地方公共服務(wù)協(xié)同治理的機(jī)理、組織和行為

宋 潔

(河南工程學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州 451191)

地方公共服務(wù)協(xié)同治理的機(jī)理、組織和行為

宋 潔

(河南工程學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州 451191)

協(xié)同治理是解決政府失靈、市場(chǎng)失靈、志愿失靈的最好途徑，是地方公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的理性選擇。良好的協(xié)同產(chǎn)生正能量，提高創(chuàng)新力。依據(jù)目標(biāo)—利益四象限分析法，地方公共服務(wù)領(lǐng)域存在不同的協(xié)同機(jī)理。目前，地方公共服務(wù)協(xié)同治理中組織模式和行為模式均存在問(wèn)題，可以采取多種策略，使協(xié)同組織多元化、常態(tài)化、內(nèi)生化，使協(xié)同行為逐步均衡化，從而提高地方公共服務(wù)協(xié)同治理的有效性。

地方公共服務(wù)；協(xié)同治理；機(jī)理

隨著公共管理的復(fù)雜化，協(xié)同越來(lái)越受到公共管理研究者的關(guān)注?？绮块T、跨領(lǐng)域的協(xié)同與合作為我國(guó)社會(huì)矛盾化解中出現(xiàn)的碎片化問(wèn)題提供了重要的解決路徑。在此背景下，地方公共服務(wù)如何才能解決供給滯后、結(jié)構(gòu)失衡、均等化不足、主體碎片化等問(wèn)題，成為地方政府提高公共服務(wù)能力的重要命題。因此，我們要更加深入研究地方公共服務(wù)治理的理論方法，以形成協(xié)同合力，發(fā)揮互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，促使地方公共服務(wù)科學(xué)化、高效化、健康化發(fā)展。

一、從統(tǒng)治到治理：公共服務(wù)治理理論的嬗變

進(jìn)入2l世紀(jì)，公共行政研究已從政府統(tǒng)治范式進(jìn)入治理范式。這一時(shí)期的公共治理以“整體政府”和“協(xié)同治理”等相關(guān)理論為基礎(chǔ)。統(tǒng)治范式下，政府完全控制或干預(yù)公共服務(wù)的基本假設(shè)建立在政府有完備且準(zhǔn)確的信息、監(jiān)督能力強(qiáng)、激勵(lì)和制裁手段可靠及行政費(fèi)用為零或很低的情況下，然而這樣的理想狀況在現(xiàn)實(shí)中成本極高且無(wú)法實(shí)現(xiàn)?！爸卫怼狈妒较?，公共服務(wù)治理由政府單中心轉(zhuǎn)向依靠多個(gè)權(quán)力中心和組織體制共同治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)各方主體的共同目標(biāo)；強(qiáng)調(diào)主體間的合作、協(xié)商關(guān)系，而并非傳統(tǒng)的自上而下的權(quán)威和強(qiáng)制。

治理理論中的參與治理、社會(huì)自治、合作治理，強(qiáng)調(diào)的維度有差別。參與治理強(qiáng)調(diào)實(shí)踐導(dǎo)向、自下而上和協(xié)商的基本原則。[1]社會(huì)自治側(cè)重承認(rèn)個(gè)人的獨(dú)立與理性，社會(huì)目標(biāo)統(tǒng)一，選擇不同途徑成就共同事業(yè)。[2]合作治理重在說(shuō)明多元主體的“伙伴關(guān)系”，旨在構(gòu)建公眾與政府之間的互動(dòng)關(guān)系[3]，說(shuō)明公共政策受多方價(jià)值因素影響，其目標(biāo)是多元的，促使政府與非政府之間的合作超越以政府為主體的社會(huì)公眾參與模式，在政策網(wǎng)絡(luò)中會(huì)有真實(shí)的對(duì)話，相關(guān)利益群體會(huì)積極互動(dòng)。[4]

