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    淺析設區(qū)的市立法權行使的困境與對策

    2017-11-01 20:44:50杜安琪
    法制與社會 2017年28期
    關鍵詞:立法權行使困境

    摘 要 本文就現(xiàn)今設區(qū)的市行使立法權的工作可能存在立法科學性欠缺、民主性欠缺、所立之法缺少地方性特色、實際操作性不是很強、部門的利益被法制化、立法能力有待提高等困境進行闡述,最后從加強黨的領導、提高立法科學性、提高公眾參與度、提高立法能力等方面,提出設區(qū)市行使好立法權的建議。研究設區(qū)的市行使立法權存在的困境,無疑對指導設區(qū)的市立法工作起到不可忽視的理論指導作用和現(xiàn)實指導作用。

    關鍵詞 立法權 行使 困境

    作者簡介:杜安琪,三峽大學法學與公共管理學院,研究生,研究方向:馬克思主義法學理論與法治實踐。

    中圖分類號:D638 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.004

    修改后的《中華人民共和國立法法》(文中簡稱《立法法》),把地方的立法權從較大市擴展到了全部設區(qū)的市和自治州,所以,行使立法權的地方增多,設區(qū)的市也被包括在內,這樣的背景下,設區(qū)的市更好地行使立法權,就成為了一個很有研究意義的課題。

    一、設區(qū)的市行使立法權

    (一)設區(qū)的市行使立法權的目的

    面對當下復雜的社會環(huán)境,讓設區(qū)的市擁有立法的權利,以此來更好地開展建設地方工作,解決其中存在的問題,提供地方性發(fā)展的保護法律,其具體的目的是:限制并規(guī)范地方的權利,避免各種“紅頭文件”涉及到侵犯民權;對城鄉(xiāng)的建設和管理、保護歷史文化、保護環(huán)境等方面的立法工作進行彌補,保證地方政府在開展這些工作時,可以有法律的依據(jù);對中央以及地方的事權進行理順,完善國家的治理體系,并提升治理能力的現(xiàn)代化。人民代表大會在設區(qū)的市立法中,應該起到主導性作用,因為原則上立法工作由人大完成,是不應該交到設區(qū)市范圍的人大常委或者政府完成。地方人大常委和政府僅僅能對次要事項的地方性法規(guī)有權干涉,另外,設區(qū)的市人大和常委會沒能及時制定出的地方性法規(guī),再由地方政府制定出政府規(guī)章,當規(guī)章實行了兩年之后,分析實行的情況,進行兩種決策,一是廢除規(guī)章,二是制定出地方性的法規(guī)。

    (二)設市的區(qū)的立法權包含的范圍

    依據(jù)全國人大會法律委員的意見,設區(qū)的市的立法工作應該從三個方面進行把握:第一點,城鄉(xiāng)建設和管理,這方面內涵應該要理解得更為寬泛,不僅僅要包括城鄉(xiāng)的基礎設施建設和管理,還應該要將公共服務的提供和公共產(chǎn)品的提供相關建設和管理包括在內,像城鄉(xiāng)的規(guī)劃、基礎設施建設、城市的市政、交通建設、交通秩序管理、倡導文明行為、建設信息經(jīng)濟、城市績效管理、培訓職業(yè)技能、老弱病殘、母女兒童的權益保護等等。第二點,保護歷史文化,主要包含的范圍有歷史文化名城保護、名鎮(zhèn)的保護、歷史性街區(qū)的保護、歷史文物的保護、非物質文化遺產(chǎn)的保護等等。第三點,保護環(huán)境,也就是保護生態(tài)環(huán)境,生態(tài)保護、資源的節(jié)約、污染的防治,具體分為水污染的防治、大氣污染的防治、水資源的管理、土地資源的管理、污染排放物的管理等等。

    二、設區(qū)的市行使立法權困境

    (一)立法科學性不足

    地方性立法中,在制度創(chuàng)新方面的表現(xiàn)稍差,維持原有常規(guī)性的制度較多;針對突出問題的立法較少,理論話語較多;關注效率方面的制度多,倡導公平性的制度較少;政府做用被突出表現(xiàn)出來,市場機制發(fā)揮的作用較少;具有濃重的管理色彩,社會自治和確保公民權利方面的制度較少;制約權利方面表現(xiàn)不是很突出,權利和利益的保障制度較少;法律和法規(guī)的存在不夠和諧,存在沖突的一面;立法內容部分抄襲,而且內容重復,具體規(guī)定不是非常明確,執(zhí)法者不能更好地掌握,遵守者不能更好地遵守。

