檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟出現(xiàn)的難題破解

孫曉茹

摘 要：當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作，面臨案源相對(duì)較少，辦案阻力大，檢察官自身素質(zhì)不適用公益訴訟工作的高要求，可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)較少等問題。為此，要多種渠道獲取案件線索，在法律授權(quán)范圍內(nèi)做好工作，注重監(jiān)督效果，保證案件質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 難題 解決之策

公益訴訟作為一種新的訴訟機(jī)制，受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。最高人民檢察院從2015 年起已在全國(guó)部分地區(qū)試點(diǎn)提起行政公益訴訟工作，隨著今年《民事訴訟法》《行政訴訟法》的修改，最高人民檢察院部署了檢察機(jī)關(guān)全面開展公益訴訟工作。但這對(duì)非試點(diǎn)院來說，開展公益訴訟仍是項(xiàng)新工作，會(huì)和試點(diǎn)院一樣出現(xiàn)一些共性難題，需要進(jìn)一步總結(jié)提高。

一、現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟出現(xiàn)的難題

（一）案源相對(duì)較少

案件線索是公益訴訟工作的基礎(chǔ)，沒有線索，試點(diǎn)工作就是無米之炊，無源之水。案源是開展辦案工作的前提和基礎(chǔ)，要牢牢抓住“公益”這個(gè)核心，針對(duì)公益訴訟工作重點(diǎn)，堅(jiān)持從維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益出發(fā)。一方面，案源線索應(yīng)當(dāng)來源于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的案件這一先決條件，制約了檢察機(jī)關(guān)獲取案源渠道。另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先履行督促的前置程序，由于絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)懾于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位及權(quán)威性，對(duì)檢察建議提出的建議一般都會(huì)及時(shí)進(jìn)行整改，這樣就使大量案件被前置程序消化掉，能夠起訴到法院的就大大減少。隨著公益訴訟案件的辦理和宣傳，行政機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟重要性的認(rèn)識(shí)會(huì)進(jìn)一步加深，其對(duì)檢察建議的糾正率必然進(jìn)一步提高，這樣雖然檢察建議的效力能夠提高，但結(jié)果必然使能夠進(jìn)入訴訟程序的案件線索進(jìn)一步減少。

（二）案件辦理阻力大

從絕大多數(shù)行政公益訴訟案件來看，案件都是發(fā)生在基層，被告多數(shù)也是基層的行政機(jī)關(guān)，但由于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)間的層級(jí)結(jié)構(gòu)原因，也就是說絕大多數(shù)的行政機(jī)關(guān)一般都有其相應(yīng)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)出于維護(hù)自身形象的目的，都會(huì)向同級(jí)黨政機(jī)關(guān)或相對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)提出協(xié)調(diào)的請(qǐng)求，特別是近年來行政責(zé)任追究的力度加大后，各級(jí)政府及其工作部門對(duì)作為被告人的身份都會(huì)感到很大壓力，由此自然會(huì)花更大氣力在做方方面面工作，從而給檢察機(jī)關(guān)辦案增加了壓力。

（三）檢察官自身素質(zhì)不適用公益訴訟工作的高要求

庭審是案件審理的中心環(huán)節(jié)，很大程度上決定案件能否勝訴的關(guān)鍵。對(duì)于被告能夠主動(dòng)接受監(jiān)督的案件來講，庭審的對(duì)抗性可能不強(qiáng)，但若是遇到被告不愿承認(rèn)錯(cuò)誤的案件，那么庭審的對(duì)抗性將明顯增強(qiáng)。案件的辦理過程中，相關(guān)部門由于害怕被追究責(zé)任，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的所有指控都不認(rèn)可，所以庭審雙方辯論異常激烈，在此情況下，公益訴訟案件對(duì)檢察機(jī)關(guān)出庭人員的應(yīng)變能力、法律功底、庭審場(chǎng)面控制等等素質(zhì)能力提出了很大的挑戰(zhàn)，稍有不慎可能陷于被動(dòng)局面。由于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的被告都是相關(guān)行政機(jī)關(guān)，其對(duì)自身的部門法律規(guī)定、程序等遠(yuǎn)較檢察機(jī)關(guān)更熟悉，由此檢察機(jī)關(guān)在信息和法律知識(shí)中存在不對(duì)稱的不利地位，對(duì)檢察官的業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求。

（四）新工作可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)較少

就檢察機(jī)關(guān)而言，公益訴訟工作經(jīng)過兩年的試點(diǎn)，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，但是還是不能滿足實(shí)際工作的要求。對(duì)于公益訴訟工作而言，無論是調(diào)查取證還是訴訟請(qǐng)求、出庭審判等等都處于摸著石頭過河狀態(tài)，稍不注意就可能出現(xiàn)紕漏，影響判決結(jié)果。此外，相對(duì)于民事公益訴訟，行政公益訴訟由于不能調(diào)解、和解結(jié)案，因此，一旦指控的事實(shí)證據(jù)或適用法律不夠充分嚴(yán)謹(jǐn)，檢察機(jī)關(guān)就必須承擔(dān)敗訴的法律后果，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的形象產(chǎn)生影響。

