強(qiáng)化專項(xiàng)資金監(jiān)管，提高資金使用質(zhì)量和效益

沈慧

摘要：我國(guó)積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，立足于打造服務(wù)型的新型政府，在政府定位改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，如何強(qiáng)化對(duì)政府專項(xiàng)資金的使用，發(fā)揮政府服務(wù)功能，調(diào)動(dòng)財(cái)政資金活力，完善專項(xiàng)監(jiān)督管理，提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用質(zhì)量和效益，是財(cái)政部門及相關(guān)行政事業(yè)單位必須予以關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。本文結(jié)合當(dāng)前專項(xiàng)資金使用和監(jiān)管過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，分析造成使用低效和偏差的原因，并從制度層面、預(yù)算管理、管理過(guò)程及內(nèi)外監(jiān)督四個(gè)方面提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，為落實(shí)專項(xiàng)資金的使用情況和體現(xiàn)政策導(dǎo)向提供保障。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)資金；監(jiān)督管理；使用效率

在我國(guó)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》及行政事業(yè)單位工作規(guī)范、會(huì)計(jì)制度以及相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)的框架下，財(cái)政專項(xiàng)資金的審核、使用、核算等進(jìn)行全面規(guī)范和指導(dǎo)，各年財(cái)政專項(xiàng)資金的檢查作為例行監(jiān)督的工作之一，能夠獲取各專項(xiàng)資金管理單位對(duì)其管理水平和質(zhì)量的了解。外部市場(chǎng)環(huán)境變化和政府財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)專項(xiàng)資金的使用和管理提出了新要求，專項(xiàng)資金規(guī)模大、社會(huì)影響大，如何提高專項(xiàng)資金使用質(zhì)量和效益，必須要結(jié)合制度、預(yù)算、管理和監(jiān)管等環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。目前，專項(xiàng)資金在管理和使用上存在一定的缺陷，必須糾正相應(yīng)偏差，提高專項(xiàng)資金使用質(zhì)量和效益，從而有效保障財(cái)政資金安全，發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效用。

一、當(dāng)前專項(xiàng)資金使用和管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政專項(xiàng)資金制度規(guī)范不全面

雖然相關(guān)法律、規(guī)章制度均對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行明確規(guī)范，但落實(shí)到各行政事業(yè)單位內(nèi)部，在制度方面還存在諸多提升空間。在制度內(nèi)容上，除了相關(guān)專項(xiàng)資金授權(quán)審批、使用、記錄等內(nèi)容，還缺乏對(duì)其配套監(jiān)管制度的制定，尤其是專項(xiàng)資金多用于投資非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，使用周期長(zhǎng)、成本高，在預(yù)算控制、會(huì)計(jì)監(jiān)督層面缺乏對(duì)專項(xiàng)資金監(jiān)督管理的有效落實(shí)，導(dǎo)致資產(chǎn)閑置，降低專項(xiàng)資金使用效率；在制度權(quán)威性上，由于行政事業(yè)單位存在行政化管理思維過(guò)重的管理弊病，以權(quán)力為導(dǎo)向的管理方式削弱了制度權(quán)威，易于滋生腐敗行為，導(dǎo)致管理制度未能有效落實(shí)、單位財(cái)政資金易受侵占，同時(shí)，迫于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)壓力或私利驅(qū)使，導(dǎo)致舞弊或轉(zhuǎn)移專項(xiàng)資金等違反相關(guān)管理制度等行為，會(huì)破壞整體的管理文化和制度剛性，削弱制度執(zhí)行力，難以形成有力的規(guī)范和指導(dǎo)作用。