總體觀之，從傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷、單邊供給理念到新公共管理試圖以巿場(chǎng)化、民營(yíng)化公共服務(wù)供給方式降低政府官僚化、提高行政效率，再到新公共服務(wù)為實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值而進(jìn)行的呼吁，表明了政府與市場(chǎng)之間的博弈是從政府到巿場(chǎng)的連續(xù)譜系之間的搖擺。而治理理論摒棄單一主體論進(jìn)而開(kāi)始探索多元主體供給的新制度安排，也說(shuō)明協(xié)同共治是解決政府失靈、市場(chǎng)失靈、志愿失靈的最好途徑，是公共服務(wù)能力提高的必然選擇。

協(xié)同治理(synergistic governance)在公共管理領(lǐng)域常常與公私伙伴關(guān)系、民營(yíng)化、網(wǎng)絡(luò)治理、合作治理、協(xié)作治理相伴隨。從協(xié)同學(xué)角度看，協(xié)同(synergy)的基本含義是多方跨領(lǐng)域合作，并產(chǎn)生了合作的新效能。就其基本內(nèi)涵，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)協(xié)同的自愿主動(dòng)性，并與強(qiáng)制服從區(qū)分[5]；有的則更強(qiáng)調(diào)協(xié)同中的信任關(guān)系[6]；也有學(xué)者將責(zé)任分擔(dān)添加到協(xié)同的概念中[7]。簡(jiǎn)而言之，協(xié)同作為治理的修飾語(yǔ)，其基本要義是多方主體集體行動(dòng)，以較為正式的合作關(guān)系，利益共享、責(zé)任共擔(dān)。同樣，學(xué)者對(duì)協(xié)同治理的定義也各有側(cè)重。Chris Ansell 和 Alison Gash側(cè)重狹義的治理安排，在這種安排中強(qiáng)調(diào)政府及非政府主體集體行動(dòng)；[8]John Donahue 和 Richard J.Zeckhauser將其限定在“公—私協(xié)同方式”，突出政府對(duì)公共目標(biāo)的最終決定作用；[9]而Keon Chi則強(qiáng)調(diào)各方參與主體基本話語(yǔ)權(quán)和平等伙伴關(guān)系；[10]Terry L.Cooper、Thomas A.Bryer和Jack W.Meek突出了非政府組織和公民的主動(dòng)、理性參與；[11]聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)強(qiáng)調(diào)了協(xié)同治理過(guò)程中的正式及非正式制度安排。[12]綜合觀之，協(xié)同治理的基本特征應(yīng)包括：第一，目標(biāo)公共性，即在公共領(lǐng)域，為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值；第二，主體多元性，即政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織、公民為基本參與要素；第三，客體范圍廣泛，既可以包括政府政策過(guò)程的某些工作，又可以包括政府部分職能執(zhí)行等；第四，多邊溝通，即通過(guò)多種渠道，實(shí)現(xiàn)協(xié)作分工、良性互動(dòng)、利益共享；第五，動(dòng)態(tài)發(fā)展，即協(xié)同治理中的多種組織與行為模式不斷隨著客觀環(huán)境的變化而發(fā)展。

二、協(xié)同治理：地方公共服務(wù)治理的必然趨勢(shì)

(一)政府單一治理主體：公共服務(wù)治理系統(tǒng)殘缺

目前，我國(guó)地方公共產(chǎn)品的治理渠道無(wú)論從實(shí)踐上還是人們的思維慣式上仍然沿襲傳統(tǒng)格局，政府在公共服務(wù)中占據(jù)著主導(dǎo)地位，而我國(guó)地方公共產(chǎn)品的主要治理問(wèn)題就是政府之外的主體都難以充分有效發(fā)揮協(xié)助治理的作用，政府作為絕對(duì)的主體，承擔(dān)了沉重的壓力，造成治理系統(tǒng)的殘缺。

長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方政府在提供公共服務(wù)或產(chǎn)品上職責(zé)不明，特別是在實(shí)行分稅制后，中央政府很輕易地以“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的辦法實(shí)現(xiàn)了財(cái)力集中，地方政府“事過(guò)多，財(cái)不足”，且行政運(yùn)行成本大，公共服務(wù)治理實(shí)踐的是“自上而下”的決策模式。在績(jī)效考核的壓力下，擁有財(cái)力支配權(quán)和行政權(quán)力的地方政府往往忽略公眾需求，財(cái)政支出偏好“硬性”公共產(chǎn)品供給，偏向見(jiàn)效快的項(xiàng)目，從而影響民意甚至導(dǎo)致干群關(guān)系不和諧。

