公私合作的行政法規(guī)制研究

張楊

【摘要】目前，政府要為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)已經(jīng)成為各國共識(shí)，但在公共產(chǎn)品的供給上，政府受到了財(cái)力、物力、人力等方面的限制，因此尋求外部合作成為政府的一種選擇。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)公共產(chǎn)品供給有了更高要求，我國政府也開始采取公私合作模式。在此背景下，討論我國有關(guān)公私合作的行政法規(guī)便十分重要。

【關(guān)鍵詞】行政法規(guī) 公私合作 契約 不足

【中圖分類號(hào)】 D912.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.012

公私合作最早由英國提出，之后在世界范圍內(nèi)被各國政府所采用。具體來說，公私合作主要是指政府部門與私主體在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上開展共同投資建設(shè)的一種合作模式。政府起初大多是因?yàn)樽陨碡?cái)政短缺而選擇與私人部門進(jìn)行合作，保證公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和水平，而且在合作過程中，合作雙方同享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。公私合作本質(zhì)上是政府福利供給方式的變化，改變了政府的工作方式。這一模式覆蓋了大多數(shù)的公共服務(wù)供給領(lǐng)域，但由于項(xiàng)目不同，政府與私主體進(jìn)行公私合作的具體方式有所不同，總體而言，可以將之劃分為公私合營、行政委托、公共建設(shè)參與、公私合作管制幾類。

公私合作興起的緣由

福利國家的興起。資本主義國家在自由資本主義階段強(qiáng)調(diào)市場自由和限制政府權(quán)力，認(rèn)為權(quán)力是“最后的罪惡”，必須進(jìn)行嚴(yán)格限制。但一戰(zhàn)后，福利思想在西方國家興起，人們意識(shí)到完全的自由市場不會(huì)存在，政府以追求社會(huì)福利的名義不斷擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)力，政府職權(quán)不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，以國家的力量建立社會(huì)運(yùn)行秩序。國家承擔(dān)提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的職責(zé)，履行生存照顧義務(wù)。但在政府職權(quán)擴(kuò)大以及福利思想普及的背后，政府需要投入大量資金和人力資源進(jìn)行福利建設(shè)。與此同時(shí)，人們依然希望限制政府權(quán)力，不愿意其過度龐大，而且現(xiàn)代管理理念也要求政府進(jìn)行精簡。隨著市場經(jīng)濟(jì)的成熟和發(fā)展，人們要求限制政府權(quán)力的繼續(xù)擴(kuò)張，放松對(duì)私部門的管制。而且隨著全球化的發(fā)展，世界各國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，跨國資本不斷擴(kuò)張，要求政府放松管制、促進(jìn)民間經(jīng)濟(jì)合作的呼聲越來越高。在種種因素作用下，政府開始公私合作以滿足社會(huì)需求，也有利于提升國家綜合國力。

私部門化是公私合作的一個(gè)里程碑，這一概念脫胎于英國撒切爾夫人所倡導(dǎo)的政府事業(yè)私部門化，主要是指公共事業(yè)向私主體釋股，而隨著福利國家理念的出現(xiàn)，私部門化的內(nèi)涵得到極大擴(kuò)展，政府把公共產(chǎn)品供給的責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人部門的行為都可稱為私部門化。政府進(jìn)行私部門化意味著其減少對(duì)市場、社會(huì)的管制，鼓勵(lì)更多社會(huì)主體參與到社會(huì)管理中來，且起到了精簡政府機(jī)構(gòu)的作用。私部門化采取了以市場為導(dǎo)向的施政模式，順應(yīng)了市場發(fā)展規(guī)律，也能促進(jìn)市場的成熟發(fā)展。除此之外，私部門化還提升了政府公共產(chǎn)品供給效率，滿足民眾的福利需求，同時(shí)又能夠緩解政府的財(cái)政壓力，是一舉多得的政府改革策略。

