農(nóng)村“三資”管理長效機(jī)制研究

朱理洋　吳妍　程煒

摘要：農(nóng)村“三資”是指農(nóng)村集體成員共有的資金、資產(chǎn)和資源。當(dāng)前隨著我國農(nóng)村改革步伐日益加快，“三資”問題作為改革的一個(gè)支點(diǎn)，尤為重要。同時(shí)為進(jìn)一步滿足農(nóng)村居民對(duì)更高更優(yōu)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，強(qiáng)化“三資”管理勢(shì)在必行。如何通過構(gòu)建一種長效管理機(jī)制，來引導(dǎo)“三資”實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，并更好地突出公共性價(jià)值，從而增加農(nóng)村居民的整體福利水平，是一個(gè)既具有理論可塑性，又兼有實(shí)踐可操作性的謀實(shí)之舉，值得深思與探究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村“三資；管理；機(jī)制；研究

一、引言

農(nóng)民之事都是關(guān)乎國家命運(yùn)的大事，這是亙古不變的執(zhí)政原則。農(nóng)村“三資”就是農(nóng)村集體所有成員共有的資產(chǎn)、資金和資源的總稱，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的命脈?！叭Y”管理作為與農(nóng)民利益息息相關(guān)的一個(gè)方面，同時(shí)也是當(dāng)前農(nóng)村改革的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，勢(shì)必應(yīng)該受到足夠的重視。當(dāng)前我國農(nóng)村“三資”管理中新舊問題疊加，如集體資金使用缺乏規(guī)范，未公開透明，效率低下；集體資產(chǎn)分配不均，侵吞現(xiàn)象嚴(yán)重；集體資源使用不當(dāng)，流失嚴(yán)重，整體資源浪費(fèi)等是導(dǎo)致民怨沸騰的關(guān)鍵問題，也是基層村民上訪的主要原因。如何通過創(chuàng)新管理機(jī)制來規(guī)避上述問題，是一項(xiàng)急迫的任務(wù)，需要通過對(duì)“三資”管理現(xiàn)存問題的深入分析之中，創(chuàng)新管理機(jī)制，來探尋解決路徑。

二、“三資”管理現(xiàn)實(shí)困境

（一）“三資”多元性構(gòu)成，導(dǎo)致管理范圍廣，難度大

集體資金主要由村集體歷年現(xiàn)金結(jié)余、國家支農(nóng)資金、涉及農(nóng)村集體的補(bǔ)償補(bǔ)助款、上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、村集體收入、捐款等多方面構(gòu)成。集體資產(chǎn)主要包括：一是村集體籌辦的廠房、門面房、公租房等經(jīng)營性資產(chǎn)；二是全體村民共享的涉及交通、水利、教育、醫(yī)療等公益性資產(chǎn)；三是村集體投資的農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、活動(dòng)中心、養(yǎng)老院等固定性資產(chǎn)。集體資源主要指所有權(quán)和使用權(quán)歸集體所有的土地資源、林地資源、水面資源等自然資源。集體“三資”的多元性構(gòu)成，導(dǎo)致其管理工作涵蓋面廣，實(shí)際操作難度大，這是一個(gè)不可回避的客觀事實(shí)。

（二）人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不完備，業(yè)務(wù)能力差，造成管理效率低下

“三資”管理工作本質(zhì)上來說屬于會(huì)計(jì)事務(wù)范疇，需要有專業(yè)素質(zhì)的人來完成。但是，由于我國農(nóng)村現(xiàn)階段的實(shí)際情況，村級(jí)財(cái)會(huì)人員一般都是由本村內(nèi)部自行選定，或由村委會(huì)負(fù)責(zé)人兼任，在專業(yè)知識(shí)方面非常薄弱，責(zé)任意識(shí)差，能力參差不齊。容易形成在“三資”管理過程中的事前欠缺統(tǒng)籌、事中疏于管理、事后未能反饋這一惡性循環(huán)。長此以往，就會(huì)導(dǎo)致集體“三資”管理的賬面混亂。特別是當(dāng)上一任村“兩委”與下一任進(jìn)行村務(wù)交接之后，更是變成一筆糊涂賬。雖然目前我國絕大多數(shù)地方政府都投入人力、財(cái)力對(duì)村級(jí)財(cái)會(huì)人員進(jìn)行培訓(xùn)。但是大多進(jìn)行簡(jiǎn)單必要的會(huì)計(jì)知識(shí)講解，并沒有從理念上轉(zhuǎn)變村級(jí)財(cái)會(huì)人員的工作方式與價(jià)值取向，完全是治標(biāo)不治本，浮于表面。人才隊(duì)伍的建設(shè)，不僅需要村集體自身的探索，更需要政府從制度層面上進(jìn)行政策支持?，F(xiàn)實(shí)情況卻是政府層面無主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，村集體自身又疏于發(fā)展，人才隊(duì)伍建設(shè)與現(xiàn)實(shí)要求完全脫鉤。