(二)市場(chǎng)供給：固有規(guī)律困境

政府失靈是市場(chǎng)參與公共服務(wù)治理的根本原因，而市場(chǎng)本身的困境又限制了其活動(dòng)的范圍及領(lǐng)域。

困境一：具有非排他性屬性的公共服務(wù)無(wú)法排除“逃票乘車”行為，導(dǎo)致私營(yíng)部門不愿供給。具有非排他性特征的公共服務(wù)，根本無(wú)法排除不負(fù)擔(dān)成本的人對(duì)其消費(fèi)，當(dāng)試圖讓別人承擔(dān)公共服務(wù)成本而自己免費(fèi)享用的人增加到一定數(shù)量時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致私營(yíng)部門供給公共服務(wù)無(wú)法贏利甚至賠本，這與私營(yíng)部門的根本目標(biāo)相背離。

困境二：具有排他性屬性的公共服務(wù)完全由私營(yíng)部門供給將導(dǎo)致資源配置的低效率。實(shí)踐中，私營(yíng)部門供給收費(fèi)產(chǎn)品、公共服務(wù)將取決于其邊際收益與邊際成本的均衡點(diǎn)，而不管其他人對(duì)這種服務(wù)的需求如何。這必然會(huì)導(dǎo)致一部分公眾尤其是缺乏購(gòu)買力的人放棄對(duì)該服務(wù)的購(gòu)買或?qū)で筇娲?wù)，此時(shí)就可能會(huì)出現(xiàn)公共服務(wù)閑置現(xiàn)象，由此引發(fā)消費(fèi)者的福利損失。

困境三：公共服務(wù)供給中存在尋租行為、合約失靈和公共服務(wù)質(zhì)量低下等問(wèn)題。在公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中，某些私人企業(yè)以不正當(dāng)手段行賄政府，獲取特許權(quán)，繼而通過(guò)壟斷獲取租金。同樣，政府購(gòu)買的方式也可能出現(xiàn)尋租行為，其原因在于政府購(gòu)買“并不是每個(gè)廠商都能得到的，能得到的只是那些具有一定政治影響力的企業(yè)，所承包的工程和產(chǎn)品的質(zhì)量同時(shí)是由政府工作人員負(fù)責(zé)驗(yàn)收的，當(dāng)雙方形成某種默契時(shí)，廠商就有機(jī)會(huì)通過(guò)虛報(bào)成本或降低工程與產(chǎn)品質(zhì)量等，來(lái)達(dá)到尋求租金的目的”[13]。

(三)第三部門：自身發(fā)展困境

隨著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變化，第三部門自下而上的組織性，使其能夠深入基層充當(dāng)社會(huì)矛盾的“緩解劑”，自覺(jué)、自發(fā)、高效解決部分社會(huì)問(wèn)題，有效補(bǔ)充了政府及市場(chǎng)失靈的公共事務(wù)領(lǐng)域，有利于形成三足鼎立的穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是，傳統(tǒng)的準(zhǔn)入和管控管理方式下，中國(guó)目前很多非營(yíng)利組織在管理上、資源上仍舊依附于政府，其自主性、獨(dú)立性嚴(yán)重弱化。緩慢的發(fā)展態(tài)勢(shì)、嚴(yán)重的資金人才不足、殘缺的信任監(jiān)督機(jī)制、滯后的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展定位造成非營(yíng)利組織力量弱小，尚未成為政府與市場(chǎng)的有效補(bǔ)充。

從政府與非營(yíng)利組織實(shí)際合作的情況看，非營(yíng)利組織從屬有余、分工不足。政府往往以支配者的角色控制非營(yíng)利組織，使其很少能參與公共服務(wù)咨詢決策層面，而是拘泥于執(zhí)行事務(wù)性工作，其咨詢智囊作用也尚未得到充分發(fā)揮。

(四)協(xié)同共治的機(jī)理：優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，多元主體目標(biāo)利益耦合

