面對霧霾，德國法律如何“發(fā)力”

【摘要】德國在整個環(huán)保政策中更側(cè)重于綠色生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的內(nèi)在協(xié)調(diào)來恢復(fù)人與環(huán)境的和諧。在生態(tài)文明制度建設(shè)的號召下，我國正在快速有序地開展生態(tài)治理工作，專家治理和環(huán)境法治正在形成。在借鑒國際經(jīng)驗的同時，內(nèi)生的環(huán)保治理理念也在發(fā)揮積極作用，但從環(huán)境治理的可持續(xù)性上來看，我國環(huán)境保護(hù)還迫切需要從防衛(wèi)向預(yù)防理念轉(zhuǎn)型，在治理領(lǐng)域上要向化學(xué)品監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)、氣候適應(yīng)縱深擴(kuò)展。

【關(guān)鍵詞】德國 環(huán)境治理 法治 【中圖分類號】D912.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

現(xiàn)代環(huán)境問題是人類社會工業(yè)化和城市化帶來的副效應(yīng)。對英法德美日多國環(huán)境污染的歷史考察，其基于工業(yè)化與城市化的不同進(jìn)程和出現(xiàn)各種環(huán)境污染現(xiàn)象而采取出臺部門政策及法律等應(yīng)對措施，也是有著一定時間先后的。德國一直到20世紀(jì)60年代才出現(xiàn)霧霾天。1961年冬季，魯爾區(qū)所在的北萊茵-威斯特法倫州當(dāng)年就提出了“魯爾河上的藍(lán)天”政策，并于次年就頒布了州《污染防治法》。而到了20世紀(jì)60、70年代，城市交通產(chǎn)生的空氣污染問題越來越嚴(yán)重。在主要針對空氣和噪音的《聯(lián)邦污染防治法》于1974年頒布之后，德國陸續(xù)頒布了一系列實施條例，這些法規(guī)對于德國冬季霧霾起著重要監(jiān)管作用。同時將在19世紀(jì)未就從經(jīng)營管理角度加以規(guī)范的《空氣技術(shù)導(dǎo)則》進(jìn)行修訂，并歸屬到《污染防治法》下，成為專門針對空氣污染治理的第一個一般性行政規(guī)章。此外，對陳舊設(shè)施實施更新或關(guān)停計劃，對已運營設(shè)施，在大量經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼下事后裝備最佳實用技術(shù)，都是空氣污染治理的有效行動。在環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的關(guān)系上，德國政府自始就確定，實施環(huán)境保護(hù)不能過度影響國民經(jīng)濟(jì)的運行，環(huán)境保護(hù)更應(yīng)該通過財政和稅收政策上的措施以及通過基礎(chǔ)建設(shè)來加以支持。尤其是自20世紀(jì)90年代中期開始，德國努力踐行“可持續(xù)發(fā)展理念”，將珍惜節(jié)約自然資源作為環(huán)境政策的核心問題。

科技進(jìn)步和法治完善是德國環(huán)境治理的兩種解決路徑

在德國環(huán)境政策實施的初期，就形成了科技與法治兩種解決問題的思路。從法治的角度，會更多考慮措施的可行性和規(guī)劃的約束力，而技術(shù)派則更認(rèn)為通過技術(shù)方式，所有環(huán)境問題都可以解決。在1971年德國《第一個環(huán)境計劃》中，明確指出：“環(huán)境狀況關(guān)鍵取決于技術(shù)?？萍歼M(jìn)步應(yīng)當(dāng)致力于環(huán)境優(yōu)良，促進(jìn)‘環(huán)境友好型技術(shù)的應(yīng)用。技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長不會因此而受到影響?！?/p>

環(huán)境法治本身就是以科技為支撐的，德國環(huán)境法中實行以最佳實用技術(shù)為核心的嚴(yán)格許可機(jī)制。最佳實用技術(shù)是環(huán)境許可的核心條件，是風(fēng)險相稱和行為適當(dāng)原則的落實。作為環(huán)境許可中對空氣排放標(biāo)準(zhǔn)的判斷依據(jù)，它對一定規(guī)模以上的新舊設(shè)施，規(guī)定了許可和運營需要符合的環(huán)境相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對于新設(shè)施必須依照最佳實用技術(shù)，對于舊的設(shè)施在一定的過渡時限內(nèi)必須達(dá)到一定的限值。這既方便了行政機(jī)關(guān)處理許可事務(wù)，又能在經(jīng)濟(jì)界保障法律與計劃的安全性。最佳實用技術(shù)指南作為行政規(guī)章，具有直接法律約束力。它的編制和更新是科技界、經(jīng)濟(jì)界與政府監(jiān)管共同合作的結(jié)晶，并處在不斷及時更新中。環(huán)境許可法律制度是從解決和應(yīng)對環(huán)境危害向?qū)崿F(xiàn)環(huán)境預(yù)防轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，行政機(jī)關(guān)基于其全面的信息掌握和綜合的利益平衡，對有環(huán)境影響的生產(chǎn)經(jīng)營行為設(shè)置行政準(zhǔn)入，并長期全面監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)的重點不是事后治理，而應(yīng)當(dāng)是通過創(chuàng)新綠色生產(chǎn)技術(shù)保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境永久持續(xù)的協(xié)調(diào)。

