完善國(guó)家所有權(quán)政策深化國(guó)資管理體制改革

魯桐

黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，即要求國(guó)有經(jīng)濟(jì)起主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。為了落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，從中央到地方，陸續(xù)出臺(tái)了國(guó)企改革的方案，新一輪國(guó)企改革的大幕逐步拉開(kāi)。

國(guó)資委定位：企業(yè)國(guó)有資本出資人

新一輪國(guó)企改革的實(shí)質(zhì)是確立了國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化的改革方向。國(guó)企改革的市場(chǎng)化就是要解決國(guó)企管理體制和國(guó)企經(jīng)營(yíng)方式的市場(chǎng)化這兩大問(wèn)題。經(jīng)過(guò)30多年的改革，國(guó)企經(jīng)營(yíng)方式的市場(chǎng)化已經(jīng)有了明顯改觀，但國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)管理體制的市場(chǎng)化問(wèn)題還未解決。國(guó)企管理體制的問(wèn)題不解決，直接影響到國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化，從而導(dǎo)致國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率無(wú)法得到根本的改善。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革涉及到方方面面。首先要解決國(guó)資委的定位問(wèn)題。國(guó)資委應(yīng)定位為企業(yè)國(guó)有資本的出資人，應(yīng)使其擁有完整的出資人權(quán)利，國(guó)家所有權(quán)職能應(yīng)該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)方面：制定國(guó)家所有權(quán)政策的職能、執(zhí)行國(guó)家所有權(quán)政策的職能，以及對(duì)執(zhí)行國(guó)家所有權(quán)政策的效果進(jìn)行監(jiān)督的職能。

在制定的所有權(quán)政策中，應(yīng)該包括的內(nèi)容有：明確國(guó)家所有權(quán)的全部目標(biāo)，包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性的布局調(diào)整，國(guó)家必須控制的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域以及服務(wù)于公共政策并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的非商業(yè)目標(biāo)。列出這些目標(biāo)的優(yōu)先順序，提出目標(biāo)的具體指標(biāo)，例如投資回報(bào)率和股利分配政策。在設(shè)置的目標(biāo)里可包括股東價(jià)值、公共服務(wù)甚至就業(yè)保障之間的權(quán)衡，并明確平衡這些不同類別目標(biāo)的方法。此外，還應(yīng)包括所有權(quán)機(jī)構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系以及如何實(shí)施所有權(quán)政策等內(nèi)容。

國(guó)資委應(yīng)成為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對(duì)全國(guó)經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國(guó)有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國(guó)資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國(guó)資基礎(chǔ)管理等重要職能。在國(guó)資委下面設(shè)立行業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)（資本）經(jīng)營(yíng)公司。在監(jiān)管方式上，國(guó)資委應(yīng)從過(guò)去的“國(guó)企監(jiān)管”向“國(guó)資監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。國(guó)資委與國(guó)企的關(guān)系從“上級(jí)主管”與“所屬企業(yè)”的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蓶|”與“董事會(huì)”的關(guān)系，即完全通過(guò)董事會(huì)履行責(zé)任，通過(guò)股份表決，來(lái)實(shí)現(xiàn)股東的三項(xiàng)權(quán)利：重大經(jīng)營(yíng)的決策權(quán)，人事任免權(quán)和按股分紅的資本收益權(quán)。通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理的優(yōu)化。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為連接國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)和國(guó)家出資企業(yè)的中樞，在國(guó)有資產(chǎn)管理中處于一個(gè)承上啟下的地位。一方面接受國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的委托保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，另一方面作為參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)的代表行使國(guó)有股東的權(quán)利。

既然國(guó)資委清楚地定位“國(guó)有資本的出資人”，就應(yīng)使其擁有完整的出資人權(quán)利。組織部門(mén)可在國(guó)資委設(shè)立派出機(jī)構(gòu)行使有關(guān)管理權(quán)力，但不直接介入企業(yè)內(nèi)部高管的任命。

國(guó)家應(yīng)保持對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生重要產(chǎn)業(yè)控制力