合作是協(xié)同的本質(zhì)特征之一，但協(xié)同并不排除競(jìng)爭(zhēng)。各主體之間不是相互排斥，而是相互合作；不是自身優(yōu)勢(shì)的喪失，而是自身優(yōu)勢(shì)的繼承和保留；不是彼此相互替代，而是相互補(bǔ)充、互為促進(jìn)。協(xié)同關(guān)系的本質(zhì)還表現(xiàn)在協(xié)同能量的生成是檢驗(yàn)達(dá)致協(xié)同的最終標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)同能量的生成體現(xiàn)了協(xié)同關(guān)系的作用和創(chuàng)新活力。

地方公共服務(wù)主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與非營(yíng)利組織機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)各有不同。政府的優(yōu)勢(shì)在于可以通過(guò)政府權(quán)威保障公共服務(wù)的公平供給，劣勢(shì)在于難以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置；市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于可實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，劣勢(shì)在于難以消除外部效應(yīng)與保障社會(huì)公平；而非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)在于草根性、基層性、靈活性，劣勢(shì)在于“志愿失靈”。政府、市場(chǎng)與非營(yíng)利組織應(yīng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，政府宏觀引領(lǐng)，市場(chǎng)提高效率，非營(yíng)利組織滿足多元要求，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)治理的效果。

地方公共服務(wù)主體之間基于不同調(diào)節(jié)機(jī)制可以達(dá)到利益目標(biāo)一致性。從協(xié)同所涉及的兩個(gè)核心變量——目標(biāo)和利益，解構(gòu)協(xié)同機(jī)制背后的邏輯和關(guān)系基礎(chǔ)。一是目標(biāo)。一個(gè)理想化的協(xié)作性關(guān)系“是形形色色的參與者之間的一種動(dòng)態(tài)關(guān)系，這種關(guān)系建立在各個(gè)參與者相互之間具有一致性目標(biāo)的基礎(chǔ)之上。而各個(gè)合作者之間依據(jù)各自的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行最為理想的工作分配；同時(shí)，各個(gè)合作者對(duì)于何為‘最為理想的工作分配’也存在共識(shí)。合作者們通過(guò)這一途徑，來(lái)積極追尋這些參與者間一致認(rèn)同的目標(biāo)”[14]。因此，目標(biāo)的一致性與否，直接影響了各方形成什么樣的協(xié)同機(jī)制，以及是否需要某一主體在其中扮演關(guān)鍵性角色。二是利益。各方利益可能是相互依賴的，即一致性程度高，也可能相互之間并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的利益交互關(guān)系，即一致性程度低，見(jiàn)圖1。

象限Ⅰ：目標(biāo)和利益一致性程度最低。這種情況下各個(gè)主體往往不愿意主動(dòng)合作，因?yàn)楹献鞑⒉荒茉黾悠淅?，反而可能?huì)增加成本。如果要求各方配合，就要通過(guò)超越各方利益的自上而下的力量或者專門的協(xié)調(diào)機(jī)制。象限Ⅱ:目標(biāo)一致性高，利益一致性低。這種情況下，各個(gè)主體缺乏相互依賴的利益聯(lián)結(jié)，各方難以形成穩(wěn)定的、制度化的協(xié)同關(guān)系。因此，各方為了處理同一問(wèn)題，要不斷進(jìn)行臨時(shí)溝通。象限Ⅲ:目標(biāo)沖突，但利益一致。這種情況類似市場(chǎng)中買賣行為，雙方目標(biāo)不一致，但是買方與賣方利益的實(shí)現(xiàn)都基于交易的成功，可以說(shuō)雙方利益是相互依賴的。象限Ⅳ:目標(biāo)一致性與利益一致性最高。這種情形下，各方容易形成持續(xù)的、穩(wěn)固的、制度化的合作關(guān)系。從上述分析可以看出，公共領(lǐng)域的協(xié)同并不是必然發(fā)生的，各個(gè)不同主體目標(biāo)、利益之間千差萬(wàn)別，要從碎片化的行動(dòng)走向協(xié)同化的行動(dòng)，需要有不同的調(diào)解機(jī)制和行動(dòng)邏輯，有些可通過(guò)志愿協(xié)商達(dá)成，有些需要強(qiáng)制力，有些則需通過(guò)利益調(diào)節(jié)機(jī)制。