系統(tǒng)的環(huán)境信息收集、知識和科研管理對環(huán)境治理也起著關(guān)鍵作用。德國很早就認(rèn)識到，在所有環(huán)境相關(guān)的立法、行政和司法決定中，通過有效的專業(yè)咨詢程序，可以確?？紤]到知識和科技的最新水平。明確提出設(shè)立“環(huán)境專家委員會”，還要求建立一種早期預(yù)警和預(yù)測的信息體系，建立跨部門的環(huán)境信息和文件系統(tǒng)的環(huán)境數(shù)據(jù)庫。在環(huán)境治理問題上，實質(zhì)上是一種信息不對稱和信息不充分，對此國家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。

從對點源污染的排放管理，到對環(huán)境污染影響的監(jiān)控監(jiān)測，再到環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理，這是德國環(huán)境治理理念的三個重要轉(zhuǎn)型。但它們之間既有先后順序，又是緊密相關(guān)聯(lián)的。點源排放監(jiān)管是針對特定空氣有害物質(zhì)從排放角度進(jìn)行的監(jiān)督，它可以預(yù)防有害環(huán)境影響，是對最佳實用技術(shù)的具體化安排。但在空氣治理上，尤其是因為氣象條件的不同，盡管處于同樣的排放情形，但環(huán)境質(zhì)量卻相差極大，尤其是在冬季靜穩(wěn)缺少空氣流動時，霧霾天氣會在短時間內(nèi)形成，所以除了對與人類行為相關(guān)的排放進(jìn)行監(jiān)管外，對空氣的環(huán)境質(zhì)量需要及時掌握并加以監(jiān)管。在德國1977年到1981年的《第二個環(huán)境行動計劃》中，空氣治理就已經(jīng)從排放監(jiān)管開始向空氣質(zhì)量監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

法律對包括科技創(chuàng)新在內(nèi)人類行為的約束與引導(dǎo)，扮演著十分重要的角色

在德國聯(lián)邦層面上，隨著1969年的政府換屆，現(xiàn)代環(huán)保政策與法律興起，從1970年到1976年，共頒布了54部法規(guī)，還修訂了大量法規(guī)。從事后責(zé)任的完善到事先全面審批監(jiān)管的實現(xiàn)，需要法律進(jìn)行有效的制度構(gòu)建。環(huán)境法從環(huán)境保護(hù)角度出發(fā)，是在更大時空范圍內(nèi)對整個傳統(tǒng)法律制度進(jìn)行權(quán)利（益）義務(wù)層面上的再平衡。

環(huán)境治理需要私法與公法相互配合的系統(tǒng)應(yīng)對?，F(xiàn)代環(huán)境法誕生之前，傳統(tǒng)法律也在不斷完善應(yīng)對現(xiàn)代環(huán)境問題的機(jī)制。1959年，德國除了修訂《經(jīng)營條例》強(qiáng)化經(jīng)營者應(yīng)用安全生產(chǎn)技術(shù)的義務(wù)，還規(guī)定可以對新許可設(shè)施事后追加條件。另外，還通過修訂作為現(xiàn)代環(huán)境法最原始規(guī)則的《民法典》第906條，進(jìn)一步收縮針對污染的容忍義務(wù)，并且補(bǔ)充規(guī)定，對盡管是當(dāng)?shù)仄毡榈?、且得以容忍的污染，仍需作金錢補(bǔ)償，來加強(qiáng)環(huán)境私法保護(hù)的法律基礎(chǔ)。但隨后也證明通過私法的方式，要想避免環(huán)境損害的發(fā)生，解決復(fù)雜的環(huán)境問題，效果仍是十分有限。私法理念下的環(huán)境保護(hù)是事后的，主要是以證明污染行為與損害事實之間的關(guān)系為主；而在公法秩序中，尤其是借助基于先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)和以環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為基礎(chǔ)的環(huán)境行政許可制度，環(huán)境保護(hù)預(yù)防原則才能得以實現(xiàn)。現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)理念，重點不在于治理已造成的環(huán)境損害，而是及時認(rèn)識和防范經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中不希望出現(xiàn)的副效應(yīng)，并通過充分的環(huán)境規(guī)劃予以避免。