（二）財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制關(guān)系到資金的調(diào)度和分配，與專項(xiàng)資金的使用效率息息相關(guān)，也影響著專項(xiàng)資金的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。首先專項(xiàng)資金預(yù)算編制不科學(xué)，全面預(yù)算實(shí)施不到位，各部門和業(yè)務(wù)單位對(duì)預(yù)算編制工作重視程度不夠，缺乏高效溝通和交流，導(dǎo)致后期對(duì)預(yù)算調(diào)整較多，預(yù)算執(zhí)行力度和剛性下降，使得預(yù)算管理流于形式；其次，專項(xiàng)資金項(xiàng)目編制不夠細(xì)化，分類方式粗放，缺乏具體明細(xì)和對(duì)應(yīng)科目，未結(jié)合實(shí)際用途和項(xiàng)目進(jìn)行分類編制，導(dǎo)致后期使用出現(xiàn)混亂，同時(shí)對(duì)性質(zhì)相同、功能相似的專項(xiàng)資金整合不夠，不當(dāng)?shù)脑黾宇A(yù)算編制工作量，導(dǎo)致預(yù)算編制效率和質(zhì)量下降；最后，專項(xiàng)支出預(yù)算與經(jīng)常性項(xiàng)目支出預(yù)算出現(xiàn)混亂，對(duì)工資、職工福利費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、修繕費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用資金來(lái)源未進(jìn)行有效界定，導(dǎo)致后期專項(xiàng)資金易被挪用，降低專項(xiàng)資金的管理水平。

（三）財(cái)政專項(xiàng)資金管理過(guò)程不規(guī)范

專項(xiàng)資金應(yīng)指定專人管理、專戶存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)賬核算、專項(xiàng)使用，以此來(lái)提高專項(xiàng)資金的使用效率和管理水平。但專項(xiàng)資金在實(shí)際管理中，還存在一些問(wèn)題。首先，在人員分配上，專項(xiàng)管理人員缺乏責(zé)任感，對(duì)專項(xiàng)資金管理重視程度不夠，對(duì)政策解讀能力欠佳，導(dǎo)致專項(xiàng)資金管理人員素質(zhì)無(wú)法適應(yīng)管理需要；其次，在科目設(shè)置上，由于專項(xiàng)資金賬務(wù)核算精細(xì)化要求更高，需要區(qū)分性質(zhì)、功能等進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)采用電子記賬，明細(xì)科目可以從一級(jí)到五級(jí)、六級(jí)，但實(shí)際工作中，能夠達(dá)到這種核算程度的單位不多；最后，在使用過(guò)程上，對(duì)專項(xiàng)資金使用與預(yù)算存在較大出入，同時(shí)使用透明度低，監(jiān)督不到位導(dǎo)致專項(xiàng)資金被挪用、侵占、閑置，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其專項(xiàng)補(bǔ)貼和體現(xiàn)政策扶持的目的。

（四）財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管力度不足

由于財(cái)政專項(xiàng)資金一般由上級(jí)政府財(cái)政部門或上級(jí)單位下?lián)芙o行政事業(yè)單位，實(shí)際執(zhí)行中，扣除經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)其余都為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，因此專項(xiàng)資金規(guī)模大、性質(zhì)復(fù)雜，給其監(jiān)管工作的實(shí)施也帶來(lái)一定的難度。實(shí)際行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金的監(jiān)管過(guò)程中，上級(jí)財(cái)政部門或單位對(duì)專項(xiàng)資金的審批和核查流于形式，未有效結(jié)合申請(qǐng)單位實(shí)際需求分析專項(xiàng)資金規(guī)模、用途的合理性，導(dǎo)致財(cái)政資金不當(dāng)流出，威脅財(cái)政資金安全，同時(shí)，財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)不到位，審計(jì)人員專業(yè)性和客觀性受到被審計(jì)單位影響，無(wú)法發(fā)揮識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和舞弊的效用，對(duì)審計(jì)結(jié)果的反饋和溝通不足也影響了上級(jí)部門對(duì)專項(xiàng)資金的核查。許多涉及醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由上級(jí)部門統(tǒng)一落實(shí)，申請(qǐng)單位本身不涉及項(xiàng)目建設(shè)等工作，導(dǎo)致專項(xiàng)資金申請(qǐng)單位和使用單位相脫節(jié)，不能有序的參與資金使用過(guò)程的監(jiān)督和管理。此外，在行政事業(yè)單位內(nèi)部，缺乏對(duì)資金使用效率的持續(xù)評(píng)價(jià)和管理，導(dǎo)致資金濫用，無(wú)法發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金服務(wù)基層、改善民生的作用。

