財政視角下的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

尹志明

摘 要：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的治本之策。財政供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是其中至關(guān)重要的一環(huán)，從理論與實(shí)踐結(jié)合的角度理清供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與財政千絲萬縷的關(guān)系，從而發(fā)揮財政的積極作用，是當(dāng)前亟待分析和解決的現(xiàn)實(shí)問題。

關(guān)鍵詞：財政 視角下 供給側(cè) 結(jié)構(gòu)性 改革

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）09-00-02

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的治本之策。財稅供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與積極財政政策、財稅體制改革統(tǒng)合在一個“遞進(jìn)財務(wù)觀”的分析框架內(nèi)，透過財政視角審視積極財政政策基調(diào)下財政支出的存量端和增量端改革、財政現(xiàn)金流量平衡目標(biāo)下財政收支的收入端和支出端改革、政府資產(chǎn)負(fù)債框架下的資產(chǎn)端和負(fù)債端改革，以期為政府統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)改革提供參考。

一、積極財政政策：支出存量端和增量端的分析視角

黨的十八屆三中全會明確了財稅體制改革的三大重點(diǎn)，即：預(yù)算管理改革、稅制改革、政府間事權(quán)和支出責(zé)任改革，這是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對財稅領(lǐng)域的要求，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終成效也將在財稅領(lǐng)域得到集中體現(xiàn)。

1.當(dāng)前財政支出存量端和增量端情況分析

從無錫市財政支出總量的總體結(jié)構(gòu)來看：財政支出安排總體而言是基于歷史的、根據(jù)全市政策性和重點(diǎn)工作要求適當(dāng)增加、通過一定的流程形成的。運(yùn)轉(zhuǎn)性支出具有人員基數(shù)大、政策剛性強(qiáng)、支出負(fù)擔(dān)重的特點(diǎn)，在正常編制人員以外還有大量的編外供養(yǎng)人員，各級政府都存在著較大的政策剛性支出壓力。在財政支出保障順序上，財政資金優(yōu)先保障運(yùn)轉(zhuǎn)性支出增長；隨著養(yǎng)老金、職業(yè)年金等政策實(shí)施到位，財政運(yùn)轉(zhuǎn)性支出的負(fù)擔(dān)日益沉重。

從無錫市財政專項(xiàng)支出的大類結(jié)構(gòu)來看：專項(xiàng)類支出存量結(jié)構(gòu)相對固化，在分散化的威權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制下，其統(tǒng)籌整合在預(yù)算工作的技術(shù)層面上難以實(shí)現(xiàn)，必須通過領(lǐng)導(dǎo)層的推動、部門間的共識和政策機(jī)制的精準(zhǔn)設(shè)計方能有所改觀并最終見效。財政增量資金重點(diǎn)投向了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、環(huán)境治理和垃圾處置領(lǐng)域、城市建設(shè)運(yùn)營維護(hù)領(lǐng)域等。

從無錫市財政支出明細(xì)結(jié)構(gòu)的變化來看：通過整合優(yōu)化政府專項(xiàng)資金、強(qiáng)化財政明細(xì)預(yù)算管理，部分領(lǐng)域的支出明細(xì)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，如2016年按照無錫建設(shè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市的政策意見，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的專項(xiàng)資金支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大調(diào)整，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域擬在2017年統(tǒng)籌整合部分資金用于促進(jìn)“一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”；但支出小而散、低效甚至無效的現(xiàn)象還不同程度的存在。

2.財政支出結(jié)構(gòu)視角下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效措施

一是重塑政府結(jié)構(gòu)，優(yōu)化運(yùn)轉(zhuǎn)性支出供給。政府自身的結(jié)構(gòu)性改革，既關(guān)系到政府與市場邊界的劃分，也關(guān)系到政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。當(dāng)前的財政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)上，既存在市級層面政策科學(xué)的人才不足問題，也存在“上面千條線、下面一根針”、基層政策執(zhí)行人員不足問題，同時又存在大量的編外人員。未來一段時期內(nèi)，建議橫向深化事業(yè)單位改革，分步實(shí)施編外人員清退計劃，積極采用政府購買服務(wù)方式，減輕財政負(fù)擔(dān)、促進(jìn)社會機(jī)構(gòu)發(fā)展、提高公共服務(wù)社會化保障能力。

二是加大整合力度，優(yōu)化存量支出結(jié)構(gòu)。當(dāng)前政府與市場的邊界上缺乏清晰界定，政府部門越位、缺位問題并存，隨之帶來相應(yīng)的財政支出越位、缺位、錯位問題。要推動部門進(jìn)一步加快完善專項(xiàng)資金政策、加大資金整合力度、優(yōu)化專項(xiàng)支出結(jié)構(gòu)，把有限的財政資金用在“刀刃”上。要通過開展專項(xiàng)資金檢查評估，推動相關(guān)部門清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，及時修訂專項(xiàng)資金政策，堅決取消“小、散、亂”以及政策低效甚至無效的專項(xiàng)資金支出內(nèi)容。