公私合作在中國的進(jìn)程。我國在20世紀(jì)八九十年代開始引進(jìn)這種模式，并最早在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的珠三角一帶進(jìn)行試點(diǎn)，如在電廠建設(shè)、高速公路建設(shè)等項(xiàng)目中開始公私合作。這一系列項(xiàng)目的成功證明了這一模式在中國的可行性，我國逐步開始擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。進(jìn)入新世紀(jì)后，我國經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)也暴露出公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，因此在十六屆三中全會(huì)后，開始在全國范圍內(nèi)推廣公私合作模式。2014年，我國先后出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》《PPP項(xiàng)目合同指南》《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》等一系列規(guī)章制度，這對(duì)規(guī)范和指導(dǎo)公私合作模式起到較大作用。2015年，我國又發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對(duì)公私合作中的特許經(jīng)營方式進(jìn)行了較為完善的規(guī)定。在中央部門的倡導(dǎo)下，地方政府部門也就當(dāng)?shù)氐墓胶献髂Ｊ匠雠_(tái)了條例辦法等，促進(jìn)了我國公私合作的發(fā)展。

中國公私合作行政法規(guī)存在的問題

契約意識(shí)不高。在公私合作中，理論上政府與私人部門應(yīng)該是平等合作的關(guān)系，但從實(shí)踐來看，由于政府掌握一定資源分配的公權(quán)力，因此在合作過程中往往處于優(yōu)勢(shì)地位，而且我國官本位思想根深蒂固，私主體往往也受這一思想影響而接受雙方不對(duì)等的關(guān)系。在此背景下，政府在公私合作中會(huì)出現(xiàn)不守契約的問題。一些地方政府為了短期追求政績，并未對(duì)公私合作項(xiàng)目的可行性等進(jìn)行全面審查而簽訂合同，而一旦發(fā)現(xiàn)合作項(xiàng)目出現(xiàn)利益失衡、決策失誤等情況，往往會(huì)利用自身權(quán)力強(qiáng)硬要求私主體接受政府重新提出的條件，透支政府信用，不利于雙方的長久合作。

立法層級(jí)低。當(dāng)前，我國制定了有關(guān)公私合作的規(guī)章制度，卻沒有從法律層面來對(duì)公私合作的內(nèi)涵、適用范圍、各方權(quán)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行規(guī)定。部門制定的規(guī)章制度雖然對(duì)公私合作起到一定的規(guī)范指導(dǎo)作用，但也有諸多局限，如不同部門之間的規(guī)定不協(xié)調(diào)甚至存在沖突。而且由于規(guī)章制度的強(qiáng)制性不高，政策可能因地方領(lǐng)導(dǎo)的意志變化而改變，加之政府部門處于強(qiáng)勢(shì)地位，往往由私人部門來承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，打擊了私主體進(jìn)行公私合作的積極性。

基本制度不健全。首先，在公私合作中私主體的身份不明確。在公私合作模式中，公眾在接受福利時(shí)會(huì)認(rèn)為這種服務(wù)是由政府提供，進(jìn)而把提供公共產(chǎn)品或福利的私主體看做是行政主體。盡管在公私合作中，很多私主體實(shí)際上行使行政權(quán)，卻因定位不明確而無法像政府那樣承擔(dān)行政責(zé)任，所以當(dāng)私主體在行使行政權(quán)、履行職責(zé)時(shí)侵犯公眾權(quán)益，公眾卻不能通過國家賠償來獲得救濟(jì)。其次，私主體的選擇程序缺乏公開性。一般來說，我國的公私合作在私主體選擇上主要通過投招標(biāo)、委托、有償轉(zhuǎn)讓、招募、競爭性談判幾種方式。目前我國出臺(tái)的一些法律法規(guī)對(duì)這幾種方式都有所涉及，但均沒有對(duì)這些選擇方式具體實(shí)施的程序、細(xì)節(jié)等進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致在私主體的選擇過程中容易滋生暗箱操作等腐敗行為。