國(guó)資委定位明確后，第二步就要解決國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制力問(wèn)題。國(guó)家應(yīng)保持對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)如能源、電力、鐵道、煙草、軍工、通信、礦產(chǎn)等具有自然壟斷性的行業(yè)保持直接的所有權(quán)和控制力。國(guó)資委應(yīng)作為一個(gè)積極的所有者，在法律的框架內(nèi)行使所有權(quán)職責(zé)。主要職責(zé)包括四個(gè)方面：第一，委派代表出席股東大會(huì)并行使投票權(quán)；第二，建立規(guī)則透明的董事會(huì)提名程序并積極參與董事會(huì)的提名；第三，定期對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，并與國(guó)有企業(yè)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)保持溝通；第四，確保國(guó)企高管薪酬激勵(lì)符合公司發(fā)展的長(zhǎng)期利益，并能吸引和留住合格人才。

從西方國(guó)家管理國(guó)有企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐看，主要是通過(guò)制定明確的所有權(quán)政策體系，明確國(guó)家所有權(quán)政策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理政策和要求。挪威、瑞典、加拿大、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭、英國(guó)等都制定了明確的國(guó)家所有權(quán)政策。例如，瑞典政府的國(guó)家所有權(quán)總體目標(biāo)是“為全體所有者創(chuàng)造價(jià)值”。英國(guó)股東執(zhí)委會(huì)的所有權(quán)總體目標(biāo)是“扮演有效而明智的股東角色，在政府設(shè)定的政策、監(jiān)管規(guī)劃和客戶參數(shù)框架內(nèi)，確保政府持股能帶來(lái)可持續(xù)的正回報(bào)，并隨著時(shí)間推移，彌補(bǔ)資本成本?！狈▏?guó)國(guó)家參股局（APE）作為法國(guó)政府的所有權(quán)機(jī)構(gòu)，制定了《國(guó)有企業(yè)與國(guó)有股東關(guān)系的章程》。該部門(mén)通過(guò)委派到國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的代表，每年對(duì)企業(yè)執(zhí)行該《章程》的有效性進(jìn)行專門(mén)評(píng)價(jià)，國(guó)家參股局根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果形成年度報(bào)告。

制定和公布國(guó)家所有權(quán)政策報(bào)告，是世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)控制的重要手段。它主要起兩方面的作用，一是明確國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策和要求；二是使社會(huì)各方了解政府對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的邊界，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督。

以挪威為例。挪威政府希望保持強(qiáng)大的國(guó)家所有權(quán)，以確保重要的國(guó)家資源和企業(yè)掌握在政府手中。截至2012年底，挪威政府持有的股份占奧斯陸證券交易所上市股份的35%以上。出于戰(zhàn)略性的考慮，由挪威各部委共直接持有約70家公司的股份，總市值約8000億歐元。雖然為便于行業(yè)管理，不同的國(guó)有企業(yè)由不同的政府部門(mén)管理，但實(shí)行統(tǒng)一的國(guó)有所有權(quán)政策目標(biāo)和要求。國(guó)家持股是為了達(dá)到4個(gè)方面的目的：即對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的國(guó)家控制；國(guó)家對(duì)重要自然資源的控制；保證穩(wěn)定的所有權(quán)，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工業(yè)發(fā)展；實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。

國(guó)家主要通過(guò)參與股東大會(huì)對(duì)公司施加影響

挪威所有權(quán)政策報(bào)告顯示，政府的職能主要有三個(gè)方面，即決策者、市場(chǎng)調(diào)節(jié)者和公共財(cái)產(chǎn)管理者。為了保障這些角色的合法性并建立對(duì)國(guó)有控股者的信任，政府作為所有者的角色必須與作為決策者和市場(chǎng)調(diào)節(jié)者的角色分開(kāi)。挪威工業(yè)貿(mào)易部管理著20家公司的國(guó)有股權(quán)。該部設(shè)立國(guó)有股權(quán)管理經(jīng)營(yíng)部門(mén)，成員由企業(yè)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和律師組成，監(jiān)管活動(dòng)根據(jù)公司管理的需要，提名董事會(huì)委員及提名委員會(huì)成員，監(jiān)督和跟進(jìn)公司的財(cái)務(wù)表現(xiàn)，并關(guān)注公司的決策。國(guó)家股東，也必須按照《公司法》的要求參與股東大會(huì)、董事會(huì)。政府監(jiān)管部門(mén)不能直接干預(yù)公司的決策和日常經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)家作為所有者對(duì)公司運(yùn)作主要通過(guò)參與股東大會(huì)對(duì)公司董事、高管的提名和選舉，以及公司章程規(guī)定的股東權(quán)利的行使對(duì)公司施加影響。