德國原先完善的法制體系為現(xiàn)代環(huán)境治理提供了很好的法治基礎(chǔ)。在現(xiàn)代環(huán)境政策產(chǎn)生之前，德國傳統(tǒng)法律對于環(huán)境污染相關(guān)的民事關(guān)系和資源監(jiān)管，就不斷加以完善，而且對于單個的現(xiàn)代環(huán)境問題也有著零散應(yīng)對機(jī)制，因此在市場和社會治理上，法治基礎(chǔ)就相對有效。在傳統(tǒng)經(jīng)營法中只要經(jīng)許可，就受到相應(yīng)的法律保護(hù)，但經(jīng)營監(jiān)管主要不是對經(jīng)營的限制，更主要是促使不利環(huán)境的影響因素和污染危害遠(yuǎn)離集中居住區(qū)。而現(xiàn)代環(huán)境法對于設(shè)施和生產(chǎn)過程的監(jiān)管更全面、更嚴(yán)格，是對建設(shè)和經(jīng)營的全過程監(jiān)管，要求在經(jīng)營中不斷更新和發(fā)展最佳實用技術(shù)，允許對許可事后追加補(bǔ)充規(guī)定，以及可依法做出禁止行為、責(zé)令停產(chǎn)、排除妨礙以及撤銷設(shè)施許可等行政命令?；诃h(huán)境法風(fēng)險共擔(dān)原則，許可申請人的權(quán)益保護(hù)非常有限。正如環(huán)境治理中的經(jīng)濟(jì)性措施和程序性保障，首先需要基于嚴(yán)格有效的強(qiáng)制監(jiān)管規(guī)范，環(huán)境公法規(guī)范的進(jìn)步也同樣需要以完善的私法體系作為其成長土壤。

以知識與信息管理為主線的現(xiàn)代環(huán)境管理法律本身就需要系統(tǒng)化。部門環(huán)境法是一個復(fù)雜體系。以空氣污染治理為例，一方面1974年頒布的《聯(lián)邦污染防治法》不斷修訂更新，另一方面在《聯(lián)邦污染防治法》下持續(xù)頒布和修訂具體實施的條例，至今共頒布了41個條例，其中有幾個已經(jīng)被廢止。此條例體系內(nèi)容廣泛，具體規(guī)范實踐操作，比如《小中鍋爐設(shè)施條例》《設(shè)施許可條例》《污染防治和事故專職人員條例》《許可程序條例》《燃料質(zhì)量的特征和標(biāo)識條例》《大型燃燒設(shè)施、燃?xì)廨啓C(jī)設(shè)施和內(nèi)燃機(jī)條例》《固體廢物燃燒和混合燃燒條例》《碳?xì)浠衔锱欧艞l例》以及《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放最高限值條例》等。環(huán)境法律法規(guī)有一個特點，就是其法規(guī)在一定程度上要及時將知識與科技的進(jìn)步應(yīng)用到社會治理上，環(huán)境法規(guī)本身就代表著國家在相應(yīng)領(lǐng)域的科技與知識進(jìn)步狀況。

中國與德國在現(xiàn)代環(huán)境治理政策與法治上處于不同的階段，有著不一樣的任務(wù)重心

在比較中德環(huán)境治理時，會發(fā)現(xiàn)兩國之間的處理方法會有很多差異。比如在德國法中主要是環(huán)境行政公益訴訟，中國當(dāng)下推行的主要是環(huán)境民事公益訴訟；環(huán)境相關(guān)的侵權(quán)責(zé)任方面，在德國法中，幾乎早在一個世紀(jì)前就明確了危險責(zé)任，而直到新世紀(jì)初我國制定《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》時，才熱烈討論環(huán)境私法責(zé)任問題，而此時的歐洲也正嘗試統(tǒng)一環(huán)境損害，雖然最后僅對公法補(bǔ)償責(zé)任問題頒布了指令。這也體現(xiàn)了由中國的文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實和法治完善程度所決定的中國內(nèi)生式環(huán)保治理理念。