監(jiān)管制度不全面。當(dāng)前公私合作依然是由政府進(jìn)行主導(dǎo)，而且政府在合作私部門的選擇、項(xiàng)目選擇、經(jīng)營決策等方面都有較大權(quán)力，若缺乏監(jiān)管，在公私合作的各個(gè)環(huán)節(jié)都容易產(chǎn)生紕漏。如在選擇合作的私主體上，缺乏監(jiān)管容易產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象，在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營過程中，若政府不作為也容易讓公私合作項(xiàng)目流產(chǎn)。目前我國沒有針對(duì)公私合作建立獨(dú)立的監(jiān)管部門或者出臺(tái)完善的監(jiān)管制度，政府內(nèi)部的自我監(jiān)督成效不大，公私合作中出現(xiàn)的政府腐敗、不作為等現(xiàn)象不僅不會(huì)為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，反而可能浪費(fèi)資源、引發(fā)公共事件。

缺乏救濟(jì)渠道。當(dāng)公私合作雙方發(fā)生糾紛時(shí)，需要一定的途徑進(jìn)行解決。針對(duì)此問題，我國2016年曾出臺(tái)《政府與社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》，其中規(guī)定公私合作雙方的爭議可通過民事途徑解決。但這部法律并沒有出臺(tái)實(shí)施，因此當(dāng)前有關(guān)公私合作的爭議是通過行政途徑解決還是民事途徑解決依然沒有定論，司法在進(jìn)行判決時(shí)缺乏法律根據(jù)。

完善中國公私合作行政法規(guī)制的建議

樹立行政契約理念。長期以來，我國的行政權(quán)都處于強(qiáng)制和主導(dǎo)地位，加之缺乏有效的監(jiān)督，在公私合作模式中，就容易產(chǎn)生政府和私主體地位不平等，進(jìn)而滋生腐敗等問題。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的開展，政府角色也從權(quán)力控制者轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品供給者，因此其需要在教育、環(huán)保、醫(yī)療、社保等方面滿足人們的需求，但在官本位思想下，政府公共產(chǎn)品供給效率低下且質(zhì)量不高，因此政府在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域開始嘗試公私合作。公私合作是以訂立契約的方式開展的，因此這一模式要想順利運(yùn)行，便需要合作各方遵守契約。但在具體實(shí)踐中政府往往因?yàn)樘幱趶?qiáng)勢(shì)地位而不遵守契約，阻礙了我國公私合作進(jìn)程。所以，在未來的公私合作行政法規(guī)的構(gòu)建中，需要樹立這種契約理念，明確公私雙方的平等地位，為雙方合作奠定理論基礎(chǔ)。

提高公私合作的立法層級(jí)。隨著公私合作應(yīng)用領(lǐng)域的日益廣泛，各部門或地方政府也都出臺(tái)了一系列有關(guān)公私合作的規(guī)章制度，但由于缺乏統(tǒng)一立法，各種規(guī)章制度之間不協(xié)調(diào)且存在沖突情況，這使得我國的公私合作一直缺乏有效的法律依據(jù)。而且在公私合作中產(chǎn)生的糾紛，因?yàn)橐?guī)章制度并不具備法律權(quán)威性，因此司法部門也不可能將其作為審判依據(jù)，這造成了公私合作糾紛難以從司法途徑獲得解決。公私合作項(xiàng)目一般具有周期長、資金額大等特點(diǎn)，進(jìn)行合作的雙方都需要法律來做保障，為此我國必須提升公私合作的立法層級(jí)，出臺(tái)公私合作的專門法，為公私合作的各種糾紛提供法律依據(jù)。在公私合作中私主體的權(quán)益得到保障也能吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，促進(jìn)公私合作的發(fā)展。

完善公私合作的基本制度。首先是要明確私主體的法律地位。在公私合作模式中，私主體已經(jīng)成為履行行政任務(wù)的主體，因此必須將之納入行政主體的法律范疇，并對(duì)其進(jìn)行約束。明確私主體在公私合作中的法律地位，可以解決私主體濫用行政權(quán)力并損害第三人權(quán)益時(shí)的賠償問題。具體來說，若在公私合作中，私主體因不遵守法律提供公共產(chǎn)品而損害公眾利益，國家需要負(fù)責(zé)對(duì)公眾進(jìn)行賠償。進(jìn)行國家賠償?shù)囊粋€(gè)前提是侵害主體是公權(quán)力的使用者。所以，我國需要立法明確私主體身份，在公私合作過程中，它與第三人之間屬于行政法律關(guān)系。其次是要確立私主體的選擇程序，避免權(quán)力尋租等腐敗行為的產(chǎn)生。具體來說，私主體選擇應(yīng)遵循公平原則，要制定私主體選擇的明確基準(zhǔn)，從眾多私主體中選擇最優(yōu)者進(jìn)行合作，并對(duì)選擇私主體的過程、結(jié)果等進(jìn)行公開、公示，無異議后確定合作對(duì)象，開展公私合作項(xiàng)目，最大程度地?cái)D壓權(quán)力尋租的空間。

