常州市環(huán)境污染刑事案件聯(lián)動查處的發(fā)展

湯穎+張曉暉+劉智強+于樂+鄧文英

摘 要：常州市在江蘇省內(nèi)率先建立了環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法機制，把解決環(huán)境問題的行政手段和法律手段有機結(jié)合起來，實現(xiàn)了環(huán)保行政執(zhí)法與司法的有效銜接。本文較為具體地闡述了常州市環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法的發(fā)展及經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上全面、客觀地分析了常州市環(huán)境污染刑事案件聯(lián)動查處存在問題。

關(guān)鍵詞：常州市；環(huán)境污染刑事案件；聯(lián)動查處

中圖分類號：D924 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）29-0157-02

作者簡介：湯穎（1987-），女，漢族，江蘇常州人，碩士研究生，科員，中級工程師，任職于常州市環(huán)境科學研究院，江蘇常環(huán)環(huán)境科技有限公司，研究方向：水污染防治。

一、常州市環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法的發(fā)展及經(jīng)驗

（一）出臺相關(guān)環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法制度

環(huán)境質(zhì)量的提升離不開環(huán)境執(zhí)法力度的不斷加大和執(zhí)法手段的不斷創(chuàng)新，盡管近年來我市太湖治水、城區(qū)清水、污染減排等環(huán)保工作取得了一些成效，但環(huán)境問題仍然較多、環(huán)境矛盾不斷凸顯。

為此，2011年下半年，常州市環(huán)保局會同市中級法院、市檢察院、市公安局聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于建立環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動機制的暫行規(guī)定》。通過借助環(huán)保專業(yè)資源，建立線索獲取、提前介入、快速處置、嚴厲打擊的平臺，初步明確了建立環(huán)保執(zhí)法聯(lián)動制度的方向。為進一步推動環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法制度創(chuàng)新，2012年8月，常州市環(huán)保局與公安、檢察、法院和環(huán)境公益協(xié)會聯(lián)合印發(fā)了《常州市環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動制度》，包括聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡(luò)員制度、派駐環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動人員制度。環(huán)保執(zhí)法聯(lián)動制度的初步形成使環(huán)境公益保護實現(xiàn)了聯(lián)動執(zhí)法、聯(lián)動調(diào)查、聯(lián)動研判、聯(lián)動預防的“四聯(lián)動”，使環(huán)境執(zhí)法形成了工作合力。

（二）成立常州市環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法中心

良好的制度設(shè)計是前提，有力的平臺建設(shè)則是基礎(chǔ)。2012年11月21日，我市成立了全國首家環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法中心。中心集環(huán)境公益訴訟案件集中辦理、環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法、環(huán)保警示教育于一體，內(nèi)設(shè)市環(huán)境保護檢察工作站、市環(huán)境保護警務(wù)工作室、市環(huán)境保護巡回法庭、市環(huán)境公益協(xié)會四個機構(gòu)，構(gòu)建了環(huán)境公益訴訟行政、民事、刑事三位一體的多元化保護模式，改變了過去環(huán)保領(lǐng)域行政執(zhí)法、司法和民間力量各自為戰(zhàn)的局面，全力打造“檢察引導、聯(lián)動執(zhí)法、三位一體、維護公益”的環(huán)境維權(quán)新模式，實現(xiàn)一站式環(huán)境維權(quán)。我市還專門成立了聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導機構(gòu)，以聯(lián)席會議和聯(lián)絡(luò)員會議的形式定期協(xié)調(diào)推進聯(lián)動執(zhí)法各項問題的解決。

（三）開展一系列專項實戰(zhàn)

聯(lián)動執(zhí)法的核心作用在于“實戰(zhàn)”，也就是要做到對環(huán)境違法犯罪案件的“精確打擊”。為此，我市連續(xù)制定了2013年、2014年聯(lián)動執(zhí)法的工作方案，持續(xù)開展了一系列環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法專項行動。加強與公安、檢察、法院等部門的聯(lián)動，通過法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等綜合手段，采取突擊抽查、隨機抽查等多種措施，加強對化工、印染、水泥、電鍍、污水處理廠、危險廢物處置、化工園區(qū)等重點行業(yè)、重點區(qū)域和重點企業(yè)的監(jiān)管力度，對無證塑料粒子小作坊、危廢監(jiān)管重點源單位、飲用水源地等重點監(jiān)管行業(yè)、重要保障區(qū)域開展專項執(zhí)法。截止2014年上半年，累計組織專項行動20余次，出動執(zhí)法人員260余人，檢查企業(yè)300多家。一方面對環(huán)境違法行為起到了有力的教育和震懾作用，促進了企業(yè)提高其環(huán)保意識和法制觀念；另一方面，也增強了聯(lián)動執(zhí)法各部門的凝聚力，磨合了執(zhí)法方式，鍛煉了執(zhí)法隊伍。

二、常州市環(huán)境污染刑事案件聯(lián)動查處存在問題

（一）證據(jù)采集認定困難

證據(jù)是環(huán)境污染刑事案件查處的核心和關(guān)鍵所在。然而，常州市環(huán)境污染刑事案件在查處過程中往往會出現(xiàn)證據(jù)采集和認定困難、移送的證據(jù)標準不明確、在客觀上難以滿足刑事司法需要等問題。

