公共政策導(dǎo)向的城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理

孫韻值

摘要：由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國在經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)等方面也正處于快速轉(zhuǎn)型的時(shí)期，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展速度加快，也加入了轉(zhuǎn)型的行列。城鄉(xiāng)規(guī)劃本身就具有公共政策的屬性，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須要在公共政策的指引下進(jìn)行，并且城鄉(xiāng)規(guī)劃管理也屬于公共管理的范疇。本文對公共政策導(dǎo)向下的城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理進(jìn)行簡單分析，并在此基礎(chǔ)上闡述城鄉(xiāng)規(guī)劃在公共政策導(dǎo)向上的缺陷與原因，就如何加強(qiáng)公共政策導(dǎo)向下的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提出若干意見。

關(guān)鍵詞：公共政策；城鄉(xiāng)規(guī)劃；管理

一、公共政策與城鄉(xiāng)管理

1.公共政策

公共政策是一種由政府或者是權(quán)威機(jī)構(gòu)，為了解決社會(huì)重大公共問題，使得各個(gè)社會(huì)利益主體在利益上得到協(xié)調(diào)而制定的大型計(jì)劃或者是策略。這種大型計(jì)劃或者是策略在內(nèi)容上具有價(jià)值或者目標(biāo)的導(dǎo)向，目的是為解決公共問題，達(dá)成公共的目標(biāo)。公共政策的制定需要經(jīng)過一系列嚴(yán)格的政治流程，也需要對實(shí)際的公共問題進(jìn)行實(shí)地考察研究，必須要針對具體的問題制定具體的政策，并在執(zhí)行過程中嚴(yán)格遵照政策落實(shí)到位。

2.公共政策與城鄉(xiāng)管理的關(guān)系

公共政策和城鄉(xiāng)管理具有緊密的聯(lián)系，一方面城鄉(xiāng)規(guī)劃在屬性和功能上本身就具有公共政策的屬性，城鄉(xiāng)管理是公共管理的一種。另一方面城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府對社會(huì)進(jìn)行干預(yù)的一種政治手段，目的是為了解決社會(huì)發(fā)展中的一些問題，這和公共政策的制定和執(zhí)行目的一致，都是為了解決公共社會(huì)問題，使社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理在很多方面需要包含或者涉及到公共政策，城鄉(xiāng)規(guī)劃政策是城鄉(xiāng)公共政策的一部分，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須要在城鄉(xiāng)公共政策的支持下進(jìn)行。

3.公共政策導(dǎo)向下的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理

城鄉(xiāng)規(guī)劃政策主要有導(dǎo)向、協(xié)調(diào)和控制三種功能。在公共政策的導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目標(biāo)也從單一的控制管理向綜合的協(xié)調(diào)社會(huì)整體進(jìn)步而發(fā)展，在公共管理的范疇下，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理在內(nèi)容上也可以分成城鄉(xiāng)規(guī)劃控制體系，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一種公共政策、城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系和城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督體系。第一，城鄉(xiāng)規(guī)劃控制體系主要是因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃管理具有控制城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展的功能。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一種政府干預(yù)手段，為了保障城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展的順利進(jìn)行，必須要對其中存在的隱患進(jìn)行控制，保證長遠(yuǎn)的利益能夠得以實(shí)現(xiàn)。第二，城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)質(zhì)上就是一種公共政策，城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策包括政治政策，還有經(jīng)濟(jì)和財(cái)政方面的政策，通過這些政策的制定和執(zhí)行，能夠保證城鄉(xiāng)發(fā)展在城鄉(xiāng)規(guī)劃的干預(yù)下健康地發(fā)展。第三，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法制體系是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃管理順利進(jìn)行的保障，其提供的法律支持使得城鄉(xiāng)規(guī)劃行政、規(guī)劃編制以及規(guī)劃的實(shí)施變得有法可依，能夠按照嚴(yán)格的法制流程開展。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督體系主要是通過公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的各個(gè)部門進(jìn)行輿論、法律以及行政等方面的監(jiān)督，避免城鄉(xiāng)規(guī)劃管理因?yàn)檎深A(yù)而出現(xiàn)問題。

二、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃在公共政策導(dǎo)向上的缺陷及原因

1.我國城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的缺陷

1.1城鄉(xiāng)規(guī)劃管理主體間存在矛盾

由于受到我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制方面的影響，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主體有多個(gè)，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃政策制定和執(zhí)行過程中參與決策和執(zhí)行的主體并不明確。主體的不明確導(dǎo)致主體之間存在矛盾，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃的計(jì)劃部門、執(zhí)行部門以及其他部門之間在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的時(shí)候都擁有合法的權(quán)利，而且權(quán)利并沒有得到細(xì)分，所以在實(shí)際工作開展中可能會(huì)存在互相推諉責(zé)任，各行其是互不聯(lián)系的問題。這些問題的存在導(dǎo)致在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中資源被浪費(fèi)，而且也影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性。

1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的成果時(shí)效性比較差

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的成果時(shí)效性不高是當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中十分嚴(yán)重的問題。出現(xiàn)這一問題的原因還是因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃管理主體不明確，各個(gè)部門和崗位的職責(zé)沒有進(jìn)行正確的劃分。比如因?yàn)楦鱾€(gè)部門之間存在矛盾，職責(zé)沒有進(jìn)行明確，在具體的工作中也沒有公共政策給以導(dǎo)向，所以使得規(guī)劃管理的成果預(yù)期與實(shí)際脫軌，大多是一紙空文或者內(nèi)容寬泛的文件，并沒有實(shí)際的指導(dǎo)或者建設(shè)意義，在實(shí)現(xiàn)上也沒有一定的可操作性，最后導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃管理失效。

