反腐倡廉機制研究

崔瑩瑩

【摘 要】清除政治體制內(nèi)“腐敗”的痼疾，保障政府及其工作人員履職時廉潔自律。是我國反腐倡廉工作的永久性追求。自“十八大”大力度反腐倡廉工作的開展以來，收效顯著。但在“不敢腐、不能腐、不想腐”上還沒有取得壓倒性勝利的情況下仍應(yīng)反思反腐、倡廉一體化機制體制建設(shè)。在此背景下，將紀檢監(jiān)察機關(guān)i的調(diào)查職能和檢察機關(guān)的偵查權(quán)統(tǒng)一納入到法框架體系中，構(gòu)建無縫隙的司法框架體系是必要的。

【關(guān)鍵詞】腐??；廉政機制；司法框架

一、引言

腐敗是人類社會的“毒瘤”，是社會久治難愈的“痼疾”。腐敗既是一種社會歷史現(xiàn)象，又總是跨越社會形態(tài)、社會制度而存，任何政黨任何社會都面臨腐敗與反腐敗的問題。[1]十八大后，中央組織全國反腐敗的行動舉世囑目，已經(jīng)有近60位省部級高官落馬，黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭成效明顯。但習近平總書記在2015年1月12日年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議的講話中指出：反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，主要是在實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利，腐敗活動減少了但并沒有絕跡，反腐敗體制機制建立了但還不夠完善。這意味著在國家司法結(jié)構(gòu)層面，建構(gòu)我國完善的廉政建設(shè)和反腐敗機構(gòu)已成為關(guān)鍵之舉。

二、問題的提出：紀律監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)職、責、權(quán)混亂

（一）紀律監(jiān)察機關(guān)的職、權(quán)不對等

在我國現(xiàn)行反腐機制下，由黨的組織紀律監(jiān)察機關(guān)主導反腐工作檢察機關(guān)輔助負責偵查工作。[2]也就是說在腐敗案件調(diào)查時由于紀律監(jiān)察機關(guān)不屬于國家司法體系沒有相應(yīng)的拘留、羈押、審訊、搜查、扣押、沒收司法權(quán)力時調(diào)查工作難以全面展開，而同時檢察機關(guān)在在沒有接到紀檢機關(guān)的足夠證據(jù)時就不能立案偵查。[3]這樣紀檢監(jiān)察和檢察機關(guān)在案件調(diào)查方面的權(quán)責使用的“雙規(guī)”調(diào)查手段，不僅使雙方角色的尷尬也是一直受外界詬病的焦點。

（二）檢察機關(guān)的偵查權(quán)缺乏監(jiān)督

在現(xiàn)代訴訟中，由于控訴和審判職能的分離，法官不得主動追究犯罪，不得自行啟動刑事審判程序。[5] “因此，盡管審判程序?qū)τ诖_定一個人是否構(gòu)成犯罪具有決定性作用，但審判程序只能在刑事審判前程序的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用。刑事審判前程序在時序上的優(yōu)先地位，決定了如果刑事審判前程序沒有發(fā)現(xiàn)真正的犯罪人，審判程序就根本無法發(fā)揮其懲罰犯罪的功能”。[6]因此偵查程序和起訴程序決定著刑事案件的審判結(jié)果。在行政官員職務(wù)犯罪中，拋開紀律監(jiān)察機關(guān)的職能不談，檢察機關(guān)的偵查權(quán)力對于一項腐敗案件職務(wù)犯罪嫌疑人的定罪量刑起著至關(guān)重要的作用。一旦某項權(quán)力存在自由裁量度且又缺少必要的監(jiān)督，其肆意擴張和腐敗濫用的可能性極大，因此檢察機關(guān)的偵查權(quán)缺少相關(guān)部門的監(jiān)督和監(jiān)管，在此情況下難以保障檢察機關(guān)不受職務(wù)犯罪官員的賄賂依法獨立公正地行使國家追訴權(quán)，實現(xiàn)打擊犯罪和保障社會公民權(quán)利的有效統(tǒng)一。

三、整體性司法框架下的反腐倡廉一體化

在此腐敗形式嚴峻的情況下，微觀視角下的反貪機構(gòu)的改革很難兼顧預(yù)防、懲治腐敗，保障廉政的功能，因此要從根本上改觀反腐工作碎片的現(xiàn)狀，必須從整體性、全局性、宏觀性的視角進行大部門式的改革，完善現(xiàn)有司法框架體系。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。[8]檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)具有不同的政治地位和法律地位，發(fā)揮著不同的反腐敗職能，要充分發(fā)揮兩機關(guān)的反腐敗效能，必須從法治的視角必須將其納入司法體系中構(gòu)建無縫隙司法框架體系。