三是加大增量投入，補(bǔ)齊城市發(fā)展短板。無錫經(jīng)濟(jì)社會在統(tǒng)籌發(fā)展的全面性、高位發(fā)展的均衡性上還有欠缺，一些領(lǐng)域需要加大投入，主要包括以空氣和水環(huán)境治理、垃圾終端處置等為重要內(nèi)容的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，以高水平、研究型、創(chuàng)新型大學(xué)為重要內(nèi)容的高等教育建設(shè)領(lǐng)域，以市內(nèi)交通便利化、危舊房和城中村改造為重要內(nèi)容的區(qū)域城市建設(shè)領(lǐng)域，以食品藥品衛(wèi)生、社區(qū)公共服務(wù)、公立醫(yī)院藥品零差價補(bǔ)貼為重要內(nèi)容的社會民生領(lǐng)域等。重點(diǎn)加大對以上領(lǐng)域的投入保障力度，提升城市宜商宜居環(huán)境、增強(qiáng)城市發(fā)展載體能量，不斷增強(qiáng)企業(yè)和百姓的安全感、獲得感和認(rèn)同感。

二、財政預(yù)算平衡：財政收入端和支出端的分析視角

1.當(dāng)前財政收入端和支出端情況分析

一是減稅降費(fèi)，財政收入進(jìn)入低速增長區(qū)間。一方面宏觀經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境和內(nèi)部條件正在發(fā)生重大變化，實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，財稅收入增長的基礎(chǔ)尚不牢固。另一方面，為了促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家正在加快深化稅制改革，目前“營改增”已經(jīng)全面實(shí)施、各類行政事業(yè)性收費(fèi)政策大幅削減、停征，以通過結(jié)構(gòu)性的減稅降費(fèi)政策，“用當(dāng)前的減贏得長期的增”。

二是支出擴(kuò)大，政策剛性支出增長特征明顯。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)處于下行壓力加大的形勢下，要降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的各類要素成本、保障低收入群體基本生活需求、調(diào)動各個方面的積極性和創(chuàng)造性，必然要實(shí)施逆周期的積極財政政策，通過適當(dāng)擴(kuò)大供給、穩(wěn)定社會環(huán)境、合理引導(dǎo)需求，以“財政總量的增”、“保障標(biāo)準(zhǔn)的提”、“補(bǔ)助力度的加”來爭取“結(jié)構(gòu)調(diào)整的穩(wěn)”、“企業(yè)成本的降”、“發(fā)展短板的長”。

三是改革倒逼，財稅收支管理必須與時俱進(jìn)。從收入征管的角度看，國家實(shí)施全面“營改增”后，建筑安裝企業(yè)實(shí)行在項(xiàng)目所在地預(yù)征、在企業(yè)注冊地匯總清繳的征管政策；未來個人所得稅按個人和家庭實(shí)施綜合征收、房產(chǎn)稅和環(huán)境保護(hù)稅的開征以及預(yù)期消費(fèi)稅的下放都對地方財稅部門和各級政府部門提出了新的管理要求。從支出管理的角度看，長期以來，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的很多財政支出，以行政性評審分配為主、與市場機(jī)制結(jié)合程度不夠、與關(guān)鍵要素關(guān)聯(lián)程度不高，對化解實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的瓶頸問題針對性不強(qiáng)，投入產(chǎn)出成效差強(qiáng)人意；社會領(lǐng)域的很多財政支出，政策科學(xué)性不足、精細(xì)化管理程度不高、精準(zhǔn)化投入效果不彰。這些問題，都要以切實(shí)提高投入績效、贏得改革紅利、促進(jìn)收支平衡。endprint

2.財政收支平衡視角下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對策措施

一是強(qiáng)化綜合治稅，促進(jìn)財政收入應(yīng)收盡收。要加強(qiáng)財政、國稅、地稅以及協(xié)護(hù)稅部門間的協(xié)同配合，在依法征管、分類管理的基礎(chǔ)上促進(jìn)各類財政收入“顆粒歸倉”。要充分挖掘和發(fā)揮財稅庫聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)和協(xié)護(hù)稅平臺作用，促進(jìn)征管科學(xué)性不斷提高、征管成本不斷降低、征管成效不斷顯化、財稅收入合理劃分。

