衡注重加強(qiáng)公民意識(shí)，強(qiáng)調(diào)公民對社會(huì)生活的參與，促進(jìn)政府與公民關(guān)系和諧。政府與公民的關(guān)系和諧，實(shí)質(zhì)是政府公權(quán)力與公民私權(quán)利的互動(dòng)和諧，這種和諧狀態(tài)有助于使政府的各項(xiàng)政策和措施接受公民參與，符合公民需求，更有助于公民在了解、信任政府的基礎(chǔ)上認(rèn)同政府所推行的政策，進(jìn)而形成社會(huì)健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的向心力量。

4.監(jiān)督是關(guān)鍵

我們有五大監(jiān)督體系，即黨內(nèi)監(jiān)督、黨外監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及群眾監(jiān)督。在反腐敗斗爭中，要健全法規(guī)制度、強(qiáng)化監(jiān)督制約、確保各個(gè)監(jiān)督主體能正常發(fā)揮作用，從源頭上防治腐敗。

4.1黨內(nèi)監(jiān)督

健全黨內(nèi)民主集中制的具體制度，落實(shí)各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，積極開展批評(píng)與自我批評(píng)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間相互監(jiān)督，以及接受黨員群眾的監(jiān)督，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境。

4.2黨外監(jiān)督

人大監(jiān)督是黨外監(jiān)督體系中最高層次的監(jiān)督，是各階層人民監(jiān)督權(quán)的集合，最能體現(xiàn)監(jiān)督的力度、廣度和深度。在黨的監(jiān)督體系中引入人大監(jiān)督，并使之規(guī)范化、制度化，能夠形成黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的最佳結(jié)合，使監(jiān)督效能最大化，使黨的決策更加科學(xué)，黨的各級(jí)干部和廣大黨員更加廉潔、勤奮。同時(shí)，要支持和保證政協(xié)民主監(jiān)督。

4.3法律監(jiān)督

支持人民法院依法受理、審理和執(zhí)行行政訴訟案件，監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政。支持人民檢察院依法查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪，強(qiáng)化對刑事訴訟、民事審判活動(dòng)和行政訴訟的法律監(jiān)督。

4.4輿論監(jiān)督

認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督工作的意見》，重視和支持新聞媒體正確開展輿論監(jiān)督。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要正確對待輿論監(jiān)督，增強(qiáng)接受輿論監(jiān)督的自覺性，聽取人民群眾的意見和呼聲，推動(dòng)和改進(jìn)工作。

4.5群眾監(jiān)督

繼續(xù)深化政務(wù)公開，健全政府信息發(fā)布制度，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的監(jiān)督作用。健全信訪舉報(bào)工作機(jī)制，暢通信訪渠道，正確處理“信訪”與“信法”的關(guān)系。依法保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

參考文獻(xiàn)

[1]《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》 2005年1月

[2]《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013--2017年工作規(guī)劃》 2013年12月

[3]王明高 《科學(xué)制度反腐論》 黨建讀物出版社 2009年9月出版endprint