（三）村級(jí)管理體制不規(guī)范，價(jià)值取向失范，誘導(dǎo)“尋租”行為頻發(fā)

村作為基層組織單位，既具有自治組織外形，又伴有“半行政化”特征。由于當(dāng)前我國的村級(jí)事務(wù)都是在所隸屬的上級(jí)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府一定程度上的行政干預(yù)下完成，容易導(dǎo)致村集體在“三資”管理過程中喪失決策主動(dòng)權(quán)，同時(shí)造成責(zé)任主體的模糊化。原先應(yīng)該按照民主流程進(jìn)行商議、表決的“三資”管理工作，變成鎮(zhèn)村兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)體決策。權(quán)力過分集中，當(dāng)某些干部公共價(jià)值觀念缺失時(shí)，便會(huì)利用手中的公權(quán)力來為自己謀私利。同時(shí)社會(huì)上一些投機(jī)分子，通過“尋租”活動(dòng)與擁有公權(quán)力者形成利益結(jié)盟之后，對(duì)于集體“三資”的侵蝕就在所難免。毫不夸張的講，當(dāng)前村級(jí)腐敗案件，絕大多數(shù)源自于“三資”管理中的漏洞?！叭Y”管理不善，已經(jīng)成為村級(jí)乃至基層塌方腐敗的導(dǎo)火索，并且隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，大有蔓延之勢(shì)。這一主客觀交叉因素，正在演變成當(dāng)前農(nóng)村治理的主要矛盾，也是“三資”管理中不可回避的一大難題。

（四）監(jiān)查體制不健全，村民自主監(jiān)督意識(shí)淡薄，易形成監(jiān)管“黑洞”

原則上講，村集體“三資”的使用應(yīng)該處于外部行政監(jiān)督與內(nèi)部村民監(jiān)督之間，這樣一種雙向監(jiān)督機(jī)制完全可以使“三資”使用走上一條合理、規(guī)范、高效的軌道，但具體執(zhí)行的實(shí)際情況卻大相徑庭。首先是外部監(jiān)督方面，由于我國當(dāng)前的監(jiān)管制度對(duì)于村級(jí)單位的監(jiān)察力度還很薄弱且不能完全覆蓋。同時(shí)“三資”的使用普遍具有零散、細(xì)碎、靈活等特點(diǎn)，造成實(shí)際監(jiān)管工作繁雜，操作難度大。如果單純依靠現(xiàn)有的行政監(jiān)管體系來對(duì)集體“三資”的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，幾乎不可能完成。其次是內(nèi)部監(jiān)督方面，按照我國推行的農(nóng)村自治制度，法律意義上講每一個(gè)村民都擁有“三資”的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，村民應(yīng)該主動(dòng)監(jiān)督“三資”使用，以保障自己的合法權(quán)益不受侵害。然而現(xiàn)實(shí)中由于我國村民整體教育水平偏低、法律意識(shí)淡薄、集體觀念缺失等原因，導(dǎo)致自主監(jiān)督完全只是存在理論上的可能性。外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的雙向失靈，其直接后果就是形成監(jiān)管“黑洞”，讓“三資”的使用游離于監(jiān)管范圍之外。

主客觀因素的交叉影響，使“三資”管理成為農(nóng)村改革的頑疾，也是阻礙農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)屏障。解決這個(gè)問題，需要對(duì)癥下藥，通過構(gòu)建長效機(jī)制，來防范問題發(fā)生、消除負(fù)面影響、引導(dǎo)高效利用。