二、強(qiáng)化專項(xiàng)資金監(jiān)管提高使用質(zhì)量和效益的改進(jìn)措施

（一）完善制度設(shè)計(jì)，規(guī)范專項(xiàng)資金管理

專項(xiàng)資金的管理和使用必須首先從制度完善的角度出發(fā)，確保專項(xiàng)資金管理和使用有法可依、有章可循。首先，從宏觀角度，政府財(cái)政部門應(yīng)針對(duì)專項(xiàng)資金不同用途細(xì)化對(duì)其管理和使用的指導(dǎo)，以法律法規(guī)或部門規(guī)章的形式樹立制度權(quán)威，并結(jié)合不同地區(qū)、不同單位及資金用途建立系統(tǒng)完善的專項(xiàng)資金管理架構(gòu)；其次，從微觀角度，行政事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)改善管理文化和管理思維，堅(jiān)持制度導(dǎo)向，制定專項(xiàng)資金從申請(qǐng)、使用、保管等資金流管控制度，不斷細(xì)化對(duì)專項(xiàng)資金管理的制度內(nèi)容，尤其是完善對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)管制度，結(jié)合內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，由上至下推崇對(duì)資金管控的重視程度，同時(shí)結(jié)合內(nèi)控基本規(guī)范和執(zhí)行要求，豐富專項(xiàng)資金監(jiān)管，同時(shí)，應(yīng)結(jié)合預(yù)算、授權(quán)、審批、報(bào)告等信息流反饋制度，確保始終將專項(xiàng)資金把握在行政事業(yè)單位的控制范圍內(nèi)。endprint

（二）科學(xué)編制預(yù)算，強(qiáng)化專項(xiàng)資金管控

各行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算法及財(cái)政預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定從預(yù)算環(huán)節(jié)開(kāi)始強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)資金的管理。首先，在專項(xiàng)資金用途預(yù)算上，上級(jí)財(cái)政部門及上級(jí)單位應(yīng)將專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)到提高地區(qū)或單位創(chuàng)新能力、科技發(fā)展等未來(lái)發(fā)展力的投資項(xiàng)目上，體現(xiàn)政策導(dǎo)向，同時(shí)結(jié)合申請(qǐng)單位性質(zhì)和資金用途，將專項(xiàng)資金切實(shí)落實(shí)到輔助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等便民利民服務(wù)事業(yè)上；其次，在專項(xiàng)資金規(guī)模預(yù)算上，在財(cái)務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員等單位全員參與的基礎(chǔ)上，廣泛收集市場(chǎng)資源價(jià)格水平等基礎(chǔ)資料，合理分析市場(chǎng)變動(dòng)及需求狀況，憑借專業(yè)人員的專業(yè)技能對(duì)專項(xiàng)資金規(guī)模的需求做出合理、準(zhǔn)確性的預(yù)測(cè)，為專項(xiàng)資金申請(qǐng)?zhí)峁┕_(kāi)公平的市場(chǎng)信息和數(shù)據(jù)支撐，避免后期的不當(dāng)調(diào)整；最后，在專項(xiàng)資金預(yù)算調(diào)整上，必須結(jié)合實(shí)際，提供真實(shí)有效的原始憑證和規(guī)范的申請(qǐng)表，在規(guī)定的審核權(quán)限和范圍內(nèi)，對(duì)預(yù)算調(diào)整進(jìn)行嚴(yán)格審批和核查，警惕不當(dāng)申請(qǐng)是否有不當(dāng)使用資金的意圖和行為，將預(yù)算調(diào)整控制在合理范圍之內(nèi)。

