地方水污染防治監(jiān)督制度的立法設(shè)計(jì)探析

摘 要 監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)與完善是地方水污染防治立法中的內(nèi)在需求，同時(shí)也為生態(tài)文明建設(shè)所必需。一些地區(qū)在水污染防治過(guò)程中存在政府主管部門的監(jiān)督責(zé)任不明確、對(duì)企業(yè)的監(jiān)督難以真正落實(shí)、缺乏對(duì)政府主管部門的監(jiān)督、公眾監(jiān)督的參與度不夠等監(jiān)督制度上的問(wèn)題，需要在立法中加以考量與設(shè)計(jì)，以完善監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞 水污染 地方立法 監(jiān)督制度 立法設(shè)計(jì)

作者簡(jiǎn)介：趙坦，聊城大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.195

聊城地處魯西平原，獨(dú)具“江北水城”特色，素有“中國(guó)北方的威尼斯”之稱，市內(nèi)有中國(guó)北方最大的城市湖泊——東昌湖；追溯歷史，聊城發(fā)端于水，因水而興。①但是，近年來(lái)，聊城市區(qū)域水環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻，水資源短缺已經(jīng)成為聊城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約“瓶頸”，而水污染問(wèn)題則是導(dǎo)致這一“瓶頸”形成的一個(gè)重要因素。水污染不僅破壞生態(tài)環(huán)境，也加劇水資源的短缺局面，要保住聊城的“水城”特色，提升聊城市的供水保障能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展用水需求提供支撐和保障，水污染問(wèn)題是亟需解決的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。②水污染問(wèn)題的解決，必須依法而行。一直以來(lái)，聊城水污染防治缺乏一套科學(xué)、系統(tǒng)的地方性法規(guī)為指導(dǎo)。2015年《中華人民共和國(guó)立法法》修改后，地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市，水污染防治立法成為大多數(shù)地區(qū)及城市的首批立法項(xiàng)目，因而，聊城市進(jìn)行水污染防治立法迫在眉睫，其中監(jiān)督制度的立法設(shè)計(jì)是需要研究的關(guān)鍵課題，同時(shí)也是聊城市水污染防治工作中的關(guān)鍵之處。因此，本文試以聊城市為例，對(duì)地方水污染防治監(jiān)督制度的立法設(shè)計(jì)略陳管見(jiàn)，以期能拋磚引玉，并有益于地方水污染防治立法。

一、對(duì)水污染防治監(jiān)督制度的一般理解

監(jiān)督，是指嚴(yán)密監(jiān)視并督促。從法律上論及監(jiān)督，則應(yīng)從法律的作用之發(fā)揮進(jìn)行分析。法律的作用主要可以從規(guī)范作用和社會(huì)作用去認(rèn)識(shí)。法律的規(guī)范作用指法律對(duì)人們的行為加以規(guī)范、指導(dǎo)、劃一的作用，或因法律的規(guī)范性而具有的作用。法律的社會(huì)作用包括法對(duì)社會(huì)整體的作用、法對(duì)社會(huì)集團(tuán)的作用、法對(duì)個(gè)人的作用等。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，法律監(jiān)督是對(duì)法律實(shí)施中嚴(yán)重違反法律的情況所進(jìn)行的監(jiān)督。筆者認(rèn)為這一界定過(guò)于原則，結(jié)合上述分析，法律上的監(jiān)督可以理解為法律在其實(shí)施中對(duì)人們的行為發(fā)揮規(guī)范作用和社會(huì)作用的監(jiān)督活動(dòng)。詳言之，即法律為維護(hù)社會(huì)整體利益和公共生活秩序，在其實(shí)施中監(jiān)視人們的行為且加以規(guī)范、指導(dǎo)、劃一并進(jìn)行評(píng)價(jià)和教育，從而使人們?yōu)榉芍顬椋粸榉芍麨榈幕顒?dòng)。由此，筆者認(rèn)為，水污染防治監(jiān)督是指法律對(duì)水污染防治的環(huán)節(jié)、過(guò)程進(jìn)行規(guī)范、指導(dǎo)和評(píng)價(jià)，要求政府主管部門履行監(jiān)視、督促和管理的職責(zé)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與，以使水污染防治的結(jié)果符合水污染治理目標(biāo)的活動(dòng)。水污染防治監(jiān)督應(yīng)包括以下三個(gè)層面：

