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    基于規(guī)劃實(shí)踐的國土空間“雙評價”審視與反思

    2022-05-28 10:26:56孫愛博公云龍金志豐侯湖平張紹良
    中國國土資源經(jīng)濟(jì) 2022年5期
    關(guān)鍵詞:空間規(guī)劃國土城鎮(zhèn)

    ■ 孫愛博/公云龍/金志豐/侯湖平/張紹良/趙 健

    (1.中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 徐州,221116;2.江蘇省國土資源研究中心,南京 210017;3.中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院,江蘇 徐州 221116;4.江陰市自然資源和規(guī)劃局,江蘇 江陰 214400)

    0 引言

    2017年1月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》,將開展基礎(chǔ)評價作為試點(diǎn)主要任務(wù)之一,強(qiáng)調(diào)開展資源環(huán)境承載能力評價與國土空間開發(fā)適宜性評價(以下簡稱“雙評價”),為劃定“三區(qū)、三線”奠定基礎(chǔ)[1]。2018 年4月,習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上提出,要按照“多規(guī)合一”的要求,在“雙評價”的基礎(chǔ)上,抓緊完成長江經(jīng)濟(jì)帶“三線”劃定工作,科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)格局,建立健全國土空間管控機(jī)制[2]。2019年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》,強(qiáng)調(diào)要以“雙評價”為基礎(chǔ),科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間,強(qiáng)化底線約束,優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全[3]。2020年1月,自然資源部辦公廳印發(fā)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南(試行)》(簡稱“雙評價”技術(shù)指南),為“雙評價”實(shí)踐提供指導(dǎo)[4]。這一系列戰(zhàn)略要求與政策意見都明確了“雙評價”在國土空間規(guī)劃決策中的基礎(chǔ)性作用,也體現(xiàn)了其在我國國土空間規(guī)劃編制中的地位[5-6],“雙評價”已然成為國土空間規(guī)劃重要的前置性工作環(huán)節(jié)[7]。

    然而,隨著全國國土空間規(guī)劃工作的推進(jìn)及相關(guān)研究的不斷深入,學(xué)界對“雙評價”技術(shù)方法的科學(xué)性與實(shí)用性產(chǎn)生較大爭議,主要表現(xiàn)在以下兩方面:一是資源環(huán)境承載力與國土空間開發(fā)適宜性的概念與內(nèi)涵界定不夠明確,科學(xué)機(jī)理與內(nèi)在邏輯不清[8-9];二是“雙評價”技術(shù)方法不科學(xué),評價指標(biāo)體系構(gòu)建缺乏依據(jù)[10]。從“雙評價”的實(shí)踐方面來看,現(xiàn)有研究多為“雙評價”方法體系在國土空間規(guī)劃中的實(shí)踐應(yīng)用或基于“雙評價”的“三區(qū)三線”劃定方法探討[11-12]。但國土空間“三區(qū)三線”劃定不是一個簡單的技術(shù)過程,而是一個多方參與者價值表達(dá)的權(quán)衡過程。在這樣一個多方利益交互過程中,“雙評價”結(jié)果在何種程度上能夠輔助規(guī)劃決策的形成?規(guī)劃決策又在多大程度上依賴于“雙評價”結(jié)果?這是解答“雙評價”在國土空間規(guī)劃中先導(dǎo)性作用的重要問題,然而當(dāng)前對此類問題的研究并不充分。

    為此,本文基于某縣國土空間“雙評價”與“三線”劃定實(shí)踐,首先疊加該縣城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性與生態(tài)保護(hù)重要性評價結(jié)果,分析國土空間的多宜性特征,其次套合該縣國土空間“三線”劃定方案,分析“雙評價”結(jié)果與規(guī)劃方案的一致性與差異性,從實(shí)踐層面反思當(dāng)前“雙評價”技術(shù)方法輔助規(guī)劃決策的不足,以期為“雙評價”技術(shù)方法的改進(jìn)與我國國土空間規(guī)劃決策體系的優(yōu)化提供參考。