利益一致性低Ⅰ強(qiáng)力型協(xié)調(diào)Ⅱ臨時(shí)型協(xié)調(diào)高Ⅲ利益型協(xié)調(diào)Ⅳ戰(zhàn)略型協(xié)調(diào)低高目標(biāo)一致性

圖1利益—目標(biāo)象限分析

三、協(xié)同組織模式及行為模式分析

協(xié)同組織模式主要從橫向上揭示各個(gè)公共服務(wù)治理主體之間協(xié)同的動(dòng)態(tài)狀態(tài)。筆者以頻率、時(shí)限和領(lǐng)域作為分析變量(見(jiàn)表1)，將協(xié)作模式分為隨機(jī)型模式、斷續(xù)型模式、連續(xù)型模式和內(nèi)生型模式。目前，我國(guó)地方公共服務(wù)協(xié)同關(guān)系已脫離“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”時(shí)代的隨機(jī)關(guān)系，進(jìn)入“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的互惠協(xié)同時(shí)代，而組織形式逐步從單一形式向多種形式發(fā)展。

協(xié)同主體行為模式是從縱向上描述協(xié)同主體內(nèi)部之間的互相作用，側(cè)重揭示協(xié)同主體之間的本質(zhì)聯(lián)系，見(jiàn)表2。

表1 協(xié)同主體的組織模式

表2 協(xié)同主體的行為模式

通過(guò)對(duì)以上幾種協(xié)同行為模式的分析可以看出，主導(dǎo)型協(xié)同與利他型協(xié)同更多地存在于政府系統(tǒng)或公共部門及政府下屬企事業(yè)的系統(tǒng)中。失衡型協(xié)同是當(dāng)今多主體協(xié)同治理公共服務(wù)中最常見(jiàn)的一種形式。均衡型協(xié)同是最理想的類型。隨著公共服務(wù)的日益多樣化、層次化，更多的主體參與地方公共服務(wù)的治理，雖然企業(yè)和民間組織日益成為重要的公共服務(wù)治理主體，但是這種參與仍然或多或少帶有政府主導(dǎo)的色彩，因此，各種資源和利益分配在各主體間是難以達(dá)到完全均衡的。參與主體越多，分配越難以協(xié)調(diào)，再加上如果政府主導(dǎo)行為過(guò)多、強(qiáng)度過(guò)大的話，失衡將更加明顯，因此，目前的多元主體合作大多是失衡型協(xié)同。從發(fā)展角度看，協(xié)同行為模式是一個(gè)不斷發(fā)展和不斷進(jìn)化的過(guò)程，終極進(jìn)化的方向就是均衡型協(xié)同。但是由于資源分配的不均衡、信息的不對(duì)稱、監(jiān)管的不透明、政府干預(yù)等各種現(xiàn)實(shí)因素的影響，這種模式幾乎是一種理想的模式，很難實(shí)現(xiàn)。目前，在地方公共服務(wù)治理中盡量避免各種負(fù)面因素和局限性，增大治理的效果和效益是實(shí)施協(xié)同的目標(biāo)和發(fā)展方向。因此，盡量減少失衡型行為模式中的失衡因素，更多賦權(quán)，減少干預(yù)，增加透明，信息公開(kāi)，使協(xié)同主體更加親和，協(xié)同機(jī)制更加順暢，就能使協(xié)同模式更加趨近于均衡，從而獲得更大的協(xié)同效益。

四、現(xiàn)行地方政府協(xié)同治理模式的缺陷

地方公共服務(wù)領(lǐng)域既存在同類主體之間的協(xié)同，比如地方政府之間、非營(yíng)利組織之間，也存在異類主體之間的協(xié)同，比如政府與市場(chǎng)之間、政府與非營(yíng)利組織之間等，而更多的是多元主體混合協(xié)作、相互交叉疊加。隨著地方公共服務(wù)供給主體間協(xié)同關(guān)系的不斷進(jìn)化，協(xié)同治理方式也有了很大發(fā)展，并在實(shí)踐中取得了很好的成效，但同時(shí)地方公共服務(wù)的協(xié)同治理還存在很多問(wèn)題，尚有長(zhǎng)足的發(fā)展空間。