首先，政府主管部門對(duì)排污主體排污與否、如何排污以及是否合法排污的監(jiān)督。該項(xiàng)監(jiān)督是執(zhí)法性質(zhì)的監(jiān)督，在整個(gè)水污染防治監(jiān)督中發(fā)揮主要作用。如《金華市水環(huán)境保護(hù)條例》第三條規(guī)定：“水環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、公眾參與……的原則?！绷硗?，《云南省滇池保護(hù)條例》、《長(zhǎng)沙市湘江流域水污染防治條例》等也都明確了政府的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或明確政府對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。可見(jiàn)政府在水污染防治監(jiān)督中的作用。筆者認(rèn)為，政府的監(jiān)督，其作用的發(fā)揮在于具體的政府主管部門，即有水污染防治監(jiān)督職權(quán)的政府主管部門，其依照法律規(guī)定，在其特定的職權(quán)范圍內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)。因此，這一層次的監(jiān)督有兩個(gè)關(guān)鍵要求：其一，各有關(guān)政府主管部門的職權(quán)明確、分工明晰；其二，有關(guān)政府部門積極作為。

其次，是法律對(duì)負(fù)有水污染防治監(jiān)督職權(quán)的政府主管部門的監(jiān)督。這一項(xiàng)監(jiān)督在性質(zhì)上是對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督，其在整個(gè)水污染防治監(jiān)督中發(fā)揮關(guān)鍵作用。不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是政治學(xué)的經(jīng)典論斷。③如果放任有關(guān)政府主管部門任意行使其監(jiān)督權(quán)力，則必然會(huì)導(dǎo)致效率低下甚至滋生腐敗。因此，對(duì)有關(guān)政府主管部門進(jìn)行有效監(jiān)督是水污染防治監(jiān)督制度中的關(guān)鍵一環(huán)。

最后，是社會(huì)公眾對(duì)水污染防治的監(jiān)督，這其中又包括兩個(gè)方面：一方面是社會(huì)公眾對(duì)排污主體是否合法排污的監(jiān)督，其性質(zhì)是公眾參與執(zhí)法，在水污染防治監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。社會(huì)公眾的監(jiān)督在時(shí)間和空間上分布最廣，具有全時(shí)空的特點(diǎn)，因此 ，社會(huì)公眾的監(jiān)督能夠很大程度上起到對(duì)排污主體的威懾作用。另一方面是社會(huì)公眾對(duì)有水污染防治監(jiān)督職權(quán)的政府主管部門的監(jiān)督，其性質(zhì)是執(zhí)法監(jiān)督，在水污染防治監(jiān)督中發(fā)揮著不可缺少的作用，該項(xiàng)監(jiān)督是對(duì)有水污染防治監(jiān)督職權(quán)的政府主管部門的監(jiān)督的題中應(yīng)有之意。

這三個(gè)層面的監(jiān)督相輔相成。它們分別從不同的角度對(duì)水污染防治的監(jiān)督發(fā)揮作用，并且每一層面的監(jiān)督都不可或缺，否則將會(huì)直接或間接地影響監(jiān)督效果。

二、水污染防治監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的不足

從上述水污染防治監(jiān)督的三個(gè)層面分析地方立法例，水污染防治監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)中存在諸多問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）政府主管部門的監(jiān)督責(zé)任不夠明確、具體