    1 “雙評價”在國土空間規(guī)劃編制中的應(yīng)用與困境

    1.1 以“雙評價”為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃編制過程

    “雙評價”以國土空間高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo),通過分析區(qū)域資源稟賦與環(huán)境條件,研判國土空間開發(fā)利用問題與風(fēng)險,形成承載規(guī)模與適宜性評價結(jié)果,為國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化、“三線”劃定等提供基礎(chǔ)性依據(jù)[4]。當(dāng)前,“雙評價”在國土空間規(guī)劃編制與國土空間治理中的支撐性與基礎(chǔ)性作用逐漸成為基本共識。

    我國國土空間規(guī)劃編制可劃分為“雙評價”預(yù)判與規(guī)劃方案決策兩個過程(圖1)。首先,規(guī)劃師(技術(shù)人員)依據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南(試行)》針對規(guī)劃區(qū)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)三大核心功能開展本底評價[4],形成“雙評價”成果,用以表征特定國土空間對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城鎮(zhèn)建設(shè)的承載規(guī)模,以及對開發(fā)利用活動的適宜程度與生態(tài)保護(hù)的重要程度[9]。“雙評價”預(yù)判結(jié)果的形成過程主要依托于指標(biāo)體系構(gòu)建與計(jì)算,是基于模型的決策,是客觀的事實(shí)判斷過程[13]。其次,依據(jù)“雙評價”結(jié)果,政府與規(guī)劃人員溝通協(xié)作并結(jié)合地方國土空間利用現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo),完成國土空間規(guī)劃最終方案的決策。規(guī)劃方案的決策過程一定程度上依托決策者價值體系,是基于決策者價值偏好的決策,是主觀的價值判斷過程[13]。

    圖1 以“雙評價”為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃編制過程

    長期以來,各類自然資源分屬不同職能部門管理,缺乏綜合統(tǒng)籌,“雙評價”將所有自然資源統(tǒng)一摸底、統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一分析,找準(zhǔn)問題、精準(zhǔn)評估,為此提供整合契機(jī)?!半p評價”具有技術(shù)理性優(yōu)勢,通過測算可確定資源、環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)的承載規(guī)模[14],識別現(xiàn)狀問題與潛在風(fēng)險,明確保護(hù)性指標(biāo);同時可得到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價結(jié)果與生態(tài)保護(hù)重要性評價結(jié)果,在統(tǒng)籌市縣“三線”劃定、指標(biāo)分配、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、政策差別化供給等方面給予客觀指導(dǎo)[15-16]。此外,“雙評價”可建立自然資源部門同生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等其他相關(guān)部門對國土空間利用的認(rèn)知與共識,為國土空間規(guī)劃編制提供決策支持。

    1.2 “雙評價”支撐國土空間規(guī)劃決策的困境

    (1)空間多宜性、利益多元化、利用排他性共同限制了“雙評價”的指導(dǎo)作用。國土空間是以生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間等自然地理空間為基底,同時受人類社會活動影響的人地耦合系統(tǒng)[17-18],是國土空間規(guī)劃與“雙評價”的作用對象。國土空間具有多功能性與多用途性,是多宜的[19]。例如城市周邊的耕地,土壤肥沃適宜耕作;同時地勢平坦、環(huán)境容量較好,適宜建設(shè)?!半p評價”結(jié)果則會顯示該區(qū)域同時具有較高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性與城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性,可滿足多種需求。然而,國土空間的利用排他性使得同一國土空間在同一時間只能實(shí)現(xiàn)一種空間用途,一旦確定某一空間界限的一種用途,就必然使之失去其他用途[19]。在新的歷史條件下,人們對可持續(xù)發(fā)展、城市蔓延、生態(tài)環(huán)境等多元發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注形成了多樣化的國土空間規(guī)劃利益導(dǎo)向??臻g多宜可滿足不同群體的多樣化需求,但利用排他使其無法同時滿足所有人,在此條件下,決策者的價值體系與主觀偏好將成為規(guī)劃方案形成的主要依據(jù)。因此,只要國土空間多宜沖突與決策主體多元化價值存在,“雙評價”結(jié)果支撐規(guī)劃決策的作用就只能是有限的。

