資產(chǎn)評(píng)估法或?qū)⒅滦袠I(yè)重新洗牌
——參與立法專(zhuān)家解讀資產(chǎn)評(píng)估業(yè)首部大法亮點(diǎn)

◇朱寧寧

資產(chǎn)評(píng)估法或?qū)⒅滦袠I(yè)重新洗牌
——參與立法專(zhuān)家解讀資產(chǎn)評(píng)估業(yè)首部大法亮點(diǎn)

◇朱寧寧

管理體制曾讓立法者最糾結(jié)

資產(chǎn)評(píng)估涉及的問(wèn)題很復(fù)雜,立法過(guò)程中也曾引起爭(zhēng)議,包括法律名稱(chēng)、是否規(guī)定民事責(zé)任、要不要規(guī)范評(píng)估程序等,都是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。尤其是關(guān)于資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的體制機(jī)制,更是爭(zhēng)論不休的立法難點(diǎn)。

“改革中很多時(shí)候就是把體制機(jī)制解決好,很多問(wèn)題也就迎刃而解?！闭劶斑@部法律立法中的最大難點(diǎn),參與此次立法工作的劉劍文告訴記者,資產(chǎn)評(píng)估法的立法過(guò)程中,行業(yè)管理體制機(jī)制一直都是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

據(jù)了解,經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展,目前資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域已經(jīng)形成了包括資產(chǎn)評(píng)估、房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)、礦業(yè)權(quán)評(píng)估、舊機(jī)動(dòng)車(chē)鑒定估價(jià)和保險(xiǎn)公估在內(nèi)的六大類(lèi)評(píng)估專(zhuān)業(yè),分別由財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會(huì)等五個(gè)部門(mén)管理,即采取所謂的“五龍治水”體制。因此,立法中,這種管理體制該統(tǒng)還是分,爭(zhēng)論了很久,也是最為糾結(jié)的一個(gè)內(nèi)容。

資料顯示,資產(chǎn)評(píng)估法草案曾規(guī)定,國(guó)務(wù)院建立由財(cái)政部門(mén)牽頭的資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)評(píng)估行業(yè)發(fā)展。換句話說(shuō),起草部門(mén)是希望建立由財(cái)政部主導(dǎo)的統(tǒng)一的資產(chǎn)評(píng)估制度,從人員、機(jī)構(gòu)、規(guī)則、行業(yè)自律等方面,建立一套類(lèi)似注冊(cè)會(huì)計(jì)師的法律制度。

然而,不同的行業(yè)評(píng)估涉及不同的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和程序。有的常委委員、部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾建議還是明確由各個(gè)部門(mén)按照職責(zé)分別管理比較符合實(shí)際。立法機(jī)關(guān)經(jīng)研究認(rèn)為,建立評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制有利于解決多頭管理的問(wèn)題,但鑒于目前有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)分歧比較大,同時(shí)考慮到各評(píng)估專(zhuān)業(yè)類(lèi)別雖然同屬評(píng)估行業(yè),但也有其自身的專(zhuān)業(yè)特點(diǎn),為最大程度取得共識(shí),暫不改變目前分別管理的體制,最終刪去了建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制的規(guī)定。

資產(chǎn)評(píng)估法第七條規(guī)定,國(guó)務(wù)院有關(guān)評(píng)估行政管理部門(mén)按照各自職責(zé)分工,對(duì)評(píng)估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府有關(guān)評(píng)估行政管理部門(mén)按照各自職責(zé)分工,對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的評(píng)估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。

“統(tǒng)有統(tǒng)的好處,分有分的好處?！眲ξ恼f(shuō),這里的有關(guān)評(píng)估行政管理部門(mén)就是指目前負(fù)責(zé)管理評(píng)估行業(yè)的財(cái)政、國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)、保險(xiǎn)監(jiān)督管理五個(gè)部門(mén)。法律案堅(jiān)持了從我國(guó)國(guó)情出發(fā),考慮到現(xiàn)在如果要建立一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)估機(jī)構(gòu),還有很大難度,目前條件還不具備。經(jīng)過(guò)大量立法調(diào)研后,立法機(jī)關(guān)認(rèn)為還是按照現(xiàn)行體制,實(shí)行一種分行業(yè)、分部門(mén)的管理較為合適。國(guó)務(wù)院的一些行政職能部門(mén)按照職責(zé)分工,主要是對(duì)評(píng)估行業(yè)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管,另一方面,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理功能。

增加評(píng)估程序體現(xiàn)公平正義

資產(chǎn)評(píng)估法專(zhuān)設(shè)了第四章“評(píng)估程序”。據(jù)了解,資產(chǎn)評(píng)估法草案第四章章名曾為“評(píng)估委托與報(bào)告使用”。審議時(shí),有的常委委員提出,評(píng)估程序?qū)τ诒ＷC科學(xué)、公正開(kāi)展評(píng)估業(yè)務(wù)非常重要,建議第四章進(jìn)一步細(xì)化評(píng)估程序規(guī)范,并將該章章名修改為“評(píng)估程序”。立法機(jī)關(guān)經(jīng)研究,將第四章章名改為“評(píng)估程序”,并進(jìn)一步完善了程序性規(guī)定。根據(jù)第四章,評(píng)估的主要程序有∶選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)、訂立委托合同、指定評(píng)估專(zhuān)業(yè)人員承辦、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、選擇評(píng)估方法、編制評(píng)估報(bào)告、簽名蓋章、保存評(píng)估檔案、使用評(píng)估報(bào)告、異議處理。