許多地方政府都曾試圖建立起多個(gè)主管部門聯(lián)動(dòng)的水污染防治制度，但由于對(duì)各主管部門的監(jiān)督職責(zé)劃分不明確，而導(dǎo)致這些制度未能很好的在新的時(shí)代背景下發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)際作用。例如，《山東省水污染防治條例》只是粗略的規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府交通部門的航政機(jī)關(guān)，對(duì)船舶污染實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府水利、衛(wèi)生、國(guó)土資源、建設(shè)、農(nóng)業(yè)行政管理部門及主要河流、湖泊的水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的職責(zé)協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”可見(jiàn)，此類規(guī)定雖然提出水利、衛(wèi)生、國(guó)土資源、建設(shè)、農(nóng)業(yè)行政管理部門等應(yīng)當(dāng)在各自在職責(zé)內(nèi)對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，但是在各個(gè)部門對(duì)水污染防治的監(jiān)督管理中應(yīng)具體負(fù)責(zé)監(jiān)督哪一方面以及承擔(dān)何種責(zé)任并無(wú)著墨。且聊城市也并未結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際以相應(yīng)的規(guī)范性文件對(duì)各部門間在水污染治理方面的監(jiān)督職責(zé)進(jìn)一步界定。不難想象，在職責(zé)劃分不明的情況下，各個(gè)部門之間在出現(xiàn)水污染事故時(shí)將會(huì)相互推諉，在很大程度上損害水污染防治工作的效率。endprint

（二）對(duì)企業(yè)的監(jiān)督難以真正落實(shí)

由于近年來(lái)國(guó)家加大了水污染防治力度，公眾和媒體對(duì)水污染的關(guān)注度也提升到了前所未有的高度。因此，當(dāng)前鮮有明目張膽的直接排放和不達(dá)標(biāo)排放問(wèn)題，但許多排污主體尤其是污染企業(yè)并非痛改前非，而是瞞天過(guò)海、暗度陳倉(cāng)，通過(guò)“滲井”、“滲坑”、“滲透池”、“游擊排污”等排污方式將污染的魔爪伸到了許多黑暗而不易察覺(jué)的地方，從而逃脫公眾、媒體與環(huán)保部門的眼睛。常常是環(huán)保部門檢查時(shí)就達(dá)標(biāo)，環(huán)保部門不查時(shí)就超標(biāo)。

2014年3月19日，聊城臨清市環(huán)保局查獲一起跨省偷排廢水案件，嫌疑人先后三次將河北邯鄲市某制管企業(yè)的酸性工業(yè)廢液通過(guò)罐車運(yùn)送至臨清某廢棄坑塘中。④2013年5月9日，環(huán)保部公布了華北平原排污企業(yè)地下水污染專項(xiàng)檢查的情況，天津、河北、山西、山東、河南5?。ㄊ校┕?5家企業(yè)存在利用滲坑、滲井或無(wú)防滲漏措施的溝渠、坑塘排放、輸送或者存貯污水的違法問(wèn)題。⑤

（三）缺乏對(duì)行政主管部門的監(jiān)督設(shè)計(jì)

若僅以政府部門對(duì)排污主體進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)行政主管部門的監(jiān)督無(wú)從落實(shí)，則所謂的監(jiān)督也不過(guò)是一句空話。由于各級(jí)政府“重經(jīng)濟(jì)，輕環(huán)?！彼枷氲挠绊?，且當(dāng)前許多排污主體為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮著巨大作用，在此情形下，行政主管部門深受地方保護(hù)主義的壓力，其對(duì)水污染排污主體的監(jiān)督管理很可能會(huì)遇到層層阻力從而很難真正落到實(shí)處。況且，行政主管部門的環(huán)保執(zhí)行人員也有一定可能被排污主體收買，從而暗中為排污行為“開(kāi)綠燈”。如此一來(lái)，行政主管部門監(jiān)督管理作用的發(fā)揮將面臨諸多制約。故而，我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，行政主管部門對(duì)排污主體的監(jiān)督管理與對(duì)行政主管部門的監(jiān)督是相輔相成的，二者缺一不可。