    (2)技術(shù)理性制約“雙評價”的科學(xué)性與實(shí)用性。在技術(shù)理性下,“雙評價”結(jié)果的合理性取決于各類評價指標(biāo)與閾值的有效選取,然而實(shí)踐中指標(biāo)選取不符合地方實(shí)際、閾值確定依據(jù)不足等問題突出,使得評價結(jié)果往往與評價區(qū)域?qū)嶋H情況有所出入[12],制約了“雙評價”的科學(xué)性[9]。例如某市級生態(tài)保護(hù)重要性評價將特殊物種保護(hù)作為生物多樣性維護(hù)的重要指標(biāo),導(dǎo)致其下轄某縣300多平方千米的園地被劃為生態(tài)極重要區(qū),與當(dāng)?shù)貙?shí)際嚴(yán)重不符,后該縣又根據(jù)生態(tài)紅線評估調(diào)整規(guī)則及地方實(shí)際對評價結(jié)果進(jìn)行了修正。需要認(rèn)識到,“雙評價”只是從開發(fā)與保護(hù)視角對國土空間展開的一次綜合性技術(shù)評估[20],其結(jié)果只能幫助地方政府與規(guī)劃人員客觀了解地方資源本底條件,為國土空間優(yōu)化布局提供決策參考,而并不能代替決策。在國土空間規(guī)劃編制實(shí)踐中,除“雙評價”結(jié)果外,地區(qū)“三調(diào)”結(jié)果與各類指標(biāo)約束也是影響規(guī)劃方案形成的重要因素[20],規(guī)劃決策很大程度上取決于地方實(shí)際與政府意志。因此,應(yīng)當(dāng)客觀認(rèn)識“雙評價”支撐國土空間規(guī)劃編制的作用,單純的“雙評價”技術(shù)手段并不能直接應(yīng)用于“三線”劃定等實(shí)際工作中,技術(shù)理性并不能完全取代國土空間規(guī)劃決策中的價值判斷與各方博弈。

    2 “雙評價”的地方實(shí)踐分析

    2.1 “雙評價”結(jié)果中的空間多宜性評估

    2.1.1 國土空間多宜性區(qū)域識別

    利用ArcGIS對某縣生態(tài)保護(hù)重要性、城鎮(zhèn)開發(fā)適宜性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價結(jié)果進(jìn)行疊加分析,識別空間多宜性區(qū)域,共劃分為12種多宜區(qū)域類型,其面積及占比情況如表1所示。其中H代表高適宜,M代表中適宜,L代表低適宜,“城H 農(nóng)M 生L”表示“雙評價”結(jié)果為城鎮(zhèn)建設(shè)高適宜、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中適宜、生態(tài)保護(hù)低適宜的區(qū)域。

    表1 某縣國土空間多宜性區(qū)域類型及面積

    “雙評價”結(jié)果顯示,該縣25.91%的國土面積為用途多宜區(qū)域,“雙評價”結(jié)果對此類區(qū)域規(guī)劃利用方式的決策參考價值不高。從不同子類型來看,城鎮(zhèn)建設(shè)高適宜、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高適宜、生態(tài)保護(hù)低適宜區(qū)域(城H農(nóng)H生L)占比較大,映射地方“三線”劃定中永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界間矛盾難以協(xié)調(diào)的困境,也進(jìn)一步表明“雙評價”作用的有限性。其他兩類占比較大的多宜沖突分別為城鎮(zhèn)建設(shè)低適宜、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低適宜、生態(tài)保護(hù)低適宜區(qū)域(城L農(nóng)L生L),城鎮(zhèn)建設(shè)中適宜、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低適宜、生態(tài)保護(hù)中適宜區(qū)域(城M農(nóng)L生M)。需要指出的是,該縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低適宜區(qū)(農(nóng)L)占其國土總面積的44.79%,與該縣的主體功能定位和該縣作為全國重要的商品糧生產(chǎn)基地的實(shí)際情況差距較大,這可能與“雙評價”評價指標(biāo)選取針對性不強(qiáng)有關(guān)。從空間分布來看,多宜性沖突的分布零碎且面廣,幾乎遍布整個縣域,僅憑此結(jié)果,難以有效指導(dǎo)規(guī)劃決策。