(一)地方公共服務(wù)協(xié)同主體的組織模式尚未成熟

對(duì)于地方公共服務(wù)治理，協(xié)同主體的四種組織模式各有特點(diǎn)，適合不同的領(lǐng)域。根據(jù)公共產(chǎn)品類型和地區(qū)之間的差異性，只要能提高公共服務(wù)治理效果的方式都可采用。有些公共服務(wù)的治理適合隨機(jī)型模式或斷續(xù)型模式，如村級(jí)公路的修建，有些則適合連續(xù)型模式或內(nèi)生型模式，如醫(yī)療、義務(wù)教育、文化服務(wù)等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，連續(xù)型模式和內(nèi)生型模式更具穩(wěn)定性，更能保證治理的效率和質(zhì)量。但是，目前地方公共服務(wù)治理的組織方式仍舊比較單一，隨機(jī)型模式較多，連續(xù)型模式和內(nèi)生型模式相對(duì)較少，且在實(shí)施中存在碎片化、效率低等問(wèn)題。因此，地方公共服務(wù)主體協(xié)作的組織模式還需多元化、合理化。

(二)地方公共服務(wù)協(xié)同主體的行為模式尚未成熟

相對(duì)于協(xié)同主體組織模式的多樣并存，目前，地方公共服務(wù)治理主體的協(xié)同行為模式具有很強(qiáng)的趨向性，那就是從主導(dǎo)型協(xié)同向均衡型協(xié)同進(jìn)化和發(fā)展。但如上所述，均衡型協(xié)同對(duì)資源分配、外部環(huán)境、政策體制、行為過(guò)程等要求過(guò)于苛刻，是一種終極趨勢(shì)。因此，在實(shí)際的公共服務(wù)協(xié)同治理中，比較理想的狀態(tài)就是失衡型協(xié)同。然而，目前地方公共服務(wù)協(xié)同治理利他型協(xié)同居多，有的甚至是主導(dǎo)型協(xié)同。主導(dǎo)型協(xié)同雖能獲得短期內(nèi)的集中效果，但缺乏學(xué)習(xí)能力、靈活性和活力，已經(jīng)不合時(shí)宜。在公共領(lǐng)域，比如在中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)分配上，在中央和地方政府的分工關(guān)系上，在政府和事業(yè)單位之間，還具有明顯的利他型特征，這種利他對(duì)獲利方有積極的進(jìn)化意義，對(duì)非獲利方的發(fā)展演進(jìn)既無(wú)害也無(wú)益，但是，利他型協(xié)同是主導(dǎo)型協(xié)同與失衡型協(xié)同的過(guò)渡，其存在的狀態(tài)會(huì)隨著協(xié)同關(guān)系的進(jìn)化而產(chǎn)生變化，屆時(shí)這種純粹的利他型協(xié)同終將被打破。

(三)地方公共服務(wù)主體協(xié)同模式的選擇機(jī)制不順

在新公共服務(wù)理念和治理理念的影響下，我國(guó)正在從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，但是，管制型政府的特點(diǎn)仍有明顯遺留。這使得公共服務(wù)治理具有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)傾向，市場(chǎng)機(jī)制缺乏，私人部門和志愿部門的參與空間狹窄，各主體間的合作范圍小、合作程度低、合作模式少。在協(xié)同模式的選擇中，還存在政府政策干預(yù)較多的現(xiàn)象，一些主體合作的方式、政策的制定還帶有明顯的“公立”偏好和行政色彩。在決策過(guò)程中，決策機(jī)制也存在不透明、不科學(xué)、不完善的情況。因此，公共服務(wù)治理主體協(xié)同模式的選擇還具有隨機(jī)性，缺乏科學(xué)的論證和選擇。