三、構(gòu)建長效機(jī)制，完善“三資”管理

（一）落實(shí)責(zé)任主體機(jī)制

強(qiáng)化“三資”管理工作，離不開政府的主導(dǎo)作用。通過探索構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“三資”管理中心，配備相關(guān)專業(yè)工作人員，從而落實(shí)責(zé)任主體，可以從體制建設(shè)上來完善管理中的主體缺位，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)于集體“三資”使用的引導(dǎo)作用。同時(shí)，村兩委班子作為村級(jí)事務(wù)的主要決策者，其主體角色也已經(jīng)明確，必須要對(duì)“三資”的規(guī)范使用負(fù)有責(zé)任。通過明確鎮(zhèn)村兩級(jí)責(zé)任主體，可以給集體“三資”找到一個(gè)直接相關(guān)的“監(jiān)護(hù)人”，通過績(jī)效考核與追究問責(zé)，實(shí)現(xiàn)“三資”安全與“監(jiān)護(hù)人”責(zé)任的捆綁。這個(gè)“監(jiān)護(hù)人”不僅要對(duì)“三資”日常管理、維護(hù)和使用負(fù)責(zé)，更要保障“三資”的公共性價(jià)值取向。責(zé)任主體機(jī)制的構(gòu)建，是完善“三資”管理體系的開端，只有主體明確才能更好地掌舵“三資”管理工作。endprint

（二）引入評(píng)估、審查、公開一體化機(jī)制

按照規(guī)定，涉及集體“三資”的各項(xiàng)明細(xì)，都應(yīng)該及時(shí)地向全體村民公開，實(shí)行完全透明化的管理方式。由于責(zé)任主體的缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，模糊公開內(nèi)容、回避重要事務(wù)、延遲重要信息等各種非常規(guī)的公開手段，并不能讓村民從本質(zhì)上獲取關(guān)于“三資”使用的詳細(xì)信息，因此便給了一些趨利者可趁之機(jī)。通過構(gòu)建評(píng)估、審查、公開一體化機(jī)制，可以讓一些暗箱操作、投機(jī)倒把行為處于聚光燈之下，毫無生存縫隙。一體化機(jī)制可以是在政府相關(guān)部門主導(dǎo)之下通過鎮(zhèn)村兩級(jí)單位共建形成，如鎮(zhèn)一級(jí)單位設(shè)“三資”評(píng)估、審查中心，其下各分站點(diǎn)為每個(gè)村的會(huì)計(jì)人員，并且可以通過各村之間的“互查互審”模式，以人員聯(lián)動(dòng)來彌補(bǔ)人員配備不足，可以實(shí)現(xiàn)有效地審查“三資”存量及使用情況。這種機(jī)制也可以通過政府向社會(huì)第三部門購買專業(yè)服務(wù)，聘請(qǐng)專業(yè)人員，定期駐村抽審“三資”明細(xì)，并且形成信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)時(shí)更新，全面監(jiān)察并及時(shí)向上級(jí)單位反映發(fā)現(xiàn)的問題。有能力的地方甚至可以嘗試構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)+“三資”管理信息化系統(tǒng)，通過信息的雙向傳遞，既可以預(yù)防公權(quán)力的任性，又可以匯集關(guān)于管理的建議。無論何種形式，其主要職能都是對(duì)“三資”使用進(jìn)行透明化、規(guī)范化處理，便于在監(jiān)管工作順利進(jìn)行的同時(shí)提高效率。通過評(píng)估、審查、公開系統(tǒng)化機(jī)制的建立，可以鏟除腐敗滋生的溫床、拔掉吞噬“三資”的蛀蟲，因而從本源上防范和消除問題發(fā)生。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管主體機(jī)制