劉劍文認(rèn)為,這些規(guī)定都是該法的亮點(diǎn)?！叭魏我粋€(gè)行業(yè)的發(fā)展都離不開(kāi)公平正義,很多時(shí)候,做到實(shí)體的公平正義很難,但是程序上是很容易做到的,所以,資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)該有什么程序,法律都一一加以規(guī)定,這些對(duì)于規(guī)范行業(yè)發(fā)展有很大意義。”

此外,資產(chǎn)評(píng)估法對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了規(guī)范,包括設(shè)立條件、設(shè)立程序、內(nèi)部管理制度以及職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

值得一提的是,資產(chǎn)評(píng)估法草案曾規(guī)定∶“設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)以上人民政府資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門(mén)核準(zhǔn),由工商行政管理部門(mén)辦理登記?！庇械某Ｎ瘑T、地方和部門(mén)提出,根據(jù)改革工商登記制度的精神,不應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)規(guī)定前置許可,但要明確設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的法定條件,并加強(qiáng)事后監(jiān)管。

根據(jù)這一意見(jiàn),立法機(jī)關(guān)刪去了設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)需經(jīng)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門(mén)核準(zhǔn)的規(guī)定,改為實(shí)行事后備案管理,并明確了設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的條件。

資產(chǎn)評(píng)估法第十五條規(guī)定,評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法采用合伙或者公司形式,聘用評(píng)估專(zhuān)業(yè)人員開(kāi)展評(píng)估業(yè)務(wù)。合伙形式的評(píng)估機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)有兩名以上評(píng)估師；其合伙人三分之二以上應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評(píng)估師。公司形式的評(píng)估機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)有八名以上評(píng)估師和兩名以上股東,其中三分之二以上股東應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評(píng)估師。

據(jù)記者了解,在資產(chǎn)評(píng)估法草案審議過(guò)程中,有些常委委員建議加大對(duì)評(píng)估違法行為的懲處力度,區(qū)分簽署虛假評(píng)估報(bào)告和簽署有重大遺漏的評(píng)估報(bào)告兩種違法行為的法律責(zé)任,對(duì)嚴(yán)重違法行為增加終身禁業(yè)的規(guī)定。有的意見(jiàn)提出,草案強(qiáng)化了行業(yè)協(xié)會(huì)的管理職責(zé),按照權(quán)責(zé)一致的原則,對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)違反本法的行為,應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任,以加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督。

根據(jù)上述意見(jiàn),資產(chǎn)評(píng)估法從行政、刑事、民事三個(gè)方面,規(guī)定了評(píng)估專(zhuān)業(yè)人員、評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托人、行政管理部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體的法律責(zé)任?！皩?duì)各方權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定,就是想創(chuàng)造出一種公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境?！眲ξ姆治稣f(shuō),尤其是第五十條規(guī)定了評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估專(zhuān)業(yè)人員的民事責(zé)任,是比較大的亮點(diǎn)。這對(duì)強(qiáng)化評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任將起到很重要的作用。與此同時(shí),第二十一條還規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,這也是考慮到一旦評(píng)估機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)民事責(zé)任,如何來(lái)減損自身風(fēng)險(xiǎn)。

在刑事責(zé)任方面,資產(chǎn)評(píng)估法第四十四條、第四十五條、第四十七條、第四十八條,第五十二條以及第五十四條分別對(duì)評(píng)估專(zhuān)業(yè)人員、評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托人和有關(guān)行政管理部門(mén)以及評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)工作人員四類(lèi)主體分別宣示了可能的刑事責(zé)任情形。

北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院暨法學(xué)院副教授吳沈括就此分析指出,就總體的刑事責(zé)任設(shè)計(jì)而言,本法的特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)通過(guò)刑罰手段,提升各利益相關(guān)方的主體責(zé)任水平。其規(guī)范設(shè)計(jì)的邏輯是資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域?qū)嶋H的業(yè)務(wù)流程與業(yè)務(wù)行為樣態(tài)。之所以這樣規(guī)定,就其目的而言,主要有兩個(gè)∶其一是明確各利益相關(guān)方的注意義務(wù),強(qiáng)化遵守規(guī)范的自覺(jué)意識(shí)；其二,通過(guò)引入刑事責(zé)任設(shè)計(jì),確保相關(guān)非刑事規(guī)范的實(shí)際效力。

終結(jié)行業(yè)亂象 加速行業(yè)洗牌

小到變現(xiàn)一塊表、置換一輛車(chē),以及未來(lái)要開(kāi)征的房地產(chǎn)稅,大到土地交易、礦產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等,都離不開(kāi)資產(chǎn)評(píng)估。

此外,評(píng)估行業(yè)自身的發(fā)展也十分需要出臺(tái)法律?，F(xiàn)在六大類(lèi)評(píng)估機(jī)構(gòu)共有1.4萬(wàn)多家,評(píng)估師人數(shù)已經(jīng)超過(guò)13萬(wàn),從業(yè)人員60多萬(wàn)。但是行業(yè)發(fā)展至今,卻沒(méi)有一部系統(tǒng)性、管全局的行業(yè)大法,對(duì)評(píng)估人員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定一直是空白,導(dǎo)致評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、互相壓低評(píng)估費(fèi)用價(jià)格等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。