五、地方公共服務(wù)協(xié)同治理的發(fā)展策略

(一)協(xié)同主體多元化，不斷拓寬地方協(xié)同的橫向維度

地方公共服務(wù)的協(xié)同共治是治理主體(政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織)以一定的組織模式和行為方式，與環(huán)境相互作用生成協(xié)同能量，達(dá)成協(xié)同效果的過(guò)程。多元主體并不意味著政府要讓渡其固有職責(zé)，而是要政府在地方公共服務(wù)治理中起到宏觀治理及保障作用。

政府要提供制度保障和政策安排：一是通過(guò)完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、產(chǎn)權(quán)制度和激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范多元主體的行為方式合法、合理；二是通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)督檢查和有效的管理最大限度地消除市場(chǎng)的負(fù)效應(yīng)；三是通過(guò)大規(guī)模預(yù)測(cè)，制定合理的地方公共產(chǎn)品發(fā)展計(jì)劃，總體規(guī)劃多元主體合作的方式方法。同時(shí)，非營(yíng)利組織應(yīng)在協(xié)同共治的背景下加快發(fā)展速度，以適應(yīng)地方公共服務(wù)治理的發(fā)展趨勢(shì)。比如各種行業(yè)協(xié)會(huì)，作為一種自治組織，能為各項(xiàng)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，解決分散的小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)之間的矛盾。特別是農(nóng)村行業(yè)協(xié)會(huì)，可以使農(nóng)民更好地聯(lián)合起來(lái)，提高農(nóng)民獲取市場(chǎng)信息的能力，降低信息搜集成本，提高農(nóng)民的博弈能力，從而保護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益。

主體的多元化還需具有較大的多元密度。高門檻的登記準(zhǔn)入、雙重負(fù)責(zé)制度使部分非政府組織望而卻步，實(shí)際上是人為抬高了非政府組織合法注冊(cè)登記的門檻?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記條例》將非政府組織是否登記作為其合法性的基本標(biāo)準(zhǔn)，這就使大量的草根組織由于不滿足登記條件而無(wú)法獲取正當(dāng)身份。目前，很多地方已經(jīng)開(kāi)始簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記管理程序，比如，除法律、行政法規(guī)規(guī)定需要前置審批的外，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制，以此作為激發(fā)社會(huì)組織活力的契機(jī)。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要拓展非政府組織獲取合法地位的方式，比如可以構(gòu)建登記—備案雙軌制：對(duì)符合條件的非政府組織進(jìn)行合法登記，并賦予法人資格；對(duì)暫時(shí)不符合登記條件但是政治傾向沒(méi)有問(wèn)題，又對(duì)社會(huì)有益的非政府組織進(jìn)行備案，賦予其基本合法形式。這樣既可以有效拓寬公共事業(yè)組織的準(zhǔn)入范圍，又可以解決現(xiàn)行管理上高門檻帶來(lái)的弊端。

(二)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制激發(fā)協(xié)同活力

同類協(xié)同主體、不同協(xié)同主體在不同協(xié)同組織模式與行為方式中，要想最大限度激發(fā)各自的創(chuàng)造力和活力，就要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也就是公與公之間的競(jìng)爭(zhēng)，可以使之由過(guò)去的規(guī)則驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)向任務(wù)驅(qū)動(dòng)型。競(jìng)爭(zhēng)可以改變傳統(tǒng)的集中配置，縮小服務(wù)治理機(jī)構(gòu)的規(guī)模，并使之更加專業(yè)化，這就迫使服務(wù)主體不得不為贏得“顧客”而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)，通過(guò)績(jī)效管理，讓不合格的競(jìng)爭(zhēng)者面臨財(cái)政和職務(wù)上的壓力。在公共領(lǐng)域引入多個(gè)公共服務(wù)治理主體，通過(guò)政府與私人資本、私人資本與私人資本間的充分競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)第三部門的有效補(bǔ)充，形成公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，帶來(lái)公共產(chǎn)品治理的高效益。良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制需要公開(kāi)、公平、公正、有序的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，比如可以通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇合適的企業(yè)參與環(huán)衛(wèi)清掃、醫(yī)療衛(wèi)生、教育職業(yè)培訓(xùn)等。