（四）公眾監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)不配套

《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉?！倍诂F(xiàn)實(shí)生活中，公眾對(duì)水污染的監(jiān)督作用往往很難體現(xiàn)，究其原因，大致有如下幾個(gè)方面。第一，信息公開(kāi)不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不全面，公眾很難便捷、實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確、全面的了解當(dāng)?shù)厮h(huán)境的污染狀況；第二，有關(guān)部門接到公眾反映問(wèn)題后，反饋不及時(shí)，對(duì)公眾反映的問(wèn)題不重視甚或敷衍了事，使得公眾監(jiān)督難以真正發(fā)揮效力，并且將會(huì)不利于提高公眾參與水污染防治監(jiān)督的積極性；第三，公眾參與機(jī)制不健全，渠道不暢通，雖然《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！钡牵瑢?duì)于公眾直接參與到水污染防治監(jiān)督工作中這一舉措，我國(guó)并未有法律、法規(guī)在程序上作進(jìn)一步具體規(guī)定，如此一來(lái)，政府有關(guān)部門可以利用程序的不完善在公眾的參與程序中做一些“自由裁量”，使得很大一部分公眾參與權(quán)利被剝奪。

三、對(duì)立法中監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的建議

（一）明確劃分政府部門間的監(jiān)督職責(zé)

通過(guò)立法將各部門在水污染防治工作中的監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行明確。《北京市水污染防治條例》、《金華市水環(huán)境保護(hù)條例》等在這方面做出了有益嘗試，如該《北京市水污染防治條例》中要求農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)編制農(nóng)業(yè)水污染防治規(guī)劃；對(duì)畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、種植業(yè)造成的水污染進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)農(nóng)業(yè)水污染防治進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但是這一《條例》仍有不足之處，即對(duì)于規(guī)劃、國(guó)土資源、工商、城管等部門的水污染防治職責(zé)在規(guī)定的明確度上尚有欠缺。筆者認(rèn)為，地方水污染防治立法應(yīng)該在相應(yīng)的地方法規(guī)或規(guī)范性文件中逐條或逐項(xiàng)列舉出水污染防治所涉部門的具體監(jiān)督職責(zé)，以使哪個(gè)部門應(yīng)具體負(fù)責(zé)哪些監(jiān)督責(zé)任一目了然，如此一來(lái)，各部門職責(zé)明確，哪個(gè)部門的水污染防治監(jiān)督工作出了問(wèn)題，就直接問(wèn)責(zé)該部門的負(fù)責(zé)人，從而避免推諉扯皮，提高工作效率。

（二）建立派駐環(huán)保監(jiān)督員制度

面對(duì)排污企業(yè)變換多端的排污方法，要想對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)連續(xù)化與持久化，筆者認(rèn)為，通過(guò)立法建立派駐環(huán)保監(jiān)督員制度勢(shì)在必行。首先，從范圍上，對(duì)重點(diǎn)排污企業(yè)直接派駐專人進(jìn)廠監(jiān)督，對(duì)其他非重點(diǎn)排污企業(yè)按地域進(jìn)行劃分并派駐專人監(jiān)督；其次，從時(shí)間上，建立無(wú)間隔的排污監(jiān)督與定期情況匯報(bào)相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制；最后，從制度保障上，明確環(huán)保監(jiān)督員的行政責(zé)任與刑事責(zé)任，建立環(huán)保監(jiān)督員責(zé)任與企業(yè)責(zé)任并行的雙重責(zé)任制。如此一來(lái)，環(huán)保監(jiān)督員即為“綠水青山”與“違法排污”之間的一道堅(jiān)不可摧的防護(hù)墻，對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)督即可從“空口說(shuō)嚴(yán)”到真正意義上的“非嚴(yán)不可”，從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)水環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的作用。