2.導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性缺失的原因

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃管理主體的權(quán)威性缺失

上述中所提到的兩類問題很大程度上是和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主體有關(guān)，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理主體有很多，各個(gè)省市也有相應(yīng)的不同級別的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。但是公共政策必須要由權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行制定，如果機(jī)構(gòu)太多，管理層太多，反而會(huì)影響到機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，從而影響到公共政策的權(quán)威性。所以，目前導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性缺失的原因之一就是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理主體太多，所以其權(quán)威性受到了影響。

2.2城鄉(xiāng)規(guī)劃管理缺乏法律保護(hù)

法律是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理得以順利進(jìn)行的保障，但是從目前存在的問題來看城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的法律體系還是沒有健全，比如正是因?yàn)槿鄙俜傻谋Ｗo(hù)才會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃管理主體之間存在矛盾，也就使得城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性不能得到很好的發(fā)揮。

23城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏公共政策的導(dǎo)向

城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性的缺失最關(guān)鍵的還是因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃缺乏公共政策的導(dǎo)向。比如當(dāng)今城鄉(xiāng)規(guī)劃主要依靠的還是技術(shù)性指導(dǎo)，主要利用技術(shù)手段進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和執(zhí)行，而對公眾的參與決策進(jìn)行盲目的排斥，使得規(guī)劃變得封閉，內(nèi)容和規(guī)劃的成果也變得雷同空泛，缺乏實(shí)質(zhì)的指導(dǎo)性和建設(shè)性，也缺少了地域的差異性和獨(dú)特性。

三、公共政策導(dǎo)向下的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理

1.解決城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的缺陷問題

1.1建立有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)

由于公共政策必須要由權(quán)威性的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行制定和落實(shí)的，針對目前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中因?yàn)楣矙C(jī)構(gòu)權(quán)威性缺失導(dǎo)致的公共政策權(quán)威性不足，管理主體存在矛盾等問題，需要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，建立有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。

1.2健全完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的法律體系保障endprint

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理需要完善的法律體系進(jìn)行保障才能順利地展開，為了給城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一個(gè)良好的法律保護(hù)環(huán)境，在公共政策的導(dǎo)向下，必須要健全完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的法律體系保障。比如明確城鄉(xiāng)規(guī)劃中的組織和主體的編制問題，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的各個(gè)方面都能有法可依，各個(gè)部門之間能夠在法律的保障下加強(qiáng)聯(lián)系，對自己崗位的職責(zé)更加明確。另外，還需要對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的成果進(jìn)行法律方面的確定，使得規(guī)劃成果內(nèi)容更加有建設(shè)性和可操作性。

1.3城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與公共政策緊密聯(lián)系

城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于公共政策的范疇，具有公共政策的屬性，但是單單城鄉(xiāng)規(guī)劃這一層面的公共政策還不能完全發(fā)揮公共政策的作用，所以需要和其他的公共政策加強(qiáng)聯(lián)系。比如可以加強(qiáng)與國家公共政策層面的聯(lián)系，把城鄉(xiāng)規(guī)劃放到一個(gè)更加宏觀的角度去看待城鄉(xiāng)規(guī)劃中存在的問題，并進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃政策的擬定。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與其他公共政策緊密聯(lián)系的目的就是為了讓現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃政策在制定和實(shí)施上得到補(bǔ)充，使其發(fā)揮出更大的作用。

2.加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的措施

2.1更新管理的理念

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理想要得到不斷的加強(qiáng)，必須要首先從認(rèn)識上進(jìn)行更新完善。在公共政策的導(dǎo)向下，以往城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面的理念有部分已經(jīng)不適應(yīng)新的發(fā)展要求，比如過去城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目標(biāo)就是單純的實(shí)現(xiàn)物質(zhì)上的建設(shè)，簡單關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，代表的利益群體也是廣泛的不明確的大眾。但是在公共政策的指引下，為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，需要將以往的這些理念進(jìn)行更新。比如在目標(biāo)層面不僅僅是實(shí)現(xiàn)物質(zhì)上的建設(shè)，還要在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中注重生態(tài)資源和環(huán)境的保護(hù)，城鄉(xiāng)空間資源的充分利用：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上還要具體到產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)配套設(shè)施建設(shè)等：在利益群體上也更要關(guān)注弱勢群體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

2.2完善管理的方式

除了管理理念上的更新完善，在具體的管理方式上也要進(jìn)行完善。首先，需要對管理的內(nèi)容進(jìn)行重新的規(guī)定，管理內(nèi)容中要更加注重規(guī)劃的審核與評估，比如規(guī)劃在正式采取管理方式進(jìn)行落實(shí)之前，需要利用先進(jìn)的預(yù)測和評估手段對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在缺陷的地方。這一管理內(nèi)容的目的是為了提高規(guī)劃的科學(xué)性。其次需要根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)對城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行空間層次的劃分，并根據(jù)不同空間層次的功能采取不一樣的管理方式。比如城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的行政區(qū)域建設(shè)，需要根據(jù)行政區(qū)域具有行政管理的特點(diǎn)，采取和行政管理相關(guān)的管理方式，對于物質(zhì)建設(shè)區(qū)域，需要根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展的特點(diǎn)建立重要的基礎(chǔ)設(shè)施。結(jié)語：綜上，公共政策和城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者之間的關(guān)系密切，針對目前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中公共政策屬性缺失的問題及產(chǎn)生這些問題的原因進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的新形勢下，必須要轉(zhuǎn)變以往的管理理念，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面除了要有技術(shù)的指導(dǎo)，更要有公共政策的指引。在公共政策的導(dǎo)向下，可以從解決城鄉(xiāng)規(guī)劃管理缺陷以及加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理兩個(gè)方面采取相應(yīng)的措施。endprint