十八大以來駐村幫扶機制創(chuàng)新實踐研究

王曉毅

駐村幫扶是實施脫貧攻堅、完成精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的重要保障，充分體現(xiàn)了中國扶貧的制度優(yōu)勢。到2017年，全國共選派77.5 萬名干部駐村幫扶，期限1 至3 年；選派18.8 萬名優(yōu)秀干部到貧困村和基層黨組織薄弱渙散村擔(dān)任第一書記，實現(xiàn)了對所有貧困村的全覆蓋。

一、駐村幫扶是扶貧的重要手段

在中國大規(guī)模農(nóng)村貧困問題解決以后，有針對性地解決貧困村和貧困戶的問題就成為扶貧的核心問題，而貧困村普遍存在著自身發(fā)展能力不強、村級組織帶動能力不強，信息閉塞等問題，向貧困村派出干部幫助貧困村發(fā)展就成為許多貧困地區(qū)共同的選擇。

2001年開始實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》以來， 14個片區(qū)的貧困縣和貧困村成為脫貧攻堅重點，《綱要》提出“從中央到地方的各級黨政機關(guān)及企事業(yè)單位，都要繼續(xù)堅持定點聯(lián)系、幫助貧困地區(qū)或貧困鄉(xiāng)村。有條件有能力的，要結(jié)合干部的培養(yǎng)和鍛煉繼續(xù)選派干部蹲點扶貧，直接幫扶到鄉(xiāng)、到村，努力為貧困地區(qū)辦好事、辦實事?！?/p>

國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《關(guān)于加強扶貧開發(fā)“整村推進”工作的意見》，提出駐村幫扶的概念，“應(yīng)將工作重心下移，緊緊圍繞整村推進開展工作。?。▍^(qū)、市）扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保每個正在實施扶貧規(guī)劃的貧困村有一名縣處級（含）以上領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系幫扶、有一名干部駐村幫扶、有一個單位定點幫扶，努力做到貧困戶都有黨員結(jié)對幫扶?！?/p>

在這種背景下，各地采取不同形式向貧困村派駐幫扶干部或駐村工作隊。

第一種方式是選派干部幫扶貧困村、后進村、以及村級組織薄弱的村莊，幫助村莊發(fā)展。

第二種方式是與對口幫扶、定點幫扶相聯(lián)系的駐村幫扶。在對口幫扶單位提供資金、項目支持貧困村脫貧的同時，也向貧困村派駐干部。

建立貧困村的幫扶責(zé)任制度，向貧困村派駐干部和工作隊，增加了貧困村的扶貧資源，明確了貧困村的發(fā)展規(guī)劃，完善了貧困村的治理結(jié)構(gòu)。

二、以精準(zhǔn)扶貧為目標(biāo)的駐村幫扶

十八大以來，黨中央確定了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略，提出要在2020年實現(xiàn)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧的任務(wù)，各級政府層層簽署軍令狀，社會各界廣泛參與，形成了大扶貧的格局。

2013年習(xí)近平總書記在湘西考察時提出精準(zhǔn)扶貧的概念，提出要“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”，精準(zhǔn)扶貧的核心就是要基于貧困村和貧困戶的致貧原因，采取有針對性的措施。要實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧就意味著從下而上的信息傳導(dǎo)機制能夠準(zhǔn)確地反映貧困村貧困戶的貧困狀況，向貧困村派駐工作隊可以加強對貧困村的領(lǐng)導(dǎo)，增強其發(fā)展能力。

1.駐村幫扶的頂層設(shè)計

2014年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中明確提出要“健全干部駐村幫扶機制。確保每個貧困村都有駐村工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人?！?015年中組部、中央農(nóng)辦和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)出通知，要求向黨組織渙散的村莊派駐優(yōu)秀機關(guān)干部任第一書記，并要求對所有建檔立卡貧困村實行全覆蓋。

習(xí)近平總書記在闡述精準(zhǔn)扶貧的“六個精準(zhǔn)”時強調(diào)“因村派人精準(zhǔn)”，要選拔那些有能力且有經(jīng)驗的干部到扶貧第一線發(fā)揮作用。在2015年發(fā)布的中共中央國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中進一步強調(diào)了駐村幫扶的工作，指出“注重選派思想好、作風(fēng)正、能力強的優(yōu)秀年輕干部到貧困地區(qū)駐村，選聘高校畢業(yè)生到貧困村工作。根據(jù)貧困村的實際需求，精準(zhǔn)選配第一書記，精準(zhǔn)選派駐村工作隊，提高縣以上機關(guān)派出干部比例。加大駐村干部考核力度，不穩(wěn)定脫貧不撤隊伍。對在基層一線干出成績、群眾歡迎的駐村干部，要重點培養(yǎng)使用。”