    2.1.2 國土空間多宜性對規(guī)劃方案沖突的影響

    調(diào)研知悉,由于上級政府未下達(dá)明確的新增建設(shè)用地指標(biāo),地方城鎮(zhèn)開發(fā)邊界多采用高中低多情景多方案的劃定方法。高方案(H方案)代表自下而上的發(fā)展訴求,充分體現(xiàn)了地方各主體的發(fā)展意圖。低方案(L方案)則代表自上而下的嚴(yán)格管控,是一種以“零增量+流量轉(zhuǎn)增量”為主的存量更新規(guī)劃,其特征在于保障現(xiàn)有已建及已批用地,進(jìn)而通過布局優(yōu)化與存量調(diào)整保障重大項(xiàng)目用地。高低方案沖突區(qū)一般是各地規(guī)劃決策最易產(chǎn)生分歧的區(qū)域。因此,本文首先對某縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定中的高方案與低方案進(jìn)行疊加分析,剔除高低方案一致區(qū),得到高低方案沖突區(qū)。其次,將規(guī)劃方案的沖突區(qū)與“雙評價”結(jié)果中的多宜性區(qū)域疊加,分析空間多宜性對規(guī)劃方案沖突的影響,評估“雙評價”結(jié)果在此類模糊地帶發(fā)揮的決策指導(dǎo)作用。

    疊加分析結(jié)果(表2)顯示,H方案有而L方案無的區(qū)域是高低方案的主要沖突區(qū),面積為93.02km2,占該縣總面積的6.41%。在高低方案沖突區(qū)中,34.05%的區(qū)域存在功能多宜性沖突,表明空間多宜性對規(guī)劃方案間沖突的形成具有較大影響。從空間分布來看,高低規(guī)劃方案的沖突多分布在城鎮(zhèn)周邊的城鄉(xiāng)交錯帶,這類城鎮(zhèn)擴(kuò)張的重點(diǎn)區(qū)域往往也是多宜性區(qū)域,在利用方式的決策中也最易產(chǎn)生矛盾與沖突,但“雙評價”結(jié)果卻不能為此類沖突易發(fā)區(qū)域的規(guī)劃決策提供有效支撐。

    表2 某縣高低方案沖突區(qū)與多宜性區(qū)域疊加結(jié)果

    2.2 “雙評價”結(jié)果與規(guī)劃方案的差異性

    檢驗(yàn)規(guī)劃方案與“雙評價”結(jié)果的吻合程度是檢驗(yàn)“雙評價”對國土空間規(guī)劃編制實(shí)踐指導(dǎo)意義的重要方面。本文將某縣“三線”劃定初步方案(該縣綜合高低方案得到的折中方案)與“雙評價”結(jié)果進(jìn)行疊加分析,得到該縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線邊界內(nèi)對應(yīng)主導(dǎo)功能的適宜性狀況,分析規(guī)劃方案與“雙評價”預(yù)判結(jié)果的一致性與差異性,從而可在一定程度上評估“雙評價”結(jié)果的合理性和對規(guī)劃方案的支撐度。

    “三線”內(nèi)三類功能的適宜性比較結(jié)果(表3)顯示,該縣“三線”劃定方案與“雙評價”預(yù)判結(jié)果存在一定差異。具體表現(xiàn)在:①城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性優(yōu)勢區(qū)域僅占26.67%,有37.16%的區(qū)域更適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或生態(tài)保護(hù)。②永久基本農(nóng)田劃定結(jié)果與評價結(jié)果的一致性相對較高,60.34%的區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性占優(yōu)勢,但也有20.03%的區(qū)域更適合城鎮(zhèn)建設(shè)或生態(tài)保護(hù)。③三條邊界內(nèi)分別有36.17%、19.63%、48.07%的決策模糊區(qū),依靠“雙評價”結(jié)果難以區(qū)分不同用途的適宜性。