健全監(jiān)管機(jī)制。私主體將獲取利益放在首位，因此在公私合作過程中，很可能為了獲利而侵犯公眾利益，為此國家必須對(duì)公私合作中的私主體進(jìn)行監(jiān)督，確保其遵守法律法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為公眾提供數(shù)量充足、質(zhì)量合格的公共產(chǎn)品和服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)這一目的，我國可在公私合作項(xiàng)目中設(shè)立單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，解決政府內(nèi)部自我監(jiān)管不到位的問題。除此之外，我國還可建立行政公益訴訟制度來實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)公私合作項(xiàng)目的外部監(jiān)督，在公私合作項(xiàng)目中，當(dāng)政府沒有履行公共服務(wù)供給職能或私主體提供的公共產(chǎn)品侵害公眾利益時(shí)，無直接利害關(guān)系的第三人也可對(duì)二者提起訴訟。當(dāng)前很多地方政府為了追求政績盲目開展公私合作項(xiàng)目，結(jié)果項(xiàng)目建成后卻因?yàn)榫S護(hù)不當(dāng)而無法使用，這就損害了公共利益，如若構(gòu)建成行政公益訴訟制度，民眾便可對(duì)此發(fā)起行政訴訟，監(jiān)督政府的公私合作行為。

健全合作糾紛解決機(jī)制。盡管我國公私合作項(xiàng)目已經(jīng)有諸多實(shí)踐，且已出現(xiàn)了不少矛盾糾紛，但我國卻沒有專門的法律來作為司法裁判的依據(jù)，導(dǎo)致司法機(jī)構(gòu)難以裁決公私合作糾紛。為此我國可在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立獨(dú)立委員會(huì)來負(fù)責(zé)公私合作糾紛的裁決，彌補(bǔ)司法機(jī)構(gòu)在這方面的不足。另外，在公私合作的救濟(jì)途徑上，我國的法律法規(guī)并沒有明確公私合作糾紛應(yīng)屬于行政法律調(diào)整的范疇還是民事訴訟范疇，要解決這一問題，可在公私合作中根據(jù)項(xiàng)目政府的不同職能簽訂差異化協(xié)議。如政府監(jiān)管協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議或購買服務(wù)協(xié)議等，前兩者適用于行政法律關(guān)系調(diào)整，而購買服務(wù)協(xié)議則可納入民事法律調(diào)整范疇，當(dāng)公私合作項(xiàng)目發(fā)生糾紛時(shí)，可以根據(jù)協(xié)議性質(zhì)快速明確救濟(jì)渠道，避免公私雙方難以尋求司法救濟(jì)的問題。

參考文獻(xiàn)

張一雄，2016，《論行政合作契約的法律屬性及其法制化進(jìn)路——在公私合作背景下的展開》，《法學(xué)論壇》，第4期。

楊解君，2011，《中國行政法的變革之道：契約理念的確立及其展開》，北京：清華大學(xué)出版社。

責(zé) 編/楊昀赟

Abstract： At present， world countries have reached the consensus that the government has to provide the public with public goods and services. But about the supply of public goods， the government has been put under financial， material and human resources constraints， so seeking external cooperation has become an option for the government. With the rapid economic development of our country， people impose higher requirements on the supply of public goods， and our government has also begun to adopt the public-private cooperation model. Against this background， it is very important to discuss the administrative laws and regulations on public-private cooperation in our country.

Keywords： Administrative laws， public-private cooperation， contract， lack