（三）加強(qiáng)流程控制，提高資金使用質(zhì)量

專項(xiàng)資金的管理應(yīng)嚴(yán)格按照使用過(guò)程進(jìn)行合理規(guī)范。首先，在人員分配上，選任專業(yè)知識(shí)水平高、工作經(jīng)驗(yàn)豐富和職業(yè)道德素質(zhì)過(guò)關(guān)的人員負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金申請(qǐng)、保管和投放，結(jié)合崗位設(shè)置和人員分工，在符合單位內(nèi)部控制環(huán)境和控制活動(dòng)要求下，合理設(shè)置專項(xiàng)資金管理部門和人員分配，保證相互牽制和制約，從組織機(jī)構(gòu)和人力資源上防止舞弊和侵占專項(xiàng)資金行為的發(fā)生；其次，在科目設(shè)置上，通過(guò)對(duì)單位內(nèi)部各項(xiàng)專項(xiàng)資金的性質(zhì)、功能進(jìn)行梳理，在合理區(qū)分人員經(jīng)費(fèi)、正常公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等基礎(chǔ)上明確各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)性質(zhì)，具體設(shè)置能全面反映專項(xiàng)資金使用動(dòng)向的明細(xì)科目，保證脈絡(luò)清晰、設(shè)置科學(xué)；最后，在使用過(guò)程中，必須結(jié)合預(yù)算，定期對(duì)專項(xiàng)資金的使用進(jìn)度進(jìn)行考核，結(jié)合對(duì)應(yīng)賬務(wù)處理數(shù)據(jù)，盤點(diǎn)和檢查資產(chǎn)購(gòu)置使用情況，確保專項(xiàng)資金使用形態(tài)的科學(xué)轉(zhuǎn)化，保證實(shí)物流、資金流和信息流三者統(tǒng)一。

（四）完善監(jiān)管方式，強(qiáng)化專項(xiàng)監(jiān)管力度

強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)管需要結(jié)合內(nèi)外部監(jiān)管體系的改進(jìn)來(lái)推進(jìn)。在外部監(jiān)管體系上，首先，上級(jí)財(cái)政部門或單位應(yīng)從資金審批環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，在保證政策導(dǎo)向和財(cái)政扶持的總體目標(biāo)下，提高專項(xiàng)資金使用效率，結(jié)合預(yù)算、單位性質(zhì)和地區(qū)發(fā)展情況，降低信息不對(duì)稱導(dǎo)致的專項(xiàng)資金投放失誤發(fā)生情形，同時(shí)定期巡查抽查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤并更正；其次，通過(guò)政府政務(wù)公開(kāi)信息平臺(tái)引進(jìn)公眾監(jiān)督，及時(shí)公開(kāi)對(duì)專項(xiàng)資金的審計(jì)情況和監(jiān)管過(guò)程，提高專項(xiàng)資金使用的透明度；最后，完善審計(jì)對(duì)專項(xiàng)資金使用過(guò)程和結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)控制，打造專業(yè)審計(jì)隊(duì)伍，科學(xué)選任審計(jì)人員，保證對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的客觀性和獨(dú)立性。同時(shí)引進(jìn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所第三方監(jiān)管方式，從而形成外部壓力規(guī)范專項(xiàng)資金的使用，避免監(jiān)管缺失導(dǎo)致行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用的流失和效率低下。在內(nèi)部監(jiān)管體系上，行政事業(yè)單位應(yīng)定期召開(kāi)專項(xiàng)會(huì)議，對(duì)專項(xiàng)資金使用及投資建設(shè)情況進(jìn)行跟蹤報(bào)告，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行、專項(xiàng)資金賬務(wù)核算和資金結(jié)存情況，做到對(duì)專項(xiàng)資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保專項(xiàng)資金的使用、保管和核算符合內(nèi)在制度要求。

三、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)制度強(qiáng)調(diào)了對(duì)專項(xiàng)資金的管理制度和方法，在構(gòu)建服務(wù)型政府、發(fā)揮財(cái)政資金改善民生的改革背景下，國(guó)家財(cái)政部門及地方財(cái)政部門應(yīng)積極結(jié)合發(fā)展趨勢(shì)出臺(tái)相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金的管理過(guò)程。同時(shí)行政事業(yè)單位應(yīng)在管理制度框架和財(cái)政監(jiān)管體系下，從單位內(nèi)部改善與專項(xiàng)資金有關(guān)的制度規(guī)定、預(yù)算編制、管理流程和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，從而有效提高資金使用質(zhì)量和效益，發(fā)揮專項(xiàng)資金在促發(fā)展、保民生上的服務(wù)性功能。

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（作者單位：宿遷瑞元會(huì)計(jì)師事務(wù)所（普通合伙））endprint