    表3 某縣“三線”內(nèi)三類功能的適宜性比較結(jié)果

    通過調(diào)研得知,造成“三線”劃定方案與“雙評價”結(jié)果存在差異的原因,主要在于市級下達(dá)的“雙評價”結(jié)果與地方資源環(huán)境狀況差異較大。市級下達(dá)的“雙評價”結(jié)果顯示該縣城鎮(zhèn)建設(shè)高適宜區(qū)面積占比較低,基本為一般適宜區(qū),由此造成了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)大量區(qū)域的城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)適宜性低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性或生態(tài)保護(hù)重要性。究其原因,上級政府在開展城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)適宜性評價時,沒有充分考慮地方資源環(huán)境的特殊性,對環(huán)境容量的分析不夠科學(xué),影響了最終評價結(jié)果的合理性。該縣后來依據(jù)交通干線可達(dá)性、交通網(wǎng)絡(luò)密度等因子對城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價結(jié)果進(jìn)行修正,并依修正后結(jié)果劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

    市級“雙評價”結(jié)果顯示,該縣西南部的大范圍林果種植區(qū)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低適宜區(qū),這也與該縣實(shí)際不符。該區(qū)域是全國重要的水果產(chǎn)區(qū),目前有連片果樹栽植,面積達(dá)45萬畝,年產(chǎn)量為60萬噸,是引領(lǐng)全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的龍頭。造成差異的原因之一在于市級“雙評價”利用精度較低的氣象插值結(jié)果,錯誤地將該區(qū)域劃分為農(nóng)業(yè)氣象高風(fēng)險地區(qū);原因之二在于該地區(qū)土壤粉砂含量高,耕地質(zhì)量評價等級低,但該區(qū)域沙質(zhì)土壤卻有利于果樹生長和水果品質(zhì)的提高,因此該區(qū)域并不應(yīng)被評價為低適宜區(qū)。

    該縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田中存在的生態(tài)保護(hù)高重要區(qū)主要分布在西南部林果種植區(qū),此區(qū)域在市級“雙評價”中顯示為特殊物種保護(hù)區(qū),并在生態(tài)服務(wù)功能重要性評價中被劃定為高等級。然而該縣特殊物種主要是指名優(yōu)果樹品種,由此也錯誤地認(rèn)定該縣永久基本農(nóng)田邊界內(nèi)大面積區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性低于生態(tài)保護(hù)重要性。

    綜上,“雙評價”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的權(quán)威性與可靠性不足,“雙評價”指標(biāo)體系與地方實(shí)際銜接不夠,“雙評價”中采用的技術(shù)方法不科學(xué)是導(dǎo)致該縣“三線”劃定方案與“雙評價”結(jié)果差異的重要原因,未來需進(jìn)一步完善“雙評價”技術(shù)體系。

    3 結(jié)論與建議

    本文首先梳理了以“雙評價”為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃編制過程,分析了“雙評價”支撐國土空間規(guī)劃決策面臨的困境;其次,基于某縣“雙評價”結(jié)果識別了國土空間多宜性區(qū)域,結(jié)合縣域“三線”劃定實(shí)踐分析了空間多宜性對國土空間規(guī)劃沖突的影響,進(jìn)而探析了導(dǎo)致國土空間規(guī)劃方案同“雙評價”結(jié)果差異的原因,從實(shí)踐層面反思“雙評價”的科學(xué)性與實(shí)用性。

    結(jié)果表明,國土空間多宜性是客觀存在的事實(shí),該縣25.91%的區(qū)域在“雙評價”結(jié)果中均顯示為多宜區(qū)域。國土空間多宜性較大程度上導(dǎo)致了國土空間規(guī)劃方案的沖突,國土空間規(guī)劃方案沖突區(qū)中超過1/3的區(qū)域?yàn)槎嘁诵詤^(qū)域,使得“雙評價”結(jié)果不足以直接支撐國土空間規(guī)劃決策?!半p評價”結(jié)果與國土空間規(guī)劃方案存在較大差異,主要原因在于“雙評價”指標(biāo)選取不符合地方實(shí)際、閾值確定依據(jù)不足。針對上述問題,本文從完善“雙評價”技術(shù)體系、充分發(fā)揮“雙評價”指導(dǎo)作用、構(gòu)建多元化規(guī)劃決策支持系統(tǒng)等方面提出建議。