在《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中強調(diào)“加大駐村幫扶工作力度，提高縣以上機關(guān)派出干部比例，精準(zhǔn)選配第一書記，配齊配強駐村工作隊，確保每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人?！币柜v村幫扶真正發(fā)揮作用，還需要克服形式主義。針對駐村幫扶中的一些問題，《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》中強調(diào)“完善駐村幫扶工作。主動溝通協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門整合幫扶力量，加強駐村工作管理。防止‘只轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、不用心‘只談?wù)?、不落地。堅決杜絕‘走讀式‘掛名式幫扶。普遍建立駐村干部召回制度，對不作為、不務(wù)實、不合格的駐村干部堅決撤換?！?/p>

2.十八大以來駐村幫扶的新格局

為了配合各項中心工作，黨和國家在不同時期都曾向農(nóng)村派出不同的工作隊。為了推動貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展，全國各地也采取不同形式向貧困村派出工作隊，幫助貧困村發(fā)展。這個傳統(tǒng)在十八大以后得到了繼承和發(fā)揚，駐村幫扶在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

第一，駐村幫扶的力度空前。據(jù)國務(wù)院扶貧辦的數(shù)據(jù)，全國駐村工作隊共有77.5萬人，覆蓋了所有貧困村。

其次，駐村幫扶承擔(dān)了更重要且明確的責(zé)任。中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中指出“駐村工作隊（組）要協(xié)助基層組織貫徹落實黨和政府各項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，積極參與扶貧開發(fā)各項工作，幫助貧困村、貧困戶脫貧致富?！痹谥薪M部等三部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》中明確要求，第一書記要“推動精準(zhǔn)扶貧。重點是大力宣傳黨的扶貧開發(fā)和強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，深入推動政策落實；帶領(lǐng)派駐村開展貧困戶識別和建檔立卡工作，幫助村‘兩委制定和實施脫貧計劃；組織落實扶貧項目，參與整合涉農(nóng)資金，積極引導(dǎo)社會資金，促進貧困村、貧困戶脫貧致富；幫助選準(zhǔn)發(fā)展路子，培育農(nóng)民合作社，增加村集體收入，增強‘造血功能?！?/p>

第三，制定了完善的監(jiān)管制度。一些地方對駐村干部進行突擊式抽查，防止干部在規(guī)定時間不駐村。一些地方還利用網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)來監(jiān)督駐村干部的工作地點和工作內(nèi)容。

第四，為駐村干部配備了必要的資源。在實施精準(zhǔn)扶貧以后，為駐村幫扶能夠真正發(fā)揮作用，各地都為駐村幫扶提供了必要的物質(zhì)條件。endprint

第五，駐村幫扶與第一書記、干部聯(lián)戶等扶貧措施實現(xiàn)了有機的結(jié)合。

3.駐村幫扶推動了精準(zhǔn)扶貧

十八大以來，我國的扶貧進入了精準(zhǔn)扶貧時代，駐村幫扶在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮了無可替代的作用。

首先，駐村幫扶完善了貧困村的治理結(jié)構(gòu)。駐村工作隊要想實現(xiàn)脫貧的目標(biāo)就必須推動貧困村完善治理結(jié)構(gòu)，改善村級治理格局，推動貧困村村務(wù)公開和民主監(jiān)督的落實，推進村級治理的現(xiàn)代化。

其次，駐村幫扶實現(xiàn)了更有效的扶貧資源動員。駐村幫扶工作隊來自上級機關(guān)，具有更強的資源動員能力，增加了貧困村的幫扶資源，幫助貧困村設(shè)計項目，爭取更多的政府項目支持。

第三，駐村幫扶推動了貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧攻堅任務(wù)的完成。在駐村幫扶工作隊的支持下，貧困村形成了脫貧發(fā)展的策略和因戶施策的扶貧方案。

駐村幫扶干部長時間住在農(nóng)村，拉近了政府與群眾的距離，增強了執(zhí)政黨在群眾中的威信。在精準(zhǔn)扶貧中需要三個機制共同發(fā)揮作用：群眾參與、基層黨建和駐村幫扶。三項機制的有機結(jié)合，為打通扶貧路的最后一公里，提供了堅實的基礎(chǔ)。