無規(guī)矩，不成方圓。如何才能使集體“三資”的使用處于合法、合理的邊界范圍之內(nèi)，強(qiáng)化監(jiān)管主體是構(gòu)建長效管理機(jī)制不可缺失的一環(huán)。這個(gè)監(jiān)管主體不僅包括政府的行政監(jiān)管部門，而且還涵蓋村民個(gè)體或自主成立的監(jiān)督組織，且后者應(yīng)該充當(dāng)監(jiān)督主體的主要內(nèi)核。監(jiān)督主體的職責(zé)就是要做到涉及“三資”的問題，一切以維護(hù)村民利益為核心原則。對(duì)于一些重大的有關(guān)“三資”使用決議，監(jiān)督主體必須要發(fā)揮其作用，做到事前、事中、事后的監(jiān)督流程一體化。政府的行政監(jiān)督部門是監(jiān)督機(jī)制的“硬件”，但是其有不可回避的弱點(diǎn)，易與腐敗者形成利益共同體，因此不能作為監(jiān)督主體機(jī)制的核心。構(gòu)建監(jiān)督主體機(jī)制過程中，我們要認(rèn)識(shí)到每個(gè)村民都是直接利益者，可以構(gòu)成監(jiān)督機(jī)制“內(nèi)核”。通過強(qiáng)化其主人翁意識(shí)，讓每一個(gè)村民都成為監(jiān)督體系的一個(gè)“探口”，遇到問題，隨時(shí)反映，腐敗行為便會(huì)無所遁形。如一些地區(qū)構(gòu)建的“三資”違規(guī)使用有獎(jiǎng)舉報(bào)熱線、村務(wù)舉報(bào)信箱、定期開展“三資”問題總結(jié)大會(huì)等傳統(tǒng)方式。同時(shí)借助現(xiàn)代科技，成立集體“三資”管理微信群、網(wǎng)站等，實(shí)現(xiàn)信息傳遞、動(dòng)態(tài)監(jiān)督。同時(shí)可以嘗試探索成立一些類似于“三資”監(jiān)管委員會(huì)、村務(wù)紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)之類的村民自主監(jiān)督組織，來規(guī)避政府相關(guān)利益者的媾和行為。監(jiān)督主體機(jī)制“內(nèi)核”和“硬件”二元結(jié)構(gòu)的形成，是確保“三資”管理工作順利進(jìn)行的保障，可以預(yù)防及懲治一些不合法和不合理行為，為形成高效、合理的“三資”管理及使用機(jī)制保駕護(hù)航。

（四）明確受益主體，力促“三資”增值機(jī)制

農(nóng)村集體“三資”管理的第一要?jiǎng)?wù)便是保證其安全完整，不受侵害，這是不容跨越的一條紅線。要在實(shí)際生活中行使其監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，切實(shí)地管好用活“三資”。但是作為集體的資產(chǎn)，如何才能最大程度上為集體成員服務(wù)，是一件值得探尋的事。由于對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)管理并沒有明確的法律規(guī)定且組織成員因出生、死亡、遷入、遷出而不斷變化，容易造成受益主體不明確，產(chǎn)權(quán)不明晰的現(xiàn)象，在實(shí)際生活中表現(xiàn)為“人人共有，人人沒有”的窘境。通過強(qiáng)化村民權(quán)益主體意識(shí)、加強(qiáng)宣傳教育、落實(shí)行政指導(dǎo)、貫徹民主決策等一系列舉措來明確受益主體，是集體“三資”管理的落腳點(diǎn)。農(nóng)村集體“三資”管理的最終目標(biāo)是增加全體村民的福利，內(nèi)在要求實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。只有合理地規(guī)劃利用“三資”，促進(jìn)價(jià)值增值，才能使每一個(gè)成員享受收益，提升集體福利水平。政府部門及村兩委應(yīng)該探尋一條“三資”價(jià)值增值路徑，并且通過明確受益主體，使每一個(gè)成員分享收益。價(jià)值增值的路徑，須依托農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，例如以集體資產(chǎn)入股企業(yè)，分紅獲利；以集體資產(chǎn)興辦村企，獲取經(jīng)營收入；村集體建設(shè)廠房，對(duì)外進(jìn)行招租，獲取租金；發(fā)包集體資源，獲得傭金等多種形式引導(dǎo)“三資”合理使用，實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，并將增值所得投入到新一輪的“三資”治理及改善民生中來，從而形成一個(gè)良性循環(huán)系統(tǒng)，做到真正意義上的造福于民。

通過搭建村民受益為主軸，落實(shí)責(zé)任主體和監(jiān)督主體為兩翼，形成評(píng)估、審查、公開整合體系為支撐，并同時(shí)以推進(jìn)增值為運(yùn)行方向的一體化管理形式，必然可以從根源上消除當(dāng)前“三資”管理中的頑疾，創(chuàng)造新價(jià)值，提升整體福利水平。

四、結(jié)語

當(dāng)前我國正處于改革的深水區(qū)，農(nóng)村改革也不例外。原有的改革紅利已經(jīng)快消耗殆盡，如何通過新一輪的結(jié)構(gòu)性改革，來改變現(xiàn)有的局面，滿足農(nóng)村居民對(duì)更高物質(zhì)文化生活的追求，集體“三資”管理改革的重要性與緊迫性，不言而喻。探索構(gòu)建一種產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、經(jīng)營高效、管理民主以及監(jiān)督到位的“三資”長效管理機(jī)制，以適應(yīng)當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提升農(nóng)民生活水平，是一件艱巨的任務(wù)。

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（作者單位：中共江蘇省委黨校）endprint