    3.1 以不同層級國土空間規(guī)劃需求為導(dǎo)向,完善“雙評價”技術(shù)體系

    “雙評價”技術(shù)指南將“雙評價”工作重心設(shè)置在省、市級層面,要求縣級政府參考市級“雙評價”結(jié)果開展規(guī)劃編制工作。然而不同層級政府編制規(guī)劃的重點(diǎn)和內(nèi)容有所差異,對“雙評價”結(jié)果的需求也不同。省、市級政府重點(diǎn)關(guān)注其下轄行政區(qū)的主體功能,對評估精度要求不高;但縣級政府需要在更為精細(xì)的尺度上做出規(guī)劃決策,需要對地方實(shí)際指引性更強(qiáng)、精度更高的評價結(jié)果。因此,不僅要做好“雙評價”工作在省與市之間的充分銜接,更要探索建立面向縣級層面的“雙評價”彈性與反饋機(jī)制。首先,要考慮地方實(shí)際,避免“一刀切”式評價指標(biāo)體系,保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的權(quán)威性、準(zhǔn)確性與時效性;其次,允許縣級通過評價模型或參數(shù)修正得到更加符合實(shí)際需求的評價結(jié)果,把握評價結(jié)果的尺度與精度;最后,要考慮耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)狀對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價結(jié)果的不利影響,必要時進(jìn)行相關(guān)修正,提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價結(jié)果的可靠性。

    3.2 充分發(fā)揮“雙評價”的指導(dǎo)性作用,科學(xué)劃定國土空間開發(fā)與保護(hù)格局

    “雙評價”結(jié)果與規(guī)劃方案的差異性一方面來源于“雙評價”技術(shù)體系的不完善,另一方面也可能與地方政府在規(guī)劃決策中對“雙評價”結(jié)果的重視程度不夠有關(guān)。研究結(jié)果顯示,某縣規(guī)劃方案沖突區(qū)域中仍有超過60%的區(qū)域?yàn)榉嵌嘁诵詤^(qū)域,這部分沖突并非由客觀存在的空間多宜性導(dǎo)致,而可能與決策者的價值沖突有關(guān),進(jìn)一步反映出決策者對“雙評價”指導(dǎo)作用的認(rèn)知與認(rèn)可程度不夠。因此,在規(guī)劃實(shí)踐中要充分發(fā)揮“雙評價”的指導(dǎo)作用,探索建立基于“雙評價”的國土空間規(guī)劃各項(xiàng)專題研究方法,實(shí)現(xiàn)“雙評價”由前置性指導(dǎo)向全過程指導(dǎo)的轉(zhuǎn)變,以科學(xué)合理的“雙評價”結(jié)果支撐劃定國土空間開發(fā)與保護(hù)格局。

    3.3 客觀看待“雙評價”多宜性結(jié)果,構(gòu)建多元化國土空間規(guī)劃決策支持系統(tǒng)

    多宜性是國土空間客觀存在的特性,“雙評價”的多宜性結(jié)果難以避免。因此需要客觀看待空間多宜導(dǎo)致的“雙評價”結(jié)果缺陷,并納入溝通協(xié)商、目標(biāo)權(quán)衡等其他決策方法對此進(jìn)行彌補(bǔ)進(jìn)而輔助規(guī)劃決策,形成多元化的國土空間規(guī)劃決策支持系統(tǒng)。面對多宜性區(qū)域,首先,要重視各方利益的合理表達(dá),可以成立規(guī)劃編制協(xié)商專門機(jī)構(gòu),充分吸納各級政府、規(guī)劃部門、公眾等的不同訴求,通過有效溝通與協(xié)商,形成各方均可接受的規(guī)劃方案;還可以借助受各方信賴的權(quán)威力量,與利益主體協(xié)商并進(jìn)行有效引導(dǎo),為其提供保障機(jī)制與政策支持,促使各方就規(guī)劃問題達(dá)成一致。其次,要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),尋求解決沖突的可行替代方案,實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃多元目標(biāo)的有效權(quán)衡。

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