    (二)立法民主性不足

    過多地依靠政府部門,參與的人民群眾較少;給各個官方機構分配的權利較多,缺少不同群體和不同利益集團之間的博弈色彩;不同行業(yè)協(xié)會并沒有全面脫離行政,成本行業(yè)的利益代表并沒正真形成;因為社會性組織的力量過小,第三方力量沒有實現(xiàn);關于法律和法規(guī)在征求公開意見方面的工作,像舉行的聽證會和論證會,不具有一定的制度性,存在較大的隨意性,形式現(xiàn)象嚴重;不同部門受到利益的驅使,立法中摻雜私欲,推卸責任,爭奪權利現(xiàn)象嚴重。

    (三) 立法缺少地方特色,操作性不強

    每個設區(qū)的市都應該存在自己要面對的問題和要解決的問題,所以立法也應該從自身實際情況出發(fā),設立出具有自身特色的地方性法律,但就目前情況看,存在的普遍問題就是缺少地方性特色,具體實施的操作性欠缺,地方性立法部分模仿上級法律,立法內容重復,將立法的資源浪費掉,非常不利于繼續(xù)推行設區(qū)的市立法,也不利于地方的建設和管理。

    (四)部門利益法制化

    立法內容將部門的利益法制化,這也是地方立法不科學和不民主的表現(xiàn)。實際地方立法工作中,設立的法律摻雜著不同部門的利益,內容上制約部門權利、利于群眾權利的法律少之又少,相對應委托“第三方”立法機制也沒有完全形成,這些都讓地方立法進入到困境當中,不利于地方的發(fā)展。

    (五) 立法能力尚顯不足

    專業(yè)性的職業(yè)立法團隊需要盡快建立,現(xiàn)有立法工作者擁有的專業(yè)素質和能力需要進一步提升,在評估立法質量方面的工作需要進一步加強,現(xiàn)在的情況并不能保證對法律法規(guī)及時的評估或者清理。

    三、設區(qū)的市更好地行使立法權的對策

    (一)黨領導必須加強

    想要更好行駛立法權,必須加強中國共產(chǎn)黨的領導,在中國共產(chǎn)黨的帶領下,從政治和思想,還有組織的層面實現(xiàn)監(jiān)督設區(qū)的市的立法權行為,保證立法的科學性和民主性,立法權利的行駛必須具有公正性、公開性和民主性。在黨的帶領下,分清立法權利的邊界,將立法的批準標準以及批準程序進行明確,強化立法能力建設工作,加強對設區(qū)的市人大和人大常委立法行為的監(jiān)督,進而保證立法的質量,確實做到立法為民。

    (二) 立法科學性要高

    站在國家的角度上,引導地方立法走向科學的道路,地方性的立法要及時訂正,并科學規(guī)劃。在開展立法工作時,構建出平等式的對話平臺,不同區(qū)域的溝通應有效,確保法制是統(tǒng)一并且協(xié)調的。非常重要的一點就是提升立法的能力,省市領導的帶領下,要盡早設置立法機構,增加立法的經(jīng)費,引進更多的立法人才,確保立法可以順利展開。試著嘗試將立法委托給“第三方”,這樣不僅能減少立法工作的成本,還能避免部門利益出現(xiàn)在立法中。endprint

    (三) 公眾參與度要高

    地方性立法更需要人民群眾的參與,這樣才能體現(xiàn)出地方性立法的特色,人們群眾參與進來,表達不同的訴求。不同年齡、不同地域、不同層面的群眾,參與到立法中,一方面表達出了公眾的訴求,一方面也能讓更多的公眾了解到地方的人大和人大常委,并了解到政府立法的內容,提升公眾對立法在心理上的認同感,還能起到宣傳法律的作用。

    (四)立法能力必須提升

    1.設置立法機構

    設區(qū)的市行駛立法權,想要讓設立的法律更加符合本地區(qū)的特色,應該不斷提升地方的立法能力,其中需要做的一個工作就是設置專門的立法機構??梢砸罁?jù)設區(qū)市人大代表會議的需要,設立法制委員會、財政和經(jīng)濟類委員會、教育和文化類委員會,還應該設立出立法的工委,政府方面設立出法制辦,并將其完善健全,設置專有部門后,應該配備專業(yè)的立法人員。