二是突出績效導(dǎo)向，深化專項(xiàng)資金實(shí)質(zhì)性改革。從檢查評估情況來看，專項(xiàng)資金管理的實(shí)質(zhì)性改革尚未取得明顯成效，“路徑依賴”和“改革空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象不同程度的存在；產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金從政策制定到政策執(zhí)行、最終見效仍需時日。未來一段時期，產(chǎn)業(yè)政策及其專項(xiàng)支出要突出“創(chuàng)新方式、聚焦重點(diǎn)、分類施策、突出績效”；民生政策及其專項(xiàng)支出要堅持“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投入、精準(zhǔn)幫扶、精益管理。

三是探索中期規(guī)劃管理，促進(jìn)跨年度預(yù)算平衡。要進(jìn)一步完善全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，加大一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算以及專戶非稅收入、財政存量資金的統(tǒng)籌安排力度，深化專項(xiàng)資金預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃期內(nèi)的支出總量約束，實(shí)行中期財政規(guī)劃動態(tài)調(diào)整，優(yōu)化重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目的預(yù)算安排，提高財政規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)規(guī)劃期內(nèi)財政收支的綜合平衡、動態(tài)平衡和長期平衡。

三、政府資產(chǎn)負(fù)債：財政資產(chǎn)端和負(fù)債端的分析視角

1.當(dāng)前財政資產(chǎn)端和負(fù)債端情況分析

政府資產(chǎn)的價值管理存在巨大空間。過去10多年來，在地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時，也形成了大量的地方政府資產(chǎn)。從財政資金的運(yùn)作管理來看，近年來地方財政積極探索財政間歇性資金的保值增值，通過利率談判、協(xié)議存款等方式，努力提高財政周轉(zhuǎn)資金回報率。從國有企業(yè)的經(jīng)營運(yùn)作來看，總體而言距離“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化、證券流動化”的目標(biāo)還存在差距，很多資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)，很多對外投資幾無回報。政府債務(wù)的控量降本仍需不斷強(qiáng)化。部分地區(qū)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道由于各種原因突破了債務(wù)限額控制，進(jìn)一步加大了政府負(fù)債風(fēng)險。政府存量債務(wù)仍然存在“借新還舊”、“時間錯配”現(xiàn)象；政府增量債務(wù)則通過新增地方債券、銀行貸款、企業(yè)債以及資產(chǎn)證券化、“影子銀行”貸款等多種方式進(jìn)行籌措，融資期限較以往有所拉長。

2.政府資產(chǎn)負(fù)債視野下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對策措施

深化國有企業(yè)改革，提高資本運(yùn)作水平。一是大力推進(jìn)國有資本與社會資本合作，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)放大國有資本功能，提高國有資本配置和運(yùn)行效率；二是積極推進(jìn)國企上市，瞄準(zhǔn)主板、創(chuàng)業(yè)板、新三板多層次資本市場，對國有企業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、優(yōu)勢業(yè)務(wù)進(jìn)行全面梳理，加快上市公司培育。

加大資產(chǎn)盤活力度，提高價值管理水平。針對行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)、國有企業(yè)低效閑置資產(chǎn)、托管機(jī)構(gòu)存量資產(chǎn)和政府性資源等四類資產(chǎn)，按照“全面摸底、重點(diǎn)調(diào)查、分類處置、有效盤活”的原則全面清理。通過加強(qiáng)國有資產(chǎn)歸集和監(jiān)管，大力盤活閑置資產(chǎn)及資源，促進(jìn)政府資產(chǎn)合理配置、政府資源充分利用、國有企業(yè)提質(zhì)增效。

穩(wěn)控總量降本減負(fù)，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險。一方面，按照“夯實(shí)家底、穩(wěn)控總量、降本減負(fù)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量、嚴(yán)控風(fēng)險”的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)限額控制及投融資考核、建立例會制度、開展動態(tài)監(jiān)控、組織編報債務(wù)預(yù)算和加強(qiáng)工作指導(dǎo)等系列措施，構(gòu)建完善兩級聯(lián)動的債務(wù)風(fēng)險防控體系。另一方面，把握國家貨幣政策、融資利息政策機(jī)遇，通過存量債務(wù)置換、長期置換短期、表內(nèi)置換表外等優(yōu)化結(jié)構(gòu)方式，降低存量債務(wù)成本。

創(chuàng)新手段完善機(jī)制，有效管控政府債務(wù)。一方面，進(jìn)一步創(chuàng)新融資方式，探索新型融資手段，綜合運(yùn)用財政存量資金、土地出讓金、政府性基金、債券和信貸等多種手段，探索引進(jìn)PPP合作機(jī)制，推動存量替代、項(xiàng)目儲備、控本減負(fù)、機(jī)制轉(zhuǎn)換，全力保障政府投資和還本付息資金需求，化解政府債務(wù)，防范負(fù)債風(fēng)險。另一方面，加快推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，政府對委托企業(yè)承擔(dān)的公益性業(yè)務(wù)通過注入資本金、政府采購等方式依法支持，不承擔(dān)償債或擔(dān)保責(zé)任。endprint