其一，在國家層面上建立與公安部、國安局同級別的“廉政部”?！傲俊钡牡亩ㄎ唬罕O(jiān)督和查處所可能的職務(wù)犯罪官員，橫向上講既包括國內(nèi)政治體制內(nèi)從事公務(wù)的人員也包括國際組織的官員；縱向上講既可能是中低級官員，也可能是國家領(lǐng)導人?！傲俊钡莫毩⑿裕簽楸ＷC其權(quán)力來源的合法性該部門可由國家主席直接領(lǐng)導，向國家主席和全國人大報告工作。其工作不受任何黨派或部門的領(lǐng)導或指派。年度財政預(yù)算開支直接向國家財政部報批。與政府行政機關(guān)斷絕任何隸屬關(guān)系?？傊Ｕ稀傲俊奔捌淙藛T獨立的地位，以確保其獨立、公正、高效地履行反腐敗的神圣職責。[9] “廉政部”的主要職責：制定相關(guān)政策和做好相關(guān)宣傳以預(yù)防職務(wù)犯罪、貪污受賄等行為；調(diào)查、偵查涉嫌貪污、受賄、揮霍浪費及濫用職權(quán)的行為，總之該機構(gòu)只享有調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，但沒有處分權(quán)。關(guān)于瀆職犯罪的最終審判權(quán)仍有人民法院享有。依然注重保障四中全會“依法治國決定”中明確的“以審判為中心”的司法結(jié)構(gòu)。

具體做法：將檢察機關(guān)的反貪局、反瀆局、預(yù)防局、國際局，紀律監(jiān)察機關(guān)的偵查辦案機構(gòu)并入廉政部改名為偵查局。那么國家司法框架包括：公安部專職社會治安犯罪，“廉政部”專職官員職務(wù)犯罪，國安部專職國際間諜犯罪。在此基礎(chǔ)上檢察機關(guān)的偵查權(quán)一并被撤銷并入“廉政部”偵查辦案機構(gòu)中，至此檢察機關(guān)只享有監(jiān)督批捕權(quán)和審查起訴權(quán)。這樣“廉政部”被完全納入國家司法程序，反腐倡廉工作也被完全納入法治軌道。職、責、權(quán)明確的反腐機制不但能有效減少反腐偵查中的變相超期關(guān)押、刑訊逼供和冤假錯案，更能提高辦案效率。[10]

其二，在地方層面上設(shè)置與之相呼應(yīng)的：省、直轄市、自治區(qū)設(shè)“廉政廳”，市、自治州、地區(qū)一級設(shè)“廉政處”，縣、區(qū)一級為“廉政局”，并配置相應(yīng)的權(quán)力的和職能。納入到司法體系中國家級“廉政部”，與紀律監(jiān)察機關(guān)相比有法定權(quán)力去查處和預(yù)防腐敗案件，與檢察機關(guān)相比其偵查權(quán)受到全國人大及其常委會的監(jiān)督，辦案合法化；“廉政部”嚴格按照準司法程序辦案是依法治國的必然要求也是國家治理現(xiàn)代化的新起點，即：變權(quán)力反腐為法治反腐。[11]因此，建立依法治國的政治機制和文明理性的社會，必須適當適時地改革司法制度，進行司法結(jié)構(gòu)設(shè)計使反腐倡廉工作按既定的司法程序穩(wěn)步展開。在十八屆中央紀委五次全會上，習近平總書記再次發(fā)出鏗鏘之語——“必須堅持零容忍的態(tài)度不變、猛藥去疴的決心不變、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴厲查處的尺度不松，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，發(fā)現(xiàn)多少查處多少”。[12]黨中央堅決的反腐決心和有力的頂層設(shè)計一定能將反腐敗斗爭進行到底。

注釋：

i 2010年，中國的反腐敗和廉政建設(shè)白皮書規(guī)定：我國的反腐敗和廉政建設(shè)的職能機構(gòu)，主要有中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)、國家司法機關(guān)、政府監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)以及國家預(yù)防腐敗局。在反腐敗實踐中，紀委、政府監(jiān)察機關(guān)及國家預(yù)防腐敗局合署辦公，統(tǒng)稱紀檢監(jiān)察機關(guān)。

【參考文獻】

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[11]習近平在十八屆中央紀委五次全會上發(fā)表重要講話強調(diào)：深化改革鞏固成果積極拓展不斷把反腐敗斗爭引向深入[J].中國紀檢監(jiān)察.2015（2）.endprint