(三)打破協(xié)同共治進(jìn)化的障礙，建立科學(xué)的公共服務(wù)決策機(jī)制

目前，我國(guó)的公共服務(wù)仍屬于政府主導(dǎo)治理型，其基本特征是上級(jí)管理者決定公共服務(wù)的數(shù)量、項(xiàng)目等各種事宜，而公共服務(wù)的使用者不能從自身的現(xiàn)實(shí)需要表達(dá)對(duì)公共服務(wù)的需求。這種自上而下的決策機(jī)制通過(guò)政策、規(guī)定等形式下達(dá)公共服務(wù)規(guī)劃，缺乏有效的民主形式來(lái)反映公眾偏好，導(dǎo)致公共服務(wù)供需嚴(yán)重脫節(jié)。建立以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)機(jī)制，就要使公共服務(wù)治理從政府本位、官本位向社會(huì)本位、民本位轉(zhuǎn)變。因此，要逐步提高公眾政治參與的意識(shí)和能力，充分保證信息公開(kāi)，保障公眾的知情權(quán)，積極拓展各種渠道，建立征求建議的常規(guī)程序，建立政策過(guò)程的回應(yīng)機(jī)制，完善政府決策責(zé)任追究機(jī)制，以此來(lái)確保在公共服務(wù)決策過(guò)程中，各個(gè)利益博弈主體在資源占有不均的條件下，能夠通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的平臺(tái)，充分表達(dá)需求，促使公共服務(wù)決策以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值為導(dǎo)向。

(四)完善監(jiān)督機(jī)制，確保協(xié)同共治的效果

公共服務(wù)治理的質(zhì)量和水平，事關(guān)公眾的切身利益，需要一套較為健全的公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制作為保障。首先，強(qiáng)化公共服務(wù)的體制內(nèi)和體制外監(jiān)督，形成全方位、多層次、多途徑、立體式的監(jiān)督體系，避免監(jiān)督中的“交叉帶”和“空白帶”。政府內(nèi)部的日常監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督和效能督察監(jiān)督要有效化，并可設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)開(kāi)展公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估工作，加強(qiáng)對(duì)政府“外包服務(wù)”的專門監(jiān)管。同時(shí)，要加大對(duì)公共服務(wù)支出的監(jiān)管，對(duì)一些不合理的財(cái)政支出安排，相關(guān)負(fù)責(zé)方應(yīng)作正式說(shuō)明并接受有關(guān)部門的審查。其次，高度重視公共服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督，利用網(wǎng)絡(luò)等各種媒體，建立多種渠道，讓公眾充分參與公共服務(wù)治理的過(guò)程，并將滿意度作為公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。再次，非營(yíng)利組織在地方公共資源的籌集、使用過(guò)程中，要實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)，增加資金使用透明度。除了自律和同行互律，政府對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督也應(yīng)從“資格”監(jiān)督逐步過(guò)渡到“過(guò)程”監(jiān)督，完善相關(guān)法律，通過(guò)獨(dú)立第三方的評(píng)估，切實(shí)落實(shí)對(duì)非營(yíng)利組織的問(wèn)責(zé)。

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SynergisticGovernanceofLocalPublicServices:Mechanism,OrganizationandBehavior

SONG Jie
(CollegeofHumanitiesandSocialSciences,HenanUniversityofEngineering,Zhengzhou451191,China)

Synergistic governance,the best way to solve the government failure, market failure and voluntary failure, is also the rational option to modernize the governance of local public service. Good synergy can generate positive energy and improve innovation. In accordance with the four-quadrant analysis of target and interest, there are different synergistic mechanisms in local public services. Currently, some problems arise in organization mode and behavior pattern of synergistic governance of local public services. Therefore, a variety of strategies can be adopted to make synergistic organization diversified, normalized, endogenous, make synergistic behavior balanced gradually, and thus improve the effectiveness of synergistic governance of local public services.

local public services; synergistic governance; mechanism

2017-03-02

2014年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14BSH120)，河南工程學(xué)院博士項(xiàng)目(070501/D2014031)

宋 潔(1981- )，女，河南鄭州人，河南工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)檎吲c組織理論。

D63

A

1674-3318(2017)04-0015-06