一是環(huán)保行政執(zhí)法現(xiàn)場取證難。環(huán)保部門在法律范圍內(nèi)的執(zhí)法手段和措施十分有限，沒有行政強制權(quán)，特別是對于案發(fā)時間大多在夜間，案發(fā)地點大多比較偏僻，肇事者以個體運輸戶為主，人員復雜的環(huán)境執(zhí)法案件，沒有現(xiàn)場強制手段難以立即鎖定違法嫌疑人，造成違法嫌疑人有充足的時間和空間逃避調(diào)查。即使通過調(diào)查及周邊走訪已鎖定污染責任人，但當環(huán)保執(zhí)法人員開展詢問調(diào)查取證時，被調(diào)查人卻對調(diào)查工作不予配合，對違法行為百般抵賴，對環(huán)保執(zhí)法人員制作的現(xiàn)場筆錄拒不簽字等，造成取證困難，難以形成證據(jù)鏈。雖然法律法規(guī)明確規(guī)定執(zhí)法相對人有配合、協(xié)助執(zhí)法部門調(diào)查取證的義務(wù)，但在具體的執(zhí)法取證過程中，環(huán)保執(zhí)法人員仍然面臨著“進門難”、“見面難”、“取證難”三大阻礙和困擾，這種“企業(yè)無賴、環(huán)保無奈”的現(xiàn)象導致環(huán)保執(zhí)法人員不僅耗費許多人力和物力，而且直接影響到執(zhí)法效果。

二是環(huán)境案件證據(jù)收集固定難。環(huán)境污染案件時效性很強，證據(jù)稍縱即逝，難以固定收集保存。新《刑事訴訟法》規(guī)定行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。這為行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接提供了依據(jù)，提高了刑事司法案件的工作效率，因此，行政執(zhí)法機關(guān)現(xiàn)場收集的即時證據(jù)應該作為不可復制的唯一證據(jù)。盡管行政執(zhí)法證據(jù)可以作為刑事司法證據(jù)使用，但實際操作中環(huán)保行政執(zhí)法與公安刑事司法掌握的尺度程序不一樣，行政執(zhí)法機關(guān)取證手段單一，查證力度有限，自身能力水平有限，缺乏強制執(zhí)行手段，行政執(zhí)法部門提交的證據(jù)往往達不到公安立案的要求，難以形成證據(jù)鏈，對案件的查證難度大。

三是環(huán)境案件損害評估鑒定難。環(huán)境損害鑒定評估作為司法途徑或行政調(diào)解解決環(huán)境糾紛的必要環(huán)節(jié)和有效手段，是環(huán)境修復、損害賠償或補償?shù)靡詫崿F(xiàn)的關(guān)鍵因素。建立有資質(zhì)的評估鑒定機構(gòu)，是有效推進資源環(huán)境司法保護的一項當務(wù)之急。目前常州尚不具備環(huán)境損害司法認定資質(zhì)的單位，雖然常州市環(huán)境監(jiān)測中心已經(jīng)在鑒定方面做了一定的硬件準備，初步具備符合要求的鑒定能力，但因為沒有取得鑒定資質(zhì)，中心出具的數(shù)據(jù)還要經(jīng)過省環(huán)保廳、省司法廳認證程序，大大影響了辦理環(huán)境污染案件的效率。

（二）行政與司法銜接不順暢

2013年12月，環(huán)保部、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》。之后，江蘇省環(huán)保廳、公安廳又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強全省環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的實施意見》，建立起環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動銜接的工作機制。但總體而言，行政與司法的銜接仍不順暢。

一是環(huán)境行政違法與犯罪行為界限不清。環(huán)境污染犯罪是行政犯，以違反相關(guān)環(huán)境保護法律為前提，這就導致一般的環(huán)境違法行為與犯罪行為表現(xiàn)形式均是違反環(huán)境保護相關(guān)法律規(guī)定，只是危害程度不同而已，在實踐中環(huán)境行政執(zhí)法人員調(diào)査初始難以區(qū)別環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為。

二是程序啟動存在兩難。我國法律并未賦予環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)環(huán)境偵査權(quán)，導致其收集證據(jù)手段有限，如果常州市環(huán)境監(jiān)察支隊認為需要進一步追究行為主體刑事責任就只能移送常州市公安機關(guān)偵査；但常州市公安機關(guān)由于證據(jù)、法律適用等問題往往不敢輕易立案，這就導致證據(jù)采集不及時，延誤刑事偵査、取證抓捕的最佳時機，最終出現(xiàn)“環(huán)保部門不能查，偵査機關(guān)不敢立”的兩難局面。

（三）隊伍建設(shè)能力不足

環(huán)保部門、公安機關(guān)、檢查機關(guān)和人民法院對日益增多的環(huán)境污染刑事案件在人員支撐方面尚顯不足。盡管有一定的人員配置，但隊伍的人員數(shù)量、整體素質(zhì)和專業(yè)能力相對欠缺。

環(huán)保部門執(zhí)法人員的素質(zhì)與其所肩負的環(huán)保責任、當前環(huán)境違法犯罪形勢存在一定差距。公安機關(guān)內(nèi)部并未設(shè)立針對環(huán)境犯罪的專門內(nèi)部偵察機構(gòu)。此外，檢察機關(guān)和人民法院普遍存在環(huán)境保護理念及環(huán)境管理專業(yè)知識欠缺的問題，這些都將影響環(huán)境污染刑事案件查處的專業(yè)性和公正性。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]鄧文英，周靜，田靜思.常州市環(huán)境民事公益訴訟的實踐評析——兼論我國環(huán)境民事公益訴訟制度的構(gòu)建[J].法制與社會，2014（31）.endprint