對(duì)央行內(nèi)審工作持續(xù)發(fā)展的思考

■陳國(guó)華

對(duì)央行內(nèi)審工作持續(xù)發(fā)展的思考

■陳國(guó)華

人民銀行內(nèi)審部門(mén)成立于1998年。18年來(lái)，央行內(nèi)審伴隨著中央銀行事業(yè)的發(fā)展，走過(guò)了初創(chuàng)到規(guī)范、轉(zhuǎn)型到升級(jí)的多個(gè)重要?dú)v史階段。近年來(lái)，人總行提出，今后一段時(shí)期內(nèi)，要在高度、廣度、深度三個(gè)維度上持續(xù)推動(dòng)內(nèi)審工作創(chuàng)新發(fā)展，將央行內(nèi)審工作推上了持續(xù)發(fā)展的新的階段。那么什么是央行內(nèi)審工作持續(xù)發(fā)展？當(dāng)前制約央行內(nèi)審工作持續(xù)發(fā)展有哪些因素？如何推動(dòng)央行內(nèi)審工作持續(xù)發(fā)展？這些都是擺在央行內(nèi)審工作者面前嚴(yán)峻的理論和實(shí)務(wù)問(wèn)題。

一、央行內(nèi)審工作持續(xù)發(fā)展的特征

國(guó)際內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)（IIA）給內(nèi)部審計(jì)的定義是：內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)與咨詢(xún)活動(dòng)，旨在增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營(yíng)，它通過(guò)應(yīng)用系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法，評(píng)價(jià)并改善組織的風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和治理過(guò)程的效果，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。根據(jù)這一定義，結(jié)合央行工作實(shí)際和央行內(nèi)審的發(fā)展，央行內(nèi)審工作持續(xù)發(fā)展應(yīng)具備以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）從內(nèi)審目標(biāo)上看，持續(xù)發(fā)展的內(nèi)審工作應(yīng)以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)為己任；（2）從作用發(fā)揮上看，持續(xù)發(fā)展的內(nèi)審工作應(yīng)突出增加價(jià)值和改善組織運(yùn)營(yíng)；（3）從審計(jì)內(nèi)容上看，持續(xù)發(fā)展的內(nèi)審工作應(yīng)堅(jiān)持確認(rèn)業(yè)務(wù)與咨詢(xún)業(yè)務(wù)相互促進(jìn)；（4）從審計(jì)手段上看，持續(xù)發(fā)展的內(nèi)審工作應(yīng)充分運(yùn)用系統(tǒng)化、規(guī)范化的技術(shù)手段；（5）從作用領(lǐng)域上看，持續(xù)發(fā)展的內(nèi)審工作應(yīng)注重風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制和組織治理的全過(guò)程。

二、影響央行內(nèi)部審計(jì)持續(xù)發(fā)展的主要因素

1.內(nèi)部審計(jì)的職能定位的問(wèn)題。

職能定位決定了一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的存在意義和價(jià)值。近年來(lái)不斷有人建議內(nèi)審應(yīng)該向紀(jì)委學(xué)習(xí)，從大量的領(lǐng)域退出專(zhuān)業(yè)從事審計(jì)工作，這種觀點(diǎn)有一定道理。但他們只關(guān)注到了“審計(jì)”，而忘記了“內(nèi)部”。從現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的作用來(lái)看，最重要的理論有兩條，一是內(nèi)部審計(jì)與治理層、管理層并列成為現(xiàn)代組織治理的三大基石之一；二是內(nèi)部審計(jì)是組織內(nèi)部三道防線中的最后一道防線。這兩大理論揭示出，內(nèi)部審計(jì)首先是一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，必須服務(wù)和服從于內(nèi)部治理及風(fēng)險(xiǎn)管理的需要。當(dāng)前內(nèi)審部門(mén)不是做得太多了，而是做得太少了，在很多組織中都沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的地位和作用，內(nèi)審部門(mén)被邊緣化成了央行的一種普遍現(xiàn)象。

2.內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的問(wèn)題。

從審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的歷史來(lái)看，獨(dú)立性是審計(jì)產(chǎn)生的原因，也是審計(jì)存在的原因，是審計(jì)的本質(zhì)屬性。國(guó)際內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)（IIA）指出，內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立客觀的確認(rèn)和咨詢(xún)活動(dòng)。內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性主要表現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、審計(jì)人員的獨(dú)立性、審計(jì)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性和審計(jì)結(jié)果的獨(dú)立性。從當(dāng)前人民銀行內(nèi)審現(xiàn)狀來(lái)看，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性整體不強(qiáng)。建議人民銀行內(nèi)審部門(mén)類(lèi)似地方的審計(jì)機(jī)構(gòu)，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

3.內(nèi)部審計(jì)人才與隊(duì)伍建設(shè)的問(wèn)題。

目前央行內(nèi)部審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)與央行事業(yè)發(fā)展尚不匹配，處在審計(jì)一線的基層央行審計(jì)人員隊(duì)伍老化，職務(wù)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)晉升通道較窄，現(xiàn)代審計(jì)理念、知識(shí)和技術(shù)手段匱乏，成了整個(gè)央行內(nèi)審事業(yè)發(fā)展的絆腳石。

4.內(nèi)部審計(jì)信息化與創(chuàng)新的問(wèn)題。

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)在被審計(jì)對(duì)象中廣泛運(yùn)用，內(nèi)部審計(jì)信息化與創(chuàng)新面臨著巨大的壓力。