在面對嚴(yán)重的現(xiàn)代環(huán)境問題需要有耐心與信心。在華北地區(qū)出現(xiàn)的“霧霾”，相比德國的情況，它是幾種空氣污染現(xiàn)象的疊加呈現(xiàn)。消滅這種直觀成災(zāi)的霧霾現(xiàn)象，本身有著復(fù)雜性和艱巨性。但從德國空氣治理進(jìn)程看，從霧霾消失到空氣優(yōu)良這個過程，再到致力于全球氣候應(yīng)對中的二氧化碳排放問題，任務(wù)依然同樣艱巨而復(fù)雜。德國經(jīng)過四十多年的環(huán)境治理后，在集中聚居區(qū)，空氣質(zhì)量仍然是一個重要的環(huán)境問題。但人們關(guān)注的空氣中有害物質(zhì)逐漸發(fā)生著變化，相對初始關(guān)注的二氧化硫和鉛問題，現(xiàn)今更多是細(xì)粒物和氮氧化物。在我國環(huán)境治理的法律問題上，其實也同樣存在著這種多重任務(wù)疊加的特征。在20世紀(jì)七八十年代，中國還沒有經(jīng)歷過高速的工業(yè)化與城市化，只是局部區(qū)域的零散環(huán)境問題，當(dāng)時的環(huán)境政策與環(huán)境法更多屬于外生型，不僅法律機(jī)制十分粗糙，而且也沒有社會的內(nèi)在需要。只有經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代的工業(yè)化與城市化，現(xiàn)代環(huán)境問題才完成從量變到質(zhì)變，即只有到21世紀(jì)初才成為中國的整體性、普遍性社會問題。而這時，環(huán)境政策與法律才在不斷增長的公民環(huán)境意識下自主內(nèi)生形成，同時也必將更有執(zhí)行力。

在中國的環(huán)境治理中，更需要有雄心和決心。在德國，環(huán)境保護(hù)不再單獨被視為一種問題，而是對包括社會福祉、競爭能力以及未來任務(wù)的工作在內(nèi)的整體解決方案。從德國環(huán)境治理的經(jīng)驗看，社會作為國家與個人之間的有機(jī)體，在知識組織、技術(shù)創(chuàng)新、信息管理及行業(yè)自治與風(fēng)險預(yù)防上有著重要作用，國家監(jiān)管與社會自治是必要的相互補(bǔ)充。在我國，環(huán)境問題作為當(dāng)前重要的民生問題，也同樣涉及到這些主題。環(huán)境保護(hù)與地方的民生與經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)，從制度競爭到效果檢驗，面對自上而下的環(huán)保壓力，各級政府和相關(guān)部門需要通過環(huán)境信息公開來促進(jìn)全社會環(huán)境意識，發(fā)動基層民眾，這能夠可持續(xù)、真實地反映社會對環(huán)保的需求。由此，自下而上對國家機(jī)構(gòu)和官員的監(jiān)督，才是更為長期和有效的環(huán)保政治動力。通過傳統(tǒng)行政強(qiáng)制——環(huán)境許可監(jiān)管倒逼和推動適用最佳可行技術(shù)，用環(huán)境信息和經(jīng)濟(jì)手段來牽引科研與技術(shù)不斷向前發(fā)展。

德國在整個環(huán)保政策中更側(cè)重于綠色生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的內(nèi)在協(xié)調(diào)來恢復(fù)人與環(huán)境的和諧，在此過程中，真正實現(xiàn)污染不治而治。同樣，在德國空氣污染控制中長期計劃和退出核能和能源轉(zhuǎn)型中，都可以看出德國政治上的雄心和決心，而不完全拘泥于眼前政治，這需要科學(xué)預(yù)見和政治決心。在生態(tài)文明制度建設(shè)的號召下，我國正在快速有序地開展生態(tài)治理工作，專家治理和環(huán)境法治正在形成。在借鑒國際經(jīng)驗同時，內(nèi)生的環(huán)保治理理念也正在發(fā)揮積極作用，但從環(huán)境治理的可持續(xù)性上來看，我國環(huán)境保護(hù)還迫切需要從防衛(wèi)向預(yù)防理念轉(zhuǎn)型，在治理領(lǐng)域上要向化學(xué)品監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)、氣候適應(yīng)縱深擴(kuò)展。未來的環(huán)境問題也將在決策機(jī)制越來越科學(xué)合理化和環(huán)保法治不斷完善的過程中得到逐步的破解。

（作者為亥姆霍茲研究聯(lián)合會環(huán)境研究中心研究員，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所客座研究員）

【注：本文系國家社科重大招標(biāo)課題“社會源危險廢棄物環(huán)境責(zé)任界定及治理機(jī)制研究”（課題編號：16ZDA072）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①沈百鑫：《淺析以科技信息為主線的環(huán)境協(xié)同治理》，《中國環(huán)境管理》，2015年第6期。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