（三）建立對(duì)相應(yīng)責(zé)任部門的監(jiān)督機(jī)制

通過(guò)立法賦予監(jiān)察部門對(duì)水環(huán)境污染防治工作的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和行政處分權(quán)，設(shè)計(jì)一個(gè)嚴(yán)密的上級(jí)監(jiān)察部門對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督，同級(jí)監(jiān)察部門對(duì)同級(jí)環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)督的環(huán)環(huán)相扣且疏而不漏的監(jiān)督體系。同時(shí)，在有關(guān)法規(guī)、規(guī)章中設(shè)立專章規(guī)定相應(yīng)部門負(fù)責(zé)人對(duì)造成不同后果的水污染事故應(yīng)分別承擔(dān)“警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除”中的何種行政處分，并在立法中引入“引咎辭職”制度，對(duì)于造成嚴(yán)重后果的水污染事故，允許或責(zé)令相應(yīng)部門負(fù)責(zé)人直接引咎辭職。如此可使對(duì)相應(yīng)責(zé)任部門的監(jiān)督有法可依，使水污染防治職責(zé)與政府官員的政績(jī)甚至是政治前途直接掛鉤，從而避免出現(xiàn)事故后僅以一聲道歉敷衍了事的現(xiàn)象，切實(shí)將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，督促在其位者謀其政。

（四）建立周全配套的公眾監(jiān)督制度，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用

讓公眾充分參與到水污染的監(jiān)督工作中來(lái)，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，以督促執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法，使得官員不敢徇私，企業(yè)不得枉法。這是水污染防治監(jiān)督中至關(guān)重要的一方面，也是對(duì)水污染防治工作及水污染防治監(jiān)督工作的有效性起著重要作用的一方面。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)加大信息公開(kāi)力度，一方面通過(guò)搭建微信、微博等新媒體平臺(tái)以實(shí)時(shí)發(fā)布水污染防治工作動(dòng)態(tài)，從而使公眾可以隨時(shí)、方便的查看有關(guān)信息；另一方面，通過(guò)在村居、社區(qū)設(shè)立公告欄對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行公開(kāi)，從而使不常使用網(wǎng)絡(luò)的公眾也可以全面了解有關(guān)信息。其次，尤為重要的是，要使公眾反映的問(wèn)題得到有效、務(wù)實(shí)的解決和正面、認(rèn)真的答復(fù)，只有這樣才能鼓勵(lì)公眾積極參與到水污染防治的監(jiān)督工作中來(lái)。最后，應(yīng)制定詳細(xì)的公眾參與機(jī)制，明確哪些過(guò)程需要公眾參與，在哪些時(shí)間節(jié)點(diǎn)上參與，以及以何種形式參與，從而提高公眾參與的效力。endprint

四、結(jié)語(yǔ)

就當(dāng)前這一初始階段的地方水污染防治立法工作而言，監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)是必不可少的。在地方水污染防治立法中明確政府部門之職責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任人員之處罰，緊盯排污企業(yè)之行為，發(fā)揮社會(huì)公眾之力量，從而通過(guò)立法構(gòu)建一個(gè)相對(duì)完善的水污染防治監(jiān)督制度。如此才能改善當(dāng)前日趨嚴(yán)重的水污染狀況，從而有助于實(shí)現(xiàn)“藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在”的治理目標(biāo)。⑥

注釋：

①劉占坤.聊城，因水而美.中國(guó)青年報(bào).http：//zqb.cyol.com/content/2005-05/20/content_1118933.htm.

②聊城市水利局辦公室.聊城市“十二五”水利發(fā)展規(guī)劃.http：//lcslw.sdwr.gov.cn/zwgk/ghjh/lcslsywgh/201501/t20150121_158177.html.

③孟德斯鳩在《論法的精神》中指出“一切有權(quán)力的人都愛(ài)濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)，要防止權(quán)力濫用，就必須用權(quán)力制約權(quán)力，權(quán)力不受制約必然產(chǎn)生腐敗”。

④山東查獲跨省偷排危廢案.中國(guó)環(huán)境報(bào).http：//news.cenews.com.cn/html/2014-04/10/content_8593.htm.

⑤環(huán)境保護(hù)部.環(huán)境保護(hù)部開(kāi)展華北平原排污企業(yè)地下水污染專項(xiàng)檢查.http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201305/t20130509_251858.htm.

⑥“藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在”是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中的指導(dǎo)思想和要求，參見(jiàn)中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn).國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站.http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/143 6286.htm.

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