三、推動(dòng)央行內(nèi)審工作持續(xù)發(fā)展的幾大理念

1.五大發(fā)展理念在內(nèi)部審計(jì)中的運(yùn)用。

十八屆五中全會(huì)指出，必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。可以說(shuō)，這五大發(fā)展理念，不僅是“破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)”所必須樹(shù)立的，也對(duì)我們內(nèi)部審計(jì)事業(yè)的發(fā)展提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。五大發(fā)展理念中，首先是創(chuàng)新理念。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，賦予內(nèi)部審計(jì)新的內(nèi)涵，要求內(nèi)部審計(jì)必須實(shí)現(xiàn)觀念創(chuàng)新，用發(fā)展的觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)審計(jì)的本質(zhì)；必須實(shí)現(xiàn)職能創(chuàng)新，從原來(lái)的監(jiān)督導(dǎo)向型向服務(wù)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變；必須實(shí)現(xiàn)范圍創(chuàng)新，由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)信息審計(jì)向財(cái)務(wù)信息與非財(cái)務(wù)信息并重審計(jì)轉(zhuǎn)變；必須實(shí)現(xiàn)審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)創(chuàng)新，由原來(lái)的事后審計(jì)向事前、事中、事后并重轉(zhuǎn)變；必須實(shí)現(xiàn)審計(jì)方法創(chuàng)新，由傳統(tǒng)的手工查賬向現(xiàn)代化信息技術(shù)手段轉(zhuǎn)變。其次是協(xié)調(diào)理論。內(nèi)部審計(jì)人員必須學(xué)會(huì)做協(xié)調(diào)和溝通的工作。不僅要學(xué)會(huì)與被審計(jì)對(duì)象的協(xié)調(diào)溝通，也要學(xué)會(huì)與派出機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)溝通；不僅要學(xué)會(huì)與審計(jì)組成員的協(xié)調(diào)溝通，也要學(xué)會(huì)與相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通。再次是綠色理念。盡管內(nèi)部審計(jì)部門(mén)不直接參與價(jià)值創(chuàng)造，但要學(xué)會(huì)通過(guò)自己更有效率、更有效果、更經(jīng)濟(jì)性的工作，為組織履職和價(jià)值創(chuàng)造服務(wù)。第四是開(kāi)放理念。要有世界視界、要有開(kāi)放心胸，讓內(nèi)審工作既能走出去，又能引進(jìn)來(lái)。最后是共享理念。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)要學(xué)會(huì)與被審計(jì)對(duì)象困難共享、與相關(guān)部門(mén)成果共享，讓內(nèi)審工作成果成為更多領(lǐng)導(dǎo)和更多部門(mén)共同的成果。

2.宏觀審慎理念在內(nèi)部審計(jì)中的運(yùn)用。

2008年華爾街金融風(fēng)暴引發(fā)了全球金融危機(jī)，其后各國(guó)政府和金融管理當(dāng)局紛紛開(kāi)出自己應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的藥方。周小川行長(zhǎng)在全球范圍內(nèi)首次提出將宏觀審慎管理納入宏觀調(diào)控政策框架。宏觀審慎理念在宏觀調(diào)控政策框架中突出三個(gè)特征：一是宏觀性，以防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)；二是審慎性，以防范于未然為態(tài)度；三是逆周期性，以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期為手段。把宏觀審慎理念引入內(nèi)審領(lǐng)域，與之相對(duì)應(yīng)的也有三個(gè)特征：一是宏觀性，作為內(nèi)部治理的三大基石之一，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和內(nèi)部審計(jì)人員要時(shí)刻以組織的目標(biāo)為目標(biāo)，在審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)發(fā)現(xiàn)、成果轉(zhuǎn)化的每一個(gè)細(xì)節(jié)中，突出組織目標(biāo)，而不應(yīng)像傳統(tǒng)的查錯(cuò)糾弊式審計(jì)，糾結(jié)于細(xì)枝末節(jié)。二是審慎性，就堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，要對(duì)組織履職和組織目的產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)進(jìn)行排序，優(yōu)先應(yīng)對(duì)那些發(fā)生概率大影響面廣的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。三是持續(xù)性，要立足于組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，使組織的持續(xù)發(fā)展與內(nèi)審的持續(xù)發(fā)展相互促進(jìn)，相得益彰。

3.審計(jì)全覆蓋理念在內(nèi)部審計(jì)中的運(yùn)用。

審計(jì)全覆蓋是為了貫徹十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)而提出的一項(xiàng)新的政策要求。審計(jì)全覆蓋包括審計(jì)客體全覆蓋、審計(jì)對(duì)象全覆蓋、業(yè)務(wù)過(guò)程全覆蓋。這項(xiàng)新的政策要求盡管是應(yīng)用在國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域、針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍，但對(duì)內(nèi)部審計(jì)也同樣具有指導(dǎo)意義。內(nèi)部審計(jì)也要實(shí)現(xiàn)審計(jì)客體全覆蓋，不僅要對(duì)每一個(gè)下一級(jí)單位進(jìn)行審計(jì)，而且也要加大同級(jí)相關(guān)部門(mén)的審計(jì)，不僅要對(duì)職能部門(mén)開(kāi)展審計(jì)，也要對(duì)其他直附屬單位開(kāi)展審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)也要實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象全覆蓋，要對(duì)所有審計(jì)客體的所有履職活動(dòng)，包括對(duì)外履職和內(nèi)部管理，包括重大政策的貫徹落實(shí)和依法合規(guī)性，全部都要納入審計(jì)范圍。內(nèi)部審計(jì)還要實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)過(guò)程全覆蓋，對(duì)于業(yè)務(wù)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，比如基建項(xiàng)目、重大政策貫徹落實(shí)等，要從起點(diǎn)開(kāi)始介入，一直到業(yè)務(wù)活動(dòng)結(jié)束全程跟蹤。

（作者單位：中國(guó)人民銀行九江市中心支行）