從挪威等國(guó)家管理國(guó)有企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)看，我們獲得如下啟示：

第一，應(yīng)確保國(guó)家所有權(quán)的到位和不越位。所謂國(guó)家所有權(quán)的到位是指國(guó)家作為一個(gè)積極的所有者在法律框架內(nèi)行使其所有者權(quán)利。第二，應(yīng)在國(guó)企分類管理的前提下，確保國(guó)企董事會(huì)授權(quán)明確，承擔(dān)全部受托責(zé)任。

自2004年6月國(guó)資委開(kāi)始進(jìn)行國(guó)有獨(dú)資企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)工作以來(lái)已有10多年的時(shí)間，仍有相當(dāng)一批國(guó)有企業(yè)沒(méi)完成公司化改造的任務(wù)。從已建立董事會(huì)的87家央企看，在規(guī)范建設(shè)國(guó)企董事會(huì)方面取得了初步進(jìn)展。主要表現(xiàn)在建立了外部董事制度，實(shí)現(xiàn)決策層和執(zhí)行層分開(kāi)；董事長(zhǎng)與總經(jīng)理分設(shè)，并明確規(guī)范兩者的職責(zé)；建立國(guó)有企業(yè)外派監(jiān)事會(huì)制度，對(duì)董事會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)等。

但現(xiàn)有的國(guó)企董事會(huì)建設(shè)缺乏分類管理的基礎(chǔ)，不同類型的企業(yè)使用同一治理標(biāo)準(zhǔn)和考核，使國(guó)有企業(yè)公司治理缺乏針對(duì)性，也有失公平，董事會(huì)的受托責(zé)任無(wú)法真正到位。

國(guó)有企業(yè)因其職能的復(fù)雜性，除實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的目標(biāo)以外，還根據(jù)政府的需要承擔(dān)公共服務(wù)和特殊職能。應(yīng)將不同職能類型的國(guó)企分別對(duì)待，制定不同的治理評(píng)價(jià)體系。

第二，提高國(guó)有企業(yè)信息披露的透明度是改善國(guó)企公司治理的關(guān)鍵手段。

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有企業(yè)運(yùn)行的薄弱環(huán)節(jié)是缺乏國(guó)企信息披露的透明度，不利于廣大民眾和高層權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督。世界各國(guó)國(guó)有企業(yè)管理和運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)表明，確保企業(yè)層面充分的信息披露和透明度是改善國(guó)有企業(yè)治理和運(yùn)行效率的必要手段。提高國(guó)有企業(yè)信息披露的透明度有利于公眾清楚了解國(guó)企經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的運(yùn)營(yíng)情況，喚起民眾和媒體對(duì)國(guó)企的關(guān)注和監(jiān)督，有利于全國(guó)人民代表大會(huì)有效行使所有權(quán)職責(zé)。

總之，國(guó)有企業(yè)因其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的特殊地位和重要性，受到世界各國(guó)政府的普遍重視。由于國(guó)家所有權(quán)的存在使國(guó)有企業(yè)公司治理更加復(fù)雜、更具難度。在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)改革一直是整個(gè)改革開(kāi)放戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，如何在國(guó)有企業(yè)引入恰當(dāng)?shù)膯?wèn)責(zé)機(jī)制并提高信息披露的透明度是政府在改善國(guó)有企業(yè)公司治理方面的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，希望相關(guān)部門(mén)重視并制定相應(yīng)措施。endprint