三、駐村幫扶的模式創(chuàng)新

向農(nóng)村派駐工作隊以配合黨的中心工作是中國共產(chǎn)黨的重要執(zhí)政經(jīng)驗。為了實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，在駐村幫扶中，工作隊的組成、工作機制和管理制度也都進行了相應(yīng)地變化，并產(chǎn)生了積極的作用。

1.組織機制創(chuàng)新

駐村幫扶首先要選擇有能力、素質(zhì)高的干部作為駐村工作隊的隊長，負(fù)責(zé)駐村幫扶工作。能力強的干部可以有效地協(xié)調(diào)工作隊與村級組織的關(guān)系，動員更多資源，制定更加切實可行的規(guī)劃。

大部分地區(qū)建立了逐層領(lǐng)導(dǎo)的制度，通過縣、鄉(xiāng)、村三級的管理體制，實現(xiàn)了對駐村幫扶工作隊的指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督。這樣一套系統(tǒng)有助于對駐村幫扶工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一培訓(xùn)和統(tǒng)一監(jiān)測評估。

2.工作機制創(chuàng)新

駐村幫扶的責(zé)任非常清楚，就是要保障完成精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)。各地圍繞精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)，因地制宜，產(chǎn)生了很多工作機制的創(chuàng)新。在精準(zhǔn)派人和平衡扶貧力度方面有了更多考量。第一種措施是將幫扶能力強的機構(gòu)派駐到深度貧困村，利用其較強的幫扶能力解決更多的困難。第二種是具體分析貧困村的現(xiàn)狀，分析其扶貧需求，有針對性地派駐扶貧工作隊。

3.管理創(chuàng)新

在駐村幫扶的管理中充分結(jié)合了自上而下管理和自下而上的主動精神。駐村工作隊同時受到原派出單位、鄉(xiāng)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，為了保證駐村幫扶能夠在貧困村真正開展扶貧工作，各地制定了一系列的管理制度，以保證工作隊能夠在村莊真正住下來并且開展工作。管理創(chuàng)新體現(xiàn)在自上而下的統(tǒng)一管理和自下而上的監(jiān)督考評相結(jié)合。將駐村幫扶的成績作為干部使用的重要參考。

四、駐村扶貧的經(jīng)驗和啟示

在實施精準(zhǔn)扶貧中，駐村幫扶發(fā)揮了重要作用。作為村莊之外的干部進入到陌生的村莊，能夠迅速地了解村莊的實際、采取有針對性的幫扶措施，動員扶貧資源，推動貧困村發(fā)展。駐村幫扶之所以能夠取得效果，有許多經(jīng)驗值得總結(jié)。

1. 堅持黨在扶貧工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用是駐村幫扶的保障。駐村幫扶是一個系統(tǒng)工程，涉及到人員的選派、考核和獎懲，涉及到扶貧資源的配置，涉及到扶貧工作與派出單位日常工作的關(guān)系等等，如果沒有黨的強有力領(lǐng)導(dǎo)，如此復(fù)雜的任務(wù)就很難完成。

2. 駐村幫扶工作隊員的選拔和培訓(xùn)對于扶貧效果有著重要的影響。加強駐村幫扶的能力建設(shè)，提高駐村幫扶的水平。不同部門的駐村工作隊員共同工作形成了優(yōu)勢互補的格局，農(nóng)村的問題復(fù)雜，需要多方面的知識和能力，來自不同部門的人員有著不同的背景，從而形成了工作隊內(nèi)部的知識互補。

3. 動員扶貧資源和完善貧困治理是駐村幫扶能夠完成扶貧任務(wù)的關(guān)鍵。如果說駐村幫扶是精準(zhǔn)扶貧抓手的話，那么扶貧項目和扶貧資金就是駐村幫扶的抓手，把這些資金和項目做好，真正解決貧困村的問題，駐村幫扶就會取得成績。

4. 駐村工作隊的工作機制需要適應(yīng)扶貧的需求而不斷完善創(chuàng)新。在駐村幫扶實踐中，各種問題也在不斷暴露，從中央到地方都不斷采取措施，不斷解決新出現(xiàn)的問題。

5. 相對穩(wěn)定的駐村工作隊是精準(zhǔn)扶貧的保障。在2020年以后，貧困村的持續(xù)發(fā)展需要留下一支永不走的工作隊，這不僅意味著基層黨建要充分發(fā)揮作用，同時也意味著駐村幫扶也要以新的形式保留下來。

（作者單位：中國社會科學(xué)院）endprint