二、公益訴訟難題如何破解

（一）盡快出臺(tái)詳細(xì)的司法解釋

《民事訴訟法》《行政訴訟法》明確了人民檢察院在公益訴訟中的法律定位，明確的法律依據(jù)是檢察機(jī)關(guān)做好公益訴訟工作的武器，應(yīng)盡快通過立法明確檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的具體規(guī)定。

司法解釋要對(duì)提起公益訴訟的范圍做出更加細(xì)化的規(guī)定。正確把握“公益”與“私益”的界限，防止將“公益”泛化，對(duì)不具有公共性的利益以公益訴訟的方式進(jìn)行保護(hù)，導(dǎo)致訴權(quán)被濫用。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍限定在污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的案件，要以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，嚴(yán)格遵守提起公益訴訟范圍，只有在有關(guān)機(jī)關(guān)或組織沒有提起，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的情況下，檢察機(jī)關(guān)才可以提起民事公益訴訟。

積極推動(dòng)有關(guān)部門和社會(huì)團(tuán)體成立公益協(xié)會(huì)，推薦政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、熱心于公益事業(yè)的退休檢察官加入公益協(xié)會(huì)，引導(dǎo)公益組織作為適格主體提起民事公益訴訟。要把握好公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和重點(diǎn)。牢牢抓住公益這個(gè)中心，堅(jiān)持從維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益出發(fā)推進(jìn)工作。

（二）多種渠道獲取案件線索

完善內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)案源機(jī)制建設(shè)，認(rèn)真研究“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”案件線索的途徑和方法，建立與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件線索移送機(jī)制；構(gòu)建檢察各業(yè)務(wù)部門之間移送線索的工作渠道。加強(qiáng)與偵監(jiān)、公訴、自偵、控申、預(yù)防等業(yè)務(wù)部門的聯(lián)系，完善內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。

加強(qiáng)與外部的溝通協(xié)調(diào)，積極爭(zhēng)取社會(huì)各界的理解和支持。要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，推動(dòng)檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察、行政復(fù)議等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的有效銜接。要加強(qiáng)與政府法制部門、環(huán)保等行政執(zhí)法單位的協(xié)調(diào)，深入推進(jìn)“兩法”銜接等工作平臺(tái)建設(shè)，完善在公益保護(hù)中行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，加強(qiáng)與環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)等部門的協(xié)作；在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，加強(qiáng)與財(cái)政、審計(jì)、國(guó)資委等部門的協(xié)調(diào)配合；在食品藥品安全領(lǐng)域，加強(qiáng)與食藥監(jiān)、工商管理、質(zhì)監(jiān)等部門的協(xié)作，獲取公益訴訟線索。

（三）在法律授權(quán)范圍內(nèi)做好工作，注重監(jiān)督效果，保證案件質(zhì)量

提起公益訴訟不是檢察機(jī)關(guān)的“專利”，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)公益組織也可以是公益訴訟的重要參與者。因此在處理檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)公益組織關(guān)系時(shí)，如果公益組織已向法院提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)則無需再向法院起訴，確有必要的，檢察機(jī)關(guān)可以通過支持起訴等方式給予法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證等幫助。如果社會(huì)公益組織在提起公益訴訟可能存在訴訟能力與意愿或動(dòng)力不足等問題，在經(jīng)過訴前程序而沒有取得監(jiān)督效果的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起公益訴訟。

選派優(yōu)秀的檢察官參與公益訴訟工作，對(duì)公益訴訟案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議，對(duì)于起訴到法院的案件，要從文書制作、出庭表現(xiàn)、庭審效果等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。對(duì)擬提起公益訴訟的案件要認(rèn)真分析研判，做好調(diào)查取證工作，正確運(yùn)用檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)來收集取證，確保事實(shí)清楚、證據(jù)充分，程序合法。在庭審環(huán)節(jié)，要重視加強(qiáng)與法院的溝通聯(lián)系，共同研究公益訴訟特殊的庭審程序和流程，特別是要根據(jù)民事和行政公益訴訟不同的案件性質(zhì)和訴訟特點(diǎn)，研究適用不同的舉證責(zé)任、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等；要高度重視出庭公訴工作，重視庭前的證據(jù)審查工作，選派優(yōu)秀出庭團(tuán)隊(duì)，圍繞案件焦點(diǎn)做好出庭應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備；要正確行使好檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的處分權(quán)。

對(duì)行政機(jī)關(guān)，要注重發(fā)揮監(jiān)督的雙重效應(yīng)。一方面，要通過監(jiān)督支持行政執(zhí)法，推動(dòng)行政管理和行政處罰法律效果的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)正確行政處罰的權(quán)威，形成依法行政的良好態(tài)勢(shì)；另一方面，要通過監(jiān)督規(guī)范行政行為，切實(shí)糾正不作為、亂作為等突出問題，建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，推進(jìn)問題從根本上解決。endprint