    2.合理配備人員

    想要提升整體的立法能力,在設置一些合理的立法部門后,需要對其配備專業(yè)的立法人員。這就應該將建設立法工作團隊的工作放在重要的位置,著眼于人才的引進和人才的培養(yǎng)。在人大和人大常委,以及各級部門的統(tǒng)一帶領下,從實際需要出發(fā),配合好各個立法部門的工作,為其配置需要的人員,在實際工作中,人大方面應該不能少于7個擁有法律專業(yè)知識的人才,其他部門中的法律專業(yè)人才也應該占有一定的比例,為立法工作奠定堅實的基礎。

    3.加強人員培訓

    立法工作本身具有很強的專業(yè)性,并且復雜程度較高。設區(qū)的市地方性法律更是如此。各個立法部門都應該實施不同的立法培訓活動,以此提高參與立法人員的立法能力,增強綜合素質。具體的實施方案可以是:第一點,選擇一些掌握立法知識的業(yè)務骨干,分派到地方人大常委會的法工委中,展開掛職鍛煉,時間依據(jù)具體情況而定;第二點,集中培訓和教育地方立法有關領導和參與人員,主要培訓和教育的內容,就是立法業(yè)務,可以就地開展培訓工作。第三點,組織有經(jīng)驗和能力的立法工作人員,開展一些立法的專題性講座。

    4.搞好立法調研

    立法調研是立法工作前期的準備工作,主要工作內容包括三個方面:第一,地方常委應該要成立出調研小組,對設區(qū)的市具體情況進行了解;第二,設區(qū)的市必須要開展相關的座談會,到會人員由不同利益的代表組成,這樣有助于了解各個利益方的立法需求,吸收不同的民意;第三,對調研的內容收集并整理,構成書面材料,形成能夠提供給決策者參考的、內容詳實的調研報告。

    5.落實立法經(jīng)費

    立法活動浩大并且繁雜,所以各種活動的開展都需要一定的經(jīng)費,在各個方面投入人力和物力是必須的,像立法宣傳活動、委托第三方立法、立法評估活動,都需要經(jīng)費的支持,才能進行的順利,最終完成,所以說,設區(qū)的市必須確保立法整體活動的經(jīng)費。

    6.建立聯(lián)動機制

    立法活動具有復雜性,并非常浩大,會涉及到很多的部門,像省市黨委、人大及其常委會、政府等。所以各個部門應該要加強協(xié)調,形成聯(lián)動機制。在省級和設區(qū)的市黨委領導下,各個部門支持立法工作,各個部門依照法律行使賦予的立法權,將立法的積極作用充分體現(xiàn)出來,進而推動和引領地方的改革和發(fā)展。領導者統(tǒng)一部署,各級部門積極配合,將地方法規(guī)和政府規(guī)章的制定做的更好。合理運用各種同立法相關的資源,將各個部門的角色定位好,確保聯(lián)動機制的真正落實。

    (五)立法的質量檢測進一步強化

    立法工作并不是簡單地完成立法任務,而是需要在完成立法后,檢測立法的質量。當?shù)胤叫苑稍O立后,地方法規(guī)的數(shù)量會大大增多,就需要做好二方面?zhèn)浒负蛯彶榈墓ぷ鳎皇菍浒傅膶彶榉秶M行擴大;二是強化地方性法規(guī)的監(jiān)督工作,確保法制的統(tǒng)一性得到維護。在檢測立法質量時,及時對設區(qū)的市的地方性立法進行審查,同時做好法律存在或者是廢改工作,保證設立出的法律是可以執(zhí)行的,并可以操作,維護立法的統(tǒng)一。

    四、結語

    設區(qū)的市行使立法權落實到地方,僅僅是簡單的開始,更應該要明白,地方立法工作,是一項全面賦權、穩(wěn)步推進、任重道遠的工作。面對當前地方性立法的困境,相關部門和人員應該從不同的方面做好立法的工作,確保更好地使用好設區(qū)的市地方立法權,保證立法質量,讓地方立法的特點更強,更具有操作性,維護公眾的利益,為人們群眾謀求福利,進而推動地方建設和管理,促進地方的發(fā)展。

    參考文獻:

    [1]汪成玉.設區(qū)市行使立法權面臨的問題與對策探討.科技經(jīng)濟導刊.2016(24).

    [2]譚尚聞、臧穎.設區(qū)市立法權行使的困境與對策.知與行.2016(10).

    [3]肖迪明.問題與對策:設區(qū)的市行使立法權探析.地方立法研究.2017(201).

    [4]李菊.推進設區(qū)的市行使地方立法權情況分析.地方立